
Incarto n. 52.2007.74	Lugano 21 maggio 2007	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 27 febbraio 2007 di

RI 1

RI 2

RI 3

RI 4

RI 5

RI 6

RI 7

RI 8

RI 9, arch.,

RI 10

RI 11

RI 12

RI 13

RI 14

tutti patrocinati da: PA 1 e da PA 2

contro

la decisione 13 febbraio 2007 (n. 730) con cui il Consiglio di Stato ha respinto il gravame degli insorgenti avverso la risoluzione 13 ottobre 2006 (n. 1577) del municipio CO 1 che approva il "Rapporto complementare del Municipio CO 1 sulla problematica dell'aggregazione comunale, conclusioni e risoluzione" e decide l'attuazione dell'aggregazione del comune CO 1 con la città di L__________;

viste le risposte:

- 13 marzo 2007 del municipio CO 1

- 13 marzo 2007 della Sezione degli enti locali;

- 13 marzo 2007 del Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Il 31 marzo 2003 il municipio CO 1 ha licenziato un messaggio con cui, tra le altre cose, chiedeva al consiglio comunale di approvare la realizzazione di un sondaggio presso la popolazione inteso a verificare il consenso verso l'attuazione di uno studio in grado di mettere in evidenza le conseguenze di una possibile aggregazione con il comune di S__________.

Il 2 febbraio 2004 il legislativo CO 1 si è riunito per statuire, tra l'altro, su detta proposta. Dopo ampie discussioni, esso ha adottato la seguente risoluzione:

1. Si prende atto di quanto sin qui intrapreso nel quadro di una cooperazione tra i due Comuni.

2. I Municipi sono autorizzati a operare nella ricerca di possibili collaborazioni e, in particolare, alla formazione di un magazzino intercomunale.

3. Si autorizza il Municipio ad effettuare uno studio approfondito che permetta di chiarire i vantaggi e gli svantaggi di una aggregazione con i comuni limitrofi.

Preso atto di ciò, il municipio ha preso contatto con il municipio di S__________ per discutere di una possibile aggregazione. Questa soluzione è però stata ben presto abbandonata con l'adozione il 18 luglio 2005 di una risoluzione municipale in tal senso. Dopo di che l'esecutivo comunale ha intavolato delle discussioni sul tema anche con i comuni di C__________, di A__________ e di L__________. L'8 agosto 2005 esso ha allestito e approvato un rapporto "sulla problematica dell'aggregazione comunale" nel quale veniva sottolineata la necessità per il comune CO 1 di trovare tra i comuni limitrofi un partner con cui avviare una procedura di aggregazione e veniva delineata una strategia in proposito intesa a privilegiare l'ipotesi di una fusione con L__________.
Con risoluzione del 28 agosto 2006 (n. 1476), il municipio ha quindi preso atto di una lettera che gli era stata recapitata il 23 agosto precedente dalla città di L__________ in merito alla procedura d'aggregazione e ha dato la propria adesione di principio alla fusione con quest'ultimo comune, chiedendo nel contempo un incontro con i suoi rappresentanti.
Il 13 ottobre 2006 l'esecutivo comunale ha infine adottato una risoluzione (n. 1577) con la quale ha approvato il "Rapporto complementare del Municipio CO 1 sulla problematica dell'aggregazione comunale, conclusioni e risoluzione" ed ha deciso di attuare l'aggregazione del comune CO 1 con la città di L__________.

B. Con due separati ricorsi del 29 ottobre e del 3 novembre 2006 i qui insorgenti, tutti cittadini attivi di CO 1, si sono rivolti al Consiglio di Stato per chiedere l'annullamento di quest'ultima risoluzione municipale, con conseguente obbligo per l'esecutivo comunale di elaborare uno studio di aggregazione che tenga conto delle possibilità esistenti con tutti i comuni limitrofi.

Il gravame è stato respinto mediante decisione del 13 febbraio 2007 dal Governo, il quale ha sostanzialmente ritenuto che nella misura in cui l'art. 4 della legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni del 16 dicembre 2003 (LAggr) conferisce anche al municipio la facoltà di decidere in modo autonomo l'introduzione di un'istanza di aggregazione al Consiglio di Stato, la risoluzione impugnata andava esente da critiche e questo anche alla luce delle risoluzioni adottate dal consiglio comunale in occasione della seduta del 2 febbraio 2004.

C. Avverso quest'ultimo giudizio i ricorrenti insorgono ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Essi rimproverano al Consiglio di Stato di avere omesso di esaminare la vertenza dal profilo della LOC e di avere invece a torto applicato alla fattispecie la LAggr, di non avere tenuto conto della necessaria coordinazione che si impone tra queste due leggi, di avere misconosciuto fatti importanti ai fini della decisione e, infine, di avere interpretato l'art. 4 LAggr in maniera arbitraria.

All'accoglimento del ricorso si oppone il municipio, adducendo una serie di argomenti, di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Anche il Consiglio di Stato e la Sezione degli enti pubblici domandano che il gravame sia respinto.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti, cittadini attivi CO 1, certa (art. 43 PAmm e 209 lett. a LOC). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2.I ricorrenti si lamentano in sostanza del fatto che, nell'emanare il proprio giudizio, il Consiglio di Stato abbia tralasciato di considerare che sino ad ora nessuna domanda di aggregazione è stata introdotta dal municipio di CO 1 davanti alle competenti autorità, per cui la causa andava esaminata non tanto dal punto di vista della LAggr, quanto piuttosto dal profilo del rispetto delle disposizioni contemplate dalla LOC. A questo proposito, rilevano che, alla luce della chiara risoluzione adottata il 2 febbraio 2004 dal consiglio comunale, l'esecutivo non poteva, se non violando l'art. 106 lett. b LOC, decidere autonomamente di attuare l'aggregazione con la città di L__________, in quanto esso aveva ricevuto dal legislativo unicamente il mandato di allestire uno studio approfondito che ponesse in risalto i vantaggi e gli svantaggi di una eventuale fusione con ciascuno dei comuni limitrofi. Sempre secondo gli insorgenti, la decisione impugnata non terrebbe assolutamente conto della necessità di coordinare l'applicazione della LAggr con quella della LOC, onde evitare il verificarsi a livello comunale di situazioni contraddittorie. Infine, il Consiglio di Stato avrebbe interpretato l'art. 4 LAggr in maniera arbitraria, non essendo questa norma stata concepita dal legislatore per generare dei conflitti istituzionali, ma semmai per favorire i processi di aggregazione comunale.

3.Innanzitutto va detto che la querelata risoluzione municipale, nella misura in cui concerne l'attuazione della fusione con la città di L__________, dev'essere intesa come la decisione dell'esecutivo di CO 1 di inoltrare al Consiglio di Stato un'istanza di aggregazione, ai sensi dell'art. 4 LAggr. Altra interpretazione di tale atto non può essere data, dal momento che la legislazione cantonale prevede che non sia il municipio o un'altro organo comunale, bensì il Gran Consiglio, su proposta del Governo cantonale, a decidere mediante decreto legislativo in merito all'esecuzione dell'aggregazione di due o più comuni (art. 7 e segg. LAggr.).

Fatta questa premessa, occorre rilevare che, in base a quanto emerge dagli atti di causa, a CO 1 il tema di un eventuale aggregazione è al centro dei dibattiti politici già da alcuni anni. Come esposto in narrativa, con messaggio n. 3 del 31 marzo 2003 il municipio aveva infatti chiesto al consiglio comunale di approvare la realizzazione presso la cittadinanza di un sondaggio inteso a verificare il consenso che avrebbe raccolto uno studio finalizzato a porre in luce le conseguenze di una eventuale aggregazione con il comune di S__________, in modo tale da poter, se del caso, avviare un dibattito di merito. Mediante tale atto, l'esecutivo intendeva fornire ai consiglieri comunali una completa informazione su tutto quanto era stato sino ad allora intrapreso in questo ambito "al fine di determinare l'orientamento politico in vista del proseguimento o dell'abbandono delle procedure finalizzate ad un avvicinamento dei due Comuni, rispettivamente sull'opportunità di coinvolgere la cittadinanza attraverso dei sondaggi d'opinione" (cfr. messaggio cit. pag. 1, § 1). Chiara era dunque l'intenzione del municipio di coinvolgere direttamente il consiglio comunale sul tema in questione al fine di ottenere dal medesimo delle indicazioni in merito all'indirizzo da seguire nell'immediato avvenire.
Dando seguito a questa sollecitazione, durante la seduta del 2 febbraio 2004 il legislativo, al termine di un lungo dibattito, ha preso atto di quanto era stato sino ad allora intrapreso dai municipi di CO 1 e S__________ nel quadro della cooperazione esistente tra questi due comuni, ha autorizzato il proprio esecutivo a cercare delle possibili collaborazioni puntuali con il comune di S__________ e, per quanto qui più interessa, ha invitato il medesimo a prendere in considerazione non soltanto la possibilità di un'aggregazione con quest'ultimo comune, ma di esaminare anche tutte le possibili alternative con i rimanenti comuni limitrofi, affidandogli l'incarico di effettuare uno studio approfondito volto ad evidenziare i vantaggi e gli svantaggi di ogni singolo scenario.
Contrariamente a quanto affermato dal municipio nei suoi allegati di causa e nel suo bollettino di informazione n. 4/2006, nulla permette di affermare che, agendo in questo modo il consiglio comunale, dopo essere stato interpellato dallo stesso esecutivo sul tema delle aggregazioni, abbia voluto attribuire a quest'ultimo il compito di gestire in completa autonomia tale questione. Nessuna indicazione in tal senso può essere desunta dal testo della predetta risoluzione comunale o dal dibattito che ne ha preceduto l'adozione. Anzi, l'insieme delle circostanze che caratterizzano la fattispecie permette semmai di affermare che lo studio richiesto al municipio doveva servire principalmente proprio al consiglio comunale, per permettergli di esprimersi con la dovuta cognizione di causa sulla questione, sollevata nel messaggio municipale n. 3 del 31 marzo 2003, inerente ad una possibile aggregazione con un altro comune.
Preso atto della suddetta risoluzione, il municipio CO 1 ha avviato dei contatti con tutti i comuni limitrofi ed ha quindi allestito l'8 agosto 2005 e il 13 ottobre 2006 due rapporti concernenti la problematica in parola. Il fatto di sapere se tali documenti costituiscano o meno lo "studio approfondito" sul tema che il consiglio comunale gli aveva commissionato è una questione che può rimanere aperta in questa sede, in quanto, nella misura in cui l'esecutivo non ha sottoposto al legislativo il risultato delle proprie indagini, né ha formulato al suo indirizzo una nuova proposta sul tema, ma che anzi con risoluzione 13 ottobre 2006 ha deciso autonomamente di dare avvio alla procedura aggregativa con L__________, v'è da ritenere che esso non abbia (completamente) dato seguito all'incarico che gli era stato affidato mediante risoluzione del 2 febbraio 2004, violando in questo modo quanto prescritto dall'art. 106 lett. b LOC, giusta il quale, per l'appunto, il municipio è tenuto ad eseguire o a fare eseguire le delibere adottate dall'organo legislativo.
Ora, è vero che, secondo quanto indicato dal Consiglio di Stato nel giudizio qui impugnato, in base all'art. 4 cpv. 1 LAggr, la facoltà di decidere l'introduzione di un'istanza di aggregazione è attribuita in modo autonomo sia ai municipi, che ai legislativi comunali (oltre che alla popolazione) e che pertanto non vi è attualmente per legge una competenza esclusiva o prioritaria di un organo comunale piuttosto che di un altro. Tale circostanza da sola non permette però ancora di affermare, come ha fatto il Governo, che un simile diritto possa essere esercitato senza alcun limite anche quando ciò dovesse comportare la violazione di un' altra disposizione legale applicabile. Per quanto attiene più specificatamente al caso in esame, la possibilità per un organo comunale di presentare al Consiglio di Stato una domanda di aggregazione ai sensi dell'art. 4 LAggr sussiste unicamente nella misura in cui un simile atto non dà luogo ad una disattenzione delle norme contemplate dalla LOC. Pur trattandosi di una legge speciale destinata a regolare i processi di aggregazione e di separazione comunale, la LAggr non prevede infatti disposizioni che permettono di derogare alla LOC, per cui la sua applicazione concreta non può prescindere dal rispetto del quadro giuridico delineato dall'ordinamento generale in materia comunale.
Stante tutto quanto precede, il ricorso dev'essere pertanto accolto e la decisione impugnata annullata, unitamente alla risoluzione 13 ottobre 2006, n. 1577, del municipio CO 1.

4.Visto l'esito, non si prelevano né tasse, né spese (art. 28 PAmm).
Il comune CO 1 dovrà comunque versare ai ricorrenti, patrocinati da due avvocati iscritti nel relativo albo cantonale, l'importo di fr. 1'800.- a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).

Per questi motivi,

visti gli art. 3, 18, 28, 43, 46, 60 PAmm; 106, 208 e 209 LOC; 4 e segg. LAggr

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza sono annullate:
1.1. la decisione 13 febbraio 2007 (n. 730) del Consiglio di Stato;
1.2. la risoluzione 13 ottobre 2006 (n. 1577) del municipio CO 1
CO 1.

2. Non si prelevano né tasse, né spese.

3. Il comune CO 1 verserà ai ricorrenti complessivi fr. 1'800.- a titolo di indennità per ripetibili.

4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. e segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 e segg. LTF).

5. Intimazione a:

arch.,

;

Sezione enti locali,;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario