Incarto n.
52.2009.490

 

Lugano

29 agosto 2013

In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino

 

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Flavia Verzasconi, Attilio Rampini, supplente

 

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

 

 

statuendo sul ricorso 9 dicembre 2009 di

 

 

 

RI 1,

patrocinata da: avv. PA 1,

 

 

contro

 

 

 

la decisione 17 novembre 2009 (n. 5913) del Consiglio di Stato, che ha respinto il gravame dell'insorgente avverso la risoluzione con cui la Sezione degli enti locali non ha approvato alcune disposizioni del regolamento d'applicazione per la fornitura di acqua potabile su tutto il territorio del comune di __________, adottato il __________ dall'assemblea generale della degagna

 

 

ritenuto,                           in fatto

 

A.      La degagna di RI 1 è proprietaria dell'acquedotto con cui viene distribuita l'acqua potabile sull'intero comprensorio comunale di __________ e da oltre un secolo assicura il relativo servizio a favore dell'intera comunità.

Con risoluzione __________, l'assemblea generale della degagna ha adottato il regolamento d'applicazione per la fornitura di acqua potabile su tutto il territorio di quel comune. Il regolamento prevede, fra le altre norme che qui non occorre richiamare, che ogni degagnese (patrizio) per la sua abitazione (una per fuoco) ha diritto a 10 litri-minuto d'acqua gratuita (art. 1 cpv. 1), mentre alcune famiglie che avevano acquisito i diritti d'acqua all'inizio del XX secolo, conosciuti come "bonifici __________ " (premessa del regolamento), hanno diritto alla quantità di litri minuto acquisiti (art. 1 cpv. 2) a quell'epoca. A sua volta l'art. 3 prevede delle disposizioni per la fornitura e il calcolo dei bonifici dei diritti d'acqua agli aventi diritto (cpv. 2), con l'avvertenza che, nel caso in cui i consumi d'acqua fossero inferiori ai diritti acquisiti, la differenza non può essere bonificata né accreditata per l'anno di computo successivo (cpv. 3) e, infine, che i bonifici per i degagnesi possono essere cumulati con quelli delle __________.

 

 

B.      Con risoluzione 14 settembre 2009 la Sezione degli enti locali non ha approvato i premessi articoli del regolamento (oltre ad altri due qui non in contestazione), rilevando che l'acqua è un bene comune pubblico e che i diritti acquisiti dai degagnesi all'inizio del 1900 andavano espropriati, affinché fra gli utenti non vi fossero soggetti che possono ricevere l'acqua gratuitamente e altri che, invece, sono tenuti a sopportare la maggior parte dei costi di gestione dell'acquedotto. L'art. 1 del regolamento, unitamente all'art. 3 cpv. 2, 3 e 4 disattendono i principi della causalità, della proporzionalità, dell'eguaglianza di trattamento, nonché del divieto dell'arbitrio in materia di tributi causali (tasse di utilizzazione).

 

 

C.     La degagna di RI 1 ha impugnato tale decisione davanti al Consiglio di Stato, precisando che i privilegi che tale regolamento riconosce ai degagnesi discendono dalle importanti opere realizzate dalla degagna e dai suoi membri, i quali hanno fornito le loro prestazioni a titolo gratuito per la gestione degli impianti di distribuzione dell'acqua. Questi diritti sono stati riconosciuti nel regolamento del 1943 che fu approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 15 febbraio 1944 (n. 865 ). Di conseguenza, tali diritti non danno luogo a una disparità di trattamento per rapporto agli altri utenti dell'acquedotto. Da ultimo, contesta che si possa far dipendere l'approvazione del regolamento dall'esproprio da parte del comune di __________ dei diritti acquisiti dalla degagna e dei suoi membri, come è stato auspicato in un preavviso dell'Ufficio per l'approvvigionamento idrico.

 

Con giudizio 17 novembre 2009 (n. 5913) il Consiglio d Stato ha respinto il gravame con motivazioni sostanzialmente simili a quelle della Sezione degli enti locali.



D.    Avverso quest'ultima pronuncia, la degagna di RI 1 è insorta dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Lamenta innanzitutto il fatto che l'autorità di prime cure abbia smentito una prassi riconosciuta e a suo tempo avallata dallo stesso Consiglio di Stato. Rileva come la costruzione e la gestione dell'acquedotto sia stata possibile grazie al contributo volontario e gratuito dei degagnesi. Di tali lavori hanno fruito tutti gli utenti, per cui appare giustificato prevedere dei vantaggi a favore di coloro che li hanno prestati, ossia dei membri della degagna. Critica quindi il fatto che l'Ufficio per l'approvvigionamento idrico abbia auspicato che la gestione dell'acquedotto sia assunta dal comune di __________ per motivi di capacità e di responsabilità, giacché è opinione unanime che la gestione dell'acquedotto da parte della degagna è ottima. Riguardo all'acquedotto delle __________, la fornitura a titolo gratuito di un determinato quantitativo di acqua ad alcuni proprietari di fondi, costituisce il frutto di accordi contrattuali a suo tempo sottoscritti, che non possono oggi essere ignorati.

 

 

E.     Con le loro risposte, tanto il Consiglio di Stato, quanto la Sezione degli enti locali hanno postulato la reiezione del gravame, senza formulare osservazioni.

 

 

Considerato,                  in diritto

 

1.   1.1. A norma dell'art. 124 della legge organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 2.2.1.1) il patriziato disciplina mediante regolamenti le materie che rientrano nelle sue competenze. I regolamenti patriziali diventano esecutivi con l'approvazione del Consiglio di Stato, che agisce come autorità di vigilanza sui patriziati (art. 126-128, 130 LOP). In passato, queste decisioni rese dal Consiglio di Stato quale autorità di vigilanza avevano carattere definitivo, poiché nessuna norma di legge prevedeva che potessero essere impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo (allora vigeva il cosiddetto sistema enumerativo: cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, n. 2 ad art. 60). I gravami inoltrati contro tali sentenze del Governo erano quindi irricevibili, anche se l'esecutivo cantonale si era pronunciato a seguito del ricorso di un cittadino patrizio volto a impugnare le risoluzioni con le quali gli organi patriziali avevano adottato un determinato regolamento (cfr. STA 52.2006.128 del 26 gennaio 2007, concernente il regolamento d'uso di una strada forestale).

Tale prassi risulta ormai superata in seguito ai più recenti sviluppi legislativi intervenuti a livello federale e, di riflesso, anche sul piano cantonale. Sebbene l'art. 125 lett. a LOP si limiti tuttora a prevedere unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti patriziali davanti al Governo cantonale nei termini della loro pubblicazione all'albo, si deve considerare che a seguito dell'entrata in vigore, avvenuta il 1° gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) e dell'art. 29a della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), a partire dal 1° gennaio 2009 vige il principio secondo il quale laddove il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi cantonali - ivi compresi quelli di corporazioni locali di diritto pubblico (cfr. Bernard Corboz/Alain Wurz-burger/Pierre Ferrari/Jean Maurice Frésard/Florance Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87) - i Cantoni sono tenuti a garantire alle parti la possibilità di sottoporre la contestazione ad un'autorità giudiziaria di rango superiore, prima di eventualmente adire il Tribunale federale (cfr. art. 87 cpv. 2 in relazione con l'art. 86 cpv. 2 LTF; STF 1C_140/2008 del 17 marzo 2009 consid. 1.1). Ciò significa che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo ad entrare nel merito dell'impugnativa inoltrata dal ricorrente avverso la decisione 17 novembre 2009 del Consiglio di Stato deve essere ammessa in virtù di quanto appena esposto, più concretamente in applicazione dei combinati art. 125 lett. a LOP e 60 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), norma quest'ultima che è stata introdotta il 2 dicembre 2008 al fine di adeguare la procedura amministrativa cantonale alle nuove esigenze poste dal diritto federale e che istituisce in linea generale la facoltà di dedurre in giudizio davanti a questo Tribunale tutte le decisioni del Consiglio di Stato che, come in concreto, non sono dichiarate definitive dalla legge, né risultano impugnabili davanti ad un'altra autorità di ricorso (STA 52.2009.136 del 6 novembre 2009).

1.2. Ne discende pertanto che il presente gravame, tempestivo (art. 151 cpv. 2 LOP), e inoltrato da una corporazione di diritto pubblico senz'altro legittimata ad agire in giudizio (art. 43 LPamm), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).

 

 

2.      Giusta l'art. 3 cpv. 1 della legge sull'approvvigionamento idrico del 22 giugno 1994 (LAId; RL 9.1.2), l'esecuzione e la gestione degli impianti di approvvigionamento, come pure la distribuzione dell'acqua devono essere garantite dai comuni. Essi, soggiungono i cpv. 2 e 3 di questa disposizione, possono assolvere tale compito singolarmente o in consorzio, nonché mediante concessioni a enti pubblici e privati, in regime di privativa, debitamente regolate da convenzioni ratificate dal Consiglio di Stato. Nel comune di __________, da tempo, la degagna di RI 1 assicura l'esercizio di questo servizio pubblico, quale è la distribuzione dell'acqua potabile, in virtù di un atto di concessione stipulato l'ultima volta il 25 marzo 2002 con le autorità comunali. In questo ambito essa agisce dunque in qualità di azienda municipalizzata concessionaria, giusta gli art. 35 segg. della legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici del 12 settembre 1907 (LMSP; RL 2.1.3.1).

Dal profilo giuridico la degagna è assimilata ad un patriziato, alla quale sono affermati gli stessi diritti (art. 1 cpv. 2 LOP). Si tratta di una corporazione di diritto pubblico che la costituzione cantonale riconosce, e che gli conferisce quell'autonomia stabilita dalla legge (art. 22 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997; Cost./TI; RL 1.1.1.1; art. 1 cpv. 1 LOP). Fra gli scopi che la legge riconosce al patriziato (e quindi alla degagna), v'è quello di assicurare l'efficienza degli impianti di uso pubblico - come gli acquedotti - e di promuoverne dei nuovi (art. 7 cpv. 2 lett. c LOP).

 

 

3.      La ricorrente contesta che il regolamento adottato dall'assemblea riservi ai membri della degagna un trattamento di favore rispetto agli altri utenti, lesivo del principio dell'uguaglianza giuridica.

3.1. Per costante giurisprudenza, un atto legislativo di portata generale viola il principio dell'uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost. se, per fattispecie analoghe, opera distinzioni giuridiche non dettate da ragioni serie e oggettive, oppure se sottopone ad un regime identico situazioni che non presentano tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Il principio invocato, impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in modo diverso. Esso non vieta invece che, sul piano legislativo, vengano effettuate delle distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da motivi seri e obiettivi (DTF 138 I 225 consid. 3.6.1 pag. 229, 137 V 121 consid. 5.3 pag. 125, 334 consid. 6.2.1 pag. 348, fra altre). Il tema di sapere se esiste un motivo ragionevole per operare delle distinzioni, può variare in funzione delle epoche diverse, ma anche delle idee dominanti esistenti al momento dell'adozione dell'atto. Il legislatore fruisce di un vasto potere di apprezzamento nella valutazione di questi principi e di quello del divieto dell'arbitrio (DTF 138 I 225 I consid. 3.6.1 pag. 230, 265 consid. 4.1 pag. 267).

3.2. Il principio della parità di trattamento trova applicazione anche in materia di tributi causali, segnatamente, come in concreto, in materia di tasse per la fornitura di acqua potabile (RDAT I-1997 N. 10 consid. 3a con numerosi rif.; Adelio Scolari, Tasse e contributi di miglioria, Bellinzona 2005, n. 101 segg. e 123). Di principio, le tasse per la distribuzione dell'acqua potabile vengono fissate in funzione dei costi d'esercizio degli impianti. Esiste quindi una correlazione stretta fra l'ammontare del tributo e i costi posti a carico dalla collettività pubblica, nel senso che gli introiti generali dei contributi non possono sorpassare, o solo di poco, l'insieme dei costi (principio della copertura dei costi; DTF 135 I 130 consid. 2, pag. 133; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabensrecht, in: ZBl 2003, pag. 512). Allorché si tratta di esaminare se dei contributi differenziati siano ammissibili sotto il rispetto della parità di trattamento, occorre accertare se sussiste una disuguaglianza sul piano dei costi cagionata dalle diverse categorie di contribuenti tale da giustificare delle differenze sul piano contributivo. Il criterio del domicilio sul territorio della collettività e della qualità del contribuente non è sufficiente per giustificare dei tributi differenziati (cfr. RDAT I-1997 N. 10 consid. 3c cc in tema di tasse di distribuzione dell'acqua potabile fra domiciliati e non residenti).

Il rispetto del principio della parità di trattamento si pone per contro in termini diversi per le di tasse di regalia, giacché le stesse sono dei tributi causali che non soggiacciono al principio della copertura dei costi (STF 2C_770/2012 del 9 maggio 2013 consid. 5.2.2; Hungerbühler, op. cit., pag. 512; Scolari, op. cit. n. 120).

Ora, alla luce di queste considerazioni, il regolamento adottato dall'assemblea della degagna non appare rispettoso del principio dell'uguaglianza, così come hanno avuto modo di accertare le istanze precedenti. Il vantaggio, in termini di quantitativi di acqua forniti gratuitamente ai degagnesi e ai titolari dei cosiddetti "bonifici __________ ", non si fonda in effetti su dei motivi che, in base alla prassi e alla dottrina sopra menzionate, possono giustificare una simile differenza di trattamento rispetto al resto dell'utenza.

A questo proposito occorre comunque esaminare se la soluzione contemplata dalle disposizioni litigiose possa eventualmente trovare giustificazione nei diritti acquisiti da parte dei membri della degagna, come riconosciuto in passato con il regolamento del 1943 approvato dal Consiglio di Stato.

3.4. Quest'ultimo aspetto deve essere esaminato alla luce dell'art. 37 cpv. 2 Cost., il quale recita che "nessuno dev'essere favorito o sfavorito a causa della sua cittadinanza, fatta eccezione delle prescrizioni sui diritti politici nei patriziati e nelle corporazioni, nonché sulle quote di partecipazione al loro patrimonio, salvo diversa disposizione della legislazione cantonale".

La seconda parte di questo disposto costituzionale consente di operare un discrimine al principio dell'uguaglianza. Di tale eccezione beneficiano in particolare i patriziati riconosciuti dal diritto cantonale, come è il caso in Ticino, non solo per quanto attiene il godimento e l'esercizio dei diritti politici in seno alla corporazione, ma anche in punto alla gestione dei beni patriziali e alla distribuzione dei redditi ai loro membri. La norma ha per scopo di consentire il mantenimento di taluni privilegi a favore dei patrizi nella gestione e nel godimento dei beni patriziali (Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Basilea/Zurigo/Ginevra 2003, n. 14 ad art. 37). Essa non solo è direttamente applicabile, ma costituisce un diritto individuale autonomo (Etienne Grisel, Égalité, Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berna 2000, n. 164). Sul godimento da parte dei patrizi di beni patriziali che assicurano un servizio pubblico a favore dell'intera collettività, la LOP è silente. In generale, l'art. 28 cpv. 1 LOP prescrive che il regolamento del patriziato stabilisce i modi e le condizioni del godimento pascolare, del fare erba, fieno e strame, come pure in ordine all'approvvigionamento in legna da ardere, specificando che il godimento non può essere negato, senza valido motivo, alle famiglie non patrizie domiciliate nel comune del patriziato, dietro pagamento di un'equa tassa fissata dal regolamento (cpv. 2). Per quanto riguarda i redditi e i ricavi, gli stessi sono destinati all'assolvimento dei compiti del patriziato, all'ammortamento dei debiti, oppure al finanziamento di opere di pubblica utilità eseguiti o da eseguire nel patriziato (art. 33 cpv. 1 LOP).

La dottrina ha quindi avuto modo di precisare che il fatto che i soli patrizi possano godere dei redditi derivanti dai beni patriziali non pone problemi di natura giuridica. Laddove però i patriziati forniscono dei servizi pubblici essenziali, un trattamento differenziato fra patrizi e non patrizi può essere ammesso per quanto riguarda le condizioni finanziarie di utilizzazione unicamente nella misura in cui il finanziamento di tale servizio è assicurato dalle sole risorse del patriziato (Pierre Moor/Alexandre Flückiger/ Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, IIIa ed., Berna 2012, pag. 885). In altri termini, fatta eccezione per quest'ultima ipotesi, i patriziati che assicurano l'esercizio di un servizio industriale, come quello della distribuzione dell'acqua potabile in un comune, hanno il dovere di rispettare la parità di trattamento fra tutti gli utenti e non possono riservare dei privilegi unicamente ai loro membri (Grisel, Égalité, n. 166 i.f.: stesso autore in: Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Berna 1989, n. 54 e 55 ad art. 43).

Ne discende che nel caso di specie un trattamento differenziato volto a favorire i degagnesi e dei titolari per quanto riguarda l'approvvigionamento gratuito di determinati quantitativi d'acqua non si giustifica, neppure considerando gli eventuali diritti acquisiti da parte di quest'ultimi. La degagna è senz'altro autonoma nella gestione dei suoi impianti per la distribuzione dell'acqua potabile. Tuttavia, per assicurare questo servizio essa non fa capo esclusivamente sulle proprie risorse, ma preleva presso tutti gli utenti del servizio in parola degli emolumenti. Ne deriva che tutti i fruitori devono contribuire, indistintamente e in egual misura in base al consumo di acqua, alla copertura dei costi di gestione. L'art. 37 cpv. 2 Cost. non consente ai patriziati di stabilire delle condizioni tariffali differenziate fra i suoi membri e gli altri utenti all'interno del comprensorio di distribuzione dell'acqua potabile. Non v'è quindi spazio per il riconoscimento di eventuali diritti acquisiti che, all'occorrenza, andranno riscattati (espropriati) in base ai principi che informano l'art. 11 LOP. A ben vedere queste distinzioni presenti nel regolamento del 1943 erano problematiche anche sotto l'egida del previgente articolo 43 cpv. 4 Costituzione federale della Confederazione svizzera del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, 1) e non sarebbero resistite a un esame di costituzionalità da parte di un tribunale. Il trattamento differenziato operato dalla degagna di RI 1, che non è sorretto da ragioni serie e oggettive, disattende dunque il principio di uguaglianza (art. 8 e 37 cpv. 2 seconda frase Cost.), e si fonda su retaggi medioevali desueti, che necessitano di essere rivisti (Grisel, Commentaire, n. 55 i.f. ad art. 43) alla luce dell'ordinamento e delle concezioni giuridiche vigenti.

4.      4.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso, infondato, deve dunque essere respinto.

4.2. Il Tribunale rinuncia di percepire una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).

 

 

 

Per questi motivi,

 

 

dichiara e pronuncia:

 

                                   1.   Il ricorso è respinto.

 

 

                                                               2.    Non si preleva la tassa di giustizia.

 

 

                                   3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

                                   4.   Intimazione a:

.

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente                                                      Il segretario