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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina |
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segretaria: |
Claudia Malaguerra Bernasconi, vicecancelliera |
statuendo sul ricorso 12 gennaio 2007 di
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RI 1
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contro |
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la decisione 28 novembre 2006 (n. __________) del Consiglio di Stato, che ha respinto l’impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione 12 maggio 2006 con cui la Commissione cantonale dei fitti agricoli ha respinto la sua opposizione all’affitto complementare dei mapp. n. __________ RFD __________ all’azienda agricola CO 1 e dei mapp. n. __________ RFD __________ all’azienda agricola CO 2; |
richiamata l'ordinanza 6 marzo 2007 con la quale il Tribunale amministrativo federale ha trasmesso il gravame al Tribunale cantonale amministrativo per evasione, previo scambio di opinioni sulla competenza a statuire sull'impugnativa;
viste le risposte:
- 20 marzo 2007 del Consiglio di Stato;
- 21 marzo 2007 di CO 2;
- 5 aprile 2007 della Commissione cantonale dei fitti agricoli;
- 14 aprile 2007 della CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1, qui ricorrente, conduce dal 1° gennaio 2004 un’azienda agricola con sede a __________ __________ (ex azienda agricola __________). Essa ha avuto in gestione fino a maggio 2004 i mapp. n. __________ di __________ e fino a dicembre 2004 i mapp. n. __________ sempre di __________, ripresi dall’azienda agricola __________. A partire da giugno 2004 (rispettivamente gennaio 2005) i proprietari di tali fondi hanno deciso di affidarli a due altre aziende agricole della zona. I mapp. n. __________ sono stati affittati all’azienda agricola CO 2 di __________, mentre i mapp. n. __________ e __________ all’azienda d’estivazione CO 1 di __________.
Con opposizione 16 agosto 2005, fondata sull' art. 33 LAAgr, RI 1 ha contestato l’affitto complementare delle particelle in discussione, adducendo che esse si trovano fuori del raggio d’esercizio delle due aziende.
Il 12 maggio 2006 la Commissione cantonale dei fitti agricoli ha tuttavia respinto l'opposizione, non essendo possibile quantificare per il Cantone Ticino un raggio usuale (distanza tra il centro aziendale e le particelle gestite) suscettibile di giustificare l'annullamento degli affitti avversati.
B. RI 1 ha impugnato tale decisione davanti al Consiglio di Stato.
Per quanto concerne i fondi dati in affitto a CO 2, la ricorrente ha escluso che in concreto la distanza tra il centro aziendale sito a __________ e i terreni di __________ potesse rientrare nella nozione di raggio d’esercizio dell’azienda secondo l’uso locale contemplata dall’art. 33 cpv. 1 LAAgr.
Riguardo ai fondi affittati all’azienda d’estivazione CO 1, RI 1e ha ricordato che giusta l’art. 6 LAAgr i cantoni possono prevedere, a favore degli agricoltori delle regioni montane, un diritto preferenziale di affitto sui pascoli di montagna vicini. Il Ticino non ha emanato disposizioni in merito, ma la legge federale lascia chiaramente trasparire la volontà di favorire le aziende annuali.
C. Il Consiglio di Stato ha respinto il gravame con giudizio 28 novembre 2006.
In relazione ai fondi affittati all'azienda agricola CO 2 di __________, l’autorità di ricorso di prime cure ha preliminarmente rilevato come la Commissione cantonale dei fitti agricoli avesse la necessaria latitudine nell’apprezzamento del concetto giuridico indeterminato di ubicazione "fuori del raggio d'esercizio dell'azienda agricola secondo l'uso locale" di cui all’art. 33 cpv. 1 LAAgr. La valutazione della Commissione - ha soggiunto il Governo - è in ogni modo condivisibile, ove solo si consideri che la maggior parte della SAU di __________ è gestita da aziende di __________ e che rispetto a quest'ultime quella CO 2 è situata ad una distanza supplementare di soli 5 km.
Anche l'opposizione interposta avverso gli affitti concessi alla CO 1 era da respingere, poiché la legislazione in vigore non prevede nessun diritto d’opposizione a dipendenza del tipo d’azienda, ma unicamente in funzione del criterio del raggio di esercizio.
D. Avverso il predetto giudizio governativo, RI 1 è insorta davanti al Tribunale amministrativo federale, postulandone l’annullamento, unitamente alla decisione 12 maggio 2006 della Commissione dei fitti agricoli, con contestuale accoglimento dell'opposizione 16 agosto 2005 e scioglimento dei contratti avversati.
A titolo introduttivo, la ricorrente ha sottolineato che in Ticino la situazione fondiaria delle aziende agricole è precaria, con poche superfici in proprietà, parcellazione eccessiva e distanze considerevoli dal centro aziendale. Per avere aziende competitive, occorre diminuire i costi di produzione e concentrare l'attività in un raggio d'esercizio ristretto.
Descritta nel dettaglio la propria situazione logistica e quella delle aziende CO 2 e CO 1, l'insorgente ha rimproverato al Consiglio di Stato di aver eluso il concetto di uso locale contenuto nell'art. 33 cpv. 1 LAAgr e di aver addirittura trascurato l'altro requisito esatto dalla legge, quello riferito al raggio d'esercizio normale per la località. Privo di maggenghi, il comune di __________ ha una SAU concentrata nel fondovalle, mentre il resto della superficie sfruttabile fa parte della regione d'estivazione. Il raggio d'esercizio non può essere dunque dilatato come in altri contesti del tutto diversi e d'altro canto nella lunghezza del percorso tra il centro dell’azienda CO 2 e i fondi in affitto di __________ non è stato preso in considerazione il dislivello di 350 m, con il quale si raggiunge una distanza effettiva di 17.5 km.
D'altra parte, né l’azienda agricola CO 2, né la CO 1 hanno provato di avere ragioni particolari per concludere il contratto d’affitto (art. 34 LAAgr). Entrambe dispongono di strutture in grado di assicurare ai loro titolari una buona sussistenza. La seconda è inoltre dedita principalmente alla trasformazione del latte e alla commercializzazione dei prodotti caseari, con una estivazione da giugno a settembre configurabile alla stregua di una semplice attività secondaria.
E. Il 26 gennaio 2007 il giudice istruttore del Tribunale amministrativo federale ha promosso uno scambio di opinioni con questo tribunale circa la competenza a statuire sul gravame. Ne è scaturita un'ordinanza, con la quale la corte federale ha trasmesso la causa al Tribunale cantonale amministrativo.
F. Il 9 marzo 2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha intimato il ricorso alle parti per la risposta.
Il Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del gravame e sollecitato la conferma della risoluzione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
La Commissione cantonale dei fitti agricoli si è rimessa al giudizio di questo tribunale, ribadendo al pari di CO 2 le considerazioni esposte innanzi alla precedente istanza di ricorso. CO 1 si è implicitamente opposto all’accoglimento del ricorso, riaffermando di essere attivo nel settore da un ventennio e di vivere esclusivamente di agricoltura.
Considerato, in diritto
1. Il 23 marzo 2007 è entrata in vigore la nuova legge cantonale sul diritto fondiario rurale e sull'affitto agricolo del 30 gennaio 2007 (LCDFRAA). La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito all'impugnativa discende quindi dall'art. 20 cpv. 2 LCDFRAA.
La legittimazione attiva dell'insorgente, già opponente e titolare di un evidente interesse legittimo, è certa (art. 43 PAmm per il rinvio dato dall'art. 20 cpv. 4 LCDFRAA).
Il ricorso, inoltrato entro il termine di 30 giorni previsto dall'art. 20 cpv. 3 LCDFRAA è tempestivo. Esso è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione delle svariate prove notificate dalla ricorrente, insuscettibili di apportare al tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio che è chiamato a rendere (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La legge federale sull'affitto agricolo (LAAgr) disciplina il contratto d'affitto agricolo, in virtù del quale il locatario concede all'affittuario un'azienda o un fondo, per uso agricolo e perché ne raccolga i frutti, in cambio di un fitto (art. 4 LAAgr). La LAAgr mira a rafforzare la posizione di coloro che gestiscono fondi a fini agricoli. Per raggiungere questo scopo, essa prevede disposizioni particolari, varate tenendo conto delle specificità d’una gestione agricola. Rientrano fra queste le norme concernenti la durata dell'affitto (art. 7 LAAgr), i termini e le modalità della disdetta (art. 16 ss. LAAgr), la possibilità di agire in giudizio per ottenere una protrazione dell'affitto (art. 26 ss. LAAgr), il controllo dei fitti (art. 36 LAAgr) e l'obbligo per i Cantoni di adottare una procedura semplice e rapida (art. 47 LAAgr).
Inoltre, in base ai principi della LDFR, la LAAgr contempla alcuni provvedimenti che mirano a sostenere le aziende agricole come, ad esempio, la possibilità per i Cantoni di prevedere un diritto preferenziale di affitto (art. 5-6 LAAgr), l'obbligo dell'autorizzazione per l'affitto, particella per particella, di un'azienda agricola (art. 30 LAAgr) e la procedura di opposizione contro l'affitto complementare (art. 33 LAAgr). Misure, quest'ultime, in gran parte espressione di una politica strutturale (cfr. Messaggio concernente la legge federale sull'affitto agricolo dell'11 novembre 1981, FF 1982 I 237 ss., in particolare p. 269).
Giusta l’art. 33 cpv. 1 LAAgr nella versione in vigore dal 1° gennaio 2004, può essere fatta opposizione contro l’affitto complementare di un fondo che, secondo l’uso locale, è situato fuori del raggio d’esercizio dell’azienda dell’affittuario complementare. La norma è stata modificata per porla in consonanza con l'art. 63 lett. d LDFR (vedi in tal senso il relativo messaggio in FF 2002 4439, nonché Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, n. 2672), abolendo i requisiti cumulativi del "fondo molto distante dal centro dell'azienda dell'affittuario" e "manifestamente fuori del raggio d'esercizio localmente abituale" che in tema di affitto complementare caratterizzavano la facoltà di opposizione sancita dal pregresso art. 33 cpv. 2 LAAgr, disposizione volta ad evitare l'accaparramento di terreni d'affitto e l'affitto economicamente poco ragionevole di fondi lontani dall'azienda. Scopo ultimo della norma era ed è tuttora quello di sostenere un'agricoltura produttiva, con la creazione di aziende concentrate dal profilo geografico in modo da ridurre al minimo la lunghezza degli spostamenti dal nucleo dell'impresa verso i fondi che la compongono e viceversa.
L’opposizione deve essere nondimeno respinta se l’affittuario prova che ha ragioni particolari per concludere il contratto d’affitto o se nessun altro s’interessa alla cosa affittata (art. 34 LAAgr).
2.2. Il vigente art. 33 cpv. 1 LAAgr prevede dunque di tener conto del "raggio d'esercizio dell’azienda dell'affittuario complementare secondo l'uso locale”. Secondo i materiali legislativi relativi alla LAAgr del 1985, il raggio d'esercizio localmente abituale è di principio il villaggio in cui si trova l'azienda. Tale concetto, tenuto conto della realtà contadina dell'alta __________ di cui si dirà nel seguito, è ormai anacronistico e in ogni modo non va interpretato in maniera restrittiva, considerata la meccanizzazione che contraddistingue l'agricoltura moderna (Stalder, Kommentar BGBB n. 32 ad art. 63). Trattandosi di una nozione giuridica indeterminata del diritto federale, il suo contenuto precettivo deve essere concretamente determinato, tenendo conto delle finalità perseguite da questo requisito e della situazione concreta esistente nella regione di riferimento. In caso di contestazione quo all'ampiezza del raggio d'esercizio di un'azienda agricola secondo l'uso locale, le istanze di ricorso devono procedere con il dovuto riserbo, limitandosi a verificare che l’interpretazione data dall’autorità decidente alla predetta nozione non violi il diritto, travalicando in particolare i limiti della latitudine di giudizio che deve esserle riconosciuta nell’ambito dell’applicazione di concetti giuridici indeterminati. Censurabili, in quanto lesive del diritto, sono soltanto le valutazioni basate su considerazioni insostenibili od estranee alla materia, che attribuiscono al concetto da determinare un contenuto precettivo inconciliabile con i principi fondamentali del diritto.
3.3.1. Nel caso di specie, il 16 agosto 2005 RI 1 si è opposta all’affitto complementare a terzi di alcuni fondi prativi di __________ che sino al 2004 erano stati gestiti dalla sua azienda agricola insediata a __________. L'opponente ha rilevato che una parte di queste terre era stata affittata ad un'azienda posta a 14-15 km di distanza CO 2 di__________) ed il resto ad un'azienda di semplice estivazione (CO 1 di __________).
Il 12 maggio 2006 la competente Commissione cantonale dei fitti agricoli ha respinto l'opposizione, limitandosi ad osservare che non era "stato possibile quantificare per il Cantone Ticino un raggio usuale (distanza tra il centro aziendale e le particelle gestite) alfine di annullare gli affitti con le aziende CO 1 di __________ e CO 2 di __________ ". Emanando una siffatta decisione del tutto priva di un'adeguata motivazione, la Commissione ha chiaramente violato il diritto di essere sentito dell'opponente (sull'argomento cfr. Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, n. 528 ss.), sanando tuttavia la lesione nel seguito della procedura.
In effetti, dopo l'inoltro del ricorso al Consiglio di Stato da parte di RI 1, la Commissione ha raccolto delle informazioni presso la Sezione dell'agricoltura, spiegando in sede di risposta che a suo parere l'uso locale di cui all'art. 33 cpv. 1 LAAgr va riferito all'intero cantone e non solo ad un angolo di territorio quale la valle __________. La maggior parte della SAU presente a __________ è d'altronde gestita da aziende situate ad __________ come quella dell'opponente (che sverna in quel luogo il suo bestiame e si trova quindi a soli 5 km di distanza in meno rispetto a chi ha il proprio centro aziendale a __________) e l'azienda CO 2, che non produce un reddito tale da garantire un'esistenza molto buona, abbisogna dei terreni presi in affitto per assicurarsi basi strutturali sufficientemente idonee. Numerosi sono peraltro gli esempi concreti di agricoltori ticinesi che coltivano fondi posti a più di 15 km dal centro aziendale (soprattutto __________ e __________), magari entro i confini dello stesso comune (in particolare __________).
Nel suo giudizio del 28 novembre 2006 il Consiglio di Stato ha in sostanza fatto proprie le considerazioni appena esposte.
3.2. La tesi secondo cui la nozione di uso locale debba essere riferita all'intero cantone non può essere condivisa. Non solo perché dai materiali legislativi appare evidente l'intenzione di attribuire al concetto dei limiti geografici tutto sommato circoscritti (addirittura confinati all'interno di uno stesso comune), ma anche perché caso contrario la norma di legge sarebbe stata coniata facendo esplicito riferimento alle usanze vigenti a livello cantonale e non soltanto locale.
Secondo i dati forniti dalla Sezione dell'agricoltura, nel comune di __________ risultano annunciati 61.91 ha di SAU coltivata, di cui 23.23 ha da parte di aziende di __________, 27.66 ha da aziende di __________, 10.82 ha da due aziende di __________ e 0.18 ha da un’azien-da di __________. A fronte di simili emergenze, che confermano l'assunto della frammentazione delle aziende agricole esposto nel gravame a mò di introduzione, la controversa decisione della Commissione dei fitti agricoli resiste alle critiche che la ricorrente ha sollevato riprendendo in larga misura gli argomenti del commentario Studer/Hofer del 1987, ormai superati nella misura in cui concernono l'art. 33 LAAgr nella formulazione originaria entrata in vigore il 20 ottobre 1986. La distanza che separa l’azienda agricola CO 2 di __________ dai fondi un tempo affittati dall'insorgente non risulta infatti molto dissimile da quella delle aziende di __________ che gestiscono la maggior parte delle particelle agricole di __________. Il dislivello tra __________ e __________, che a ragione la ricorrente invoca quale fattore di allungamento della distanza, non è di un'ampiezza tale da incidere in maniera decisiva sulla lunghezza del percorso tra le due località. Tanto più che oggi giorno le aziende agricole sono dotate di mezzi meccanici potenti e quella di CO 2 coltiva i terreni di __________ essenzialmente per il foraggiamento, con spostamenti quindi sporadici, limitati ai periodi della fienagione. Le spese di trasporto, il tipo di strada (perfettamente agibile) e la topografia dei luoghi non consentono di ritenere che l'affitto e la coltivazione dei prati di __________ esulino da uno sfruttamento economicamente razionale dell'azienda nel suo complesso.
Alla fin fine, ritenendo che i terreni di __________ rientrassero ancora nel raggio d'esercizio dell'azienda CO 2 secondo l'uso locale la Commissione dei fitti agricoli non ha operato una valutazione insostenibile, sprovvista di valide ragioni o lesiva dei diritti costituzionali dei cittadini. La predetta autorità non ha insomma abusato della latitudine di giudizio che gli va riconosciuta nell'interpretazione del concetto giuridico indeterminato contenuto nell'art. 33 cpv. 1 LAAgr.
Accertata la fondatezza della decisione con la quale la Commissione, in applicazione della citata norma di legge, ha respinto l'opposizione di RI 1 avverso l'affitto complementari dei fondi di __________ attualmente gestiti dall'azienda CO 2, non occorre esaminare la liceità dell'operazione dal profilo dell'art. 34 LAAgr.
4.RI 1 si è opposta anche all’affitto complementare di alcuni fondi, sempre situati a __________, da parte dell’azienda agricola CO 1 avente sede nel medesimo comune. A suo dire, quest’ultima è un’industria accessoria non agricola che gestisce un’azienda d’estivazione e cogestisce un pascolo d’estivazione prima e dopo l’alpeggio.
Come rettamente rilevato dal Consiglio di Stato, l’art. 33 cpv. 1 LAAgr prevede un diritto di opposizione unicamente in funzione del criterio del raggio di esercizio dell'impresa affittuaria, indipendentemente quindi dal tipo dell'azienda che si accaparra i terreni agricoli. Il fatto, attestato dalla Sezione dell'agricoltura, che la CO 1 sia una semplice azienda d’estivazione giusta l'art. 9 OTerm si appalesa quindi ininfluente e non consente di accogliere l'opposizione, rispettivamente il ricorso, che l'insorgente ha promosso sulla scorta dell'art. 33 LAAgr. Nemmeno il richiamo all'art. 6 LAAgr permette di sovvertire l'esito negativo dell'impugnativa, atteso che il cantone ha istituito un diritto preferenziale di affitto unicamente per gli alpi di proprietà di enti di diritto pubblico, escluse quindi le proprietà di privati (cfr. art. 12 ss. LCDFRAA).
5.In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto e la decisione governativa confermata.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 4 ss., 7, 16, 26, 30, 33 ss., 36, 47 LAAgr, 63 LDFR; 20 LCDFRAA; 3, 18, 28, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 800.- sono poste a carico della ricorrente.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria