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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Matteo Cassina, vicepresidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi |
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segretario: |
Thierry Romanzini, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 16 febbraio 2009 di
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RI 1
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contro |
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la decisione 27 gennaio 2009 (n. 299) del Consiglio di Stato che respinge il gravame inoltrato dall'insorgente avverso la risoluzione 10 novembre 2008 con cui il consiglio comunale __________ ha proceduto alla designazione dei delegati comunali in seno agli enti di diritto pubblico o privato di cui il comune è membro; |
viste le risposte:
- 23 febbraio 2009 del municipio;
- 3 marzo 2009 del presidente del consiglio comunale;
- 3 marzo 2009 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 10 novembre 2008 si è riunito in seduta il consiglio comunale di __________
per deliberare, tra le altre cose, in merito alla nomina dei rappresentanti e
dei delegati comunali in seno ai vari consorzi, enti e associazioni di cui il
comune è membro.
In sede d'evasione delle relative trattande, il legislativo ha proceduto alla
designazione di un delegato e un subentrante nell'Ente regionale protezione civile
__________, di quattro delegati e quattro supplenti nell'Assemblea comuni di __________,
di un delegato e un subentrante nell'Assemblea dell'ente __________, di un
delegato nell'Assemblea del consorzio strada industriale __________, nonché di
un delegato e un supplente nell'Assemblea del consorzio manutenzione arginature
e ripari valangari __________.
Le risoluzioni adottate nell'occasione sono quindi state oggetto di
pubblicazione agli albi comunali a partire dal 12 novembre successivo.
B. Con decisione del 27 gennaio 2009 il Consiglio di Stato ha respinto
il ricorso inoltrato da RI 1 avverso le suddette decisioni di nomina dei
rappresentanti e dei delegati comunali, confermando la loro legittimità.
Esso ha ritenuto che l'art. 13 cpv. 1 lett. p della legge organica comunale del
10 marzo 1987 (LOC; RS 2.1.1.2), il quale attribuisce al legislativo comunale
la competenza di designare, con sistema proporzionale, i delegati comunali
negli enti pubblici e privati, non disattende l'art. 17 della Costituzione della
Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 1.1.1.1), che
tratta dell'organizzazione del comune, attribuendo al municipio il compito di
amministrare e rappresentare il comune (cpv. 3).
Il Governo ha considerato che la partecipazione del comune in simili enti persegue interessi di carattere collettivo che vanno oltre gli ambiti gestiti autonomamente dal municipio in virtù delle competenze amministrative riconosciutegli dalla legge.
C. Avverso quest'ultima pronuncia RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che la stessa sia annullata unitamente alle
varie risoluzioni con cui il 10 novembre 2008 il consiglio comunale di __________
ha designato i vari delegati comunali in seno agli enti di diritto pubblico e
privato di cui il comune è membro.
Riprendendo e sviluppando gli argomenti già sollevati davanti alla precedente
autorità di giudizio, sostiene che nella misura in cui l'art. 13 cpv. 1 lett. p
LOC attribuisce al consiglio comunale la competenza in materia di designazione
dei rappresentanti e dei delegati comunali, la norma viola i principi
organizzativi del comune, ancorati nell'art. 17 Cost/TI, nonché il principio
della separazione dei poteri, iscritto all'art. 51 Cost/TI. In sostanza ravvisa
una crassa incongruenza tra i compiti e le responsabilità finanziarie e di
controllo sull'attività degli enti pubblici o privati in cui il comune partecipa,
che la legge attribuisce al municipio e l'assenza per questo stesso organo di
qualsiasi competenza nella nomina dei rappresentanti del comune chiamati ad
agire e a partecipare alla gestione di detti enti.
D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni. Dal canto suo il municipio di __________ chiede che il medesimo sia accolto, mentre che il presidente del consiglio comunale si è rimesso al giudizio di questo Tribunale.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione
attiva dell'insorgente, destinatario del giudizio impugnato nonché cittadino
attivo di __________, e la tempestività del gravame sono incontestabilmente
date in virtù degli art. 208 e 209 LOC, nonché 43 e 46 della legge di procedura
per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso
è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,
senza istruttoria (art. 18 LPamm).
2.Giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. p LOC, testo modificato in vigore dal
1° gennaio 2000, l'assemblea nomina con il sistema proporzionale i delegati del
comune negli enti di diritto pubblico o privato cui il comune è parte,
riservati i casi di competenza municipale. La nomina, che si estende per tutta
la durata del quadriennio amministrativo, deve avere luogo nel corso della
seduta costitutiva (art. 15 cpv. 2 lett. b LOC). Nei comuni dove è stato istituito
il consiglio comunale, tale competenza viene esercitata da quest'ultimo (art.
42 cpv. 2 LOC).
La nomina, da parte del legislativo, dei delegati del comune in seno ai vari
enti cui esso partecipa secondo il sistema proporzionale è stata introdotta
mediante modifica 3 febbraio 1999 dell'art. 13 cpv. 1 lett. p LOC. In
precedenza tale elezione aveva luogo - di principio - a maggioranza semplice;
il sistema proporzionale era riservato ai soli casi in cui la legge lo
prevedeva (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. p LOC testo previgente). La modifica
legislativa in esame è stata proposta, discussa e decisa direttamente in sede
granconsigliare: essa non è difatti contemplata né nel messaggio governativo 27
agosto 1997, né nel rapporto della commissione della legislazione 15 gennaio
1999.
3.3.1. Come esposto in narrativa, il ricorrente censura anche in
questa sede l'incostituzionalità dell'art. 13 cpv. 1 lett. p LOC e chiede che
le querelate risoluzioni adottate il 10 novembre 2008 dal consiglio comunale di
__________, in applicazione di tale disposizione, siano conseguentemente
annullate. In particolare ritiene che quest'ultima violi l'art. 17 cpv. 3
Cost/TI, che attribuisce al municipio funzioni di amministrazione e di
rappresentanza del comune, come pure l'art. 51 Cost/TI che sancisce il
principio della separazione dei poteri.
3.2. Preliminarmente va detto che, giusta l'art. 73 cpv. 2 secondo periodo
Cost/TI, i tribunali non possono applicare norme cantonali contrarie al diritto
federale. Pertanto, al fine di rispettare il principio della preminenza del
diritto superiore, l'autorità di ricorso
può esaminare la compatibilità di una norma di diritto cantonale con il diritto
federale e internazionale e può
paralizzarne l'applicazione in caso di esame di atti concreti. Non può invece
annullarla o modificarla operando un controllo astratto (abstrakte
Normenkontrolle) della norma stessa (Adelio
Scolari, Diritto amministrativo – parte generale -, 2a ed., Cadenazzo
2002 n. 375 segg. e riferimenti).
3.3. L'art. 17 Cost/TI stabilisce e descrive sommariamente gli organi comunali,
rinviando alla legge le modalità di istituzione del consiglio comunale (cpv. 1)
e specificando al cpv. 3 che il municipio è l'organo che amministra e
rappresenta il comune.
L'art. 51 Cost/TI sancisce dal canto suo il principio della separazione dei
poteri, disponendo che l'autorità, in quanto non riservata al popolo, è
esercitata dai tre poteri, tra loro distinti e separati, il legislativo, l'esecutivo
e il giudiziario. Si tratta di un principio volto sostanzialmente a regolare i
rapporti tra gli organi statali. Sia a livello federale che cantonale, l'ordinamento
costituzionale assegna a ciascun organo la maggior parte delle attività che si
rifanno alla sua specificità, vale a dire al legislativo il compito di
legiferare, all'esecutivo quello di eseguire le leggi e di amministrare la cosa
pubblica e al giudiziario quello di giudicare. La ripartizione dei compiti tra
i vari poteri dello Stato non può tuttavia essere operata sulla base di criteri
dogmatici e assoluti. Nella realtà delle cose, le competenze non possono
infatti venir separate con linee nette ed esclusive. Una separazione precisa
tra potere legislativo ed esecutivo in particolare non è mai esistita. In questo
ordine di cose il potere legislativo esercita a volte attività amministrative.
Ciò è il caso ad esempio quando esso approva il preventivo annuale dello Stato,
nomina i magistrati o decide l'esecuzione di opere pubbliche. Il potere esecutivo
esplica a sua volta attività legislativa quando promulga ordinanze e regolamenti,
e giudiziaria quando decide su reclamo (ad esempio i municipi) o su ricorso (ad
esempio il Consiglio di Stato), delle controversie giuridiche tra autorità e
privati. Infine anche il potere giudiziario svolge un'attività legislativa
quando emana ordinanze e regolamenti (ad esempio i regolamenti del Tribunale
federale in materia di esecuzioni e fallimenti e di espropriazione o, a livello
cantonale, il regolamento sull'avvocatura [RAvv; RL 3.2.1.1.1] del Tribunale d'appello),
nonché attività amministrativa quando nomina cancellieri e segretari (ciò che avviene
a livello federale) o quando adotta misure volte a mantenere l'ordine delle udienze
(Scolari, op cit., n. 24).
3.4. Ora, il principio della separazione dei poteri vale anche a livello
comunale, sebbene che a questo stadio la produzione di disposizioni legislative
sia piuttosto contenuta. Importanti appaiono per contro le competenze
amministrative del legislativo comunale, che deve occuparsi della
pianificazione locale, della realizzazione di opere pubbliche, dell'utilizzazione
dei beni comunali, ecc. (cfr. art. 13 LOC). Pertanto, in un contesto organizzativo
dove la distinzione tra legislativo ed esecutivo risulta tutto sommato labile -
visto che ad ogni potere viene in pratica attribuita una frazione di competenze
teoricamente spettante all'altro potere (Scolari,
op. cit, n. 25 e 26) - la scelta del legislatore ticinese di assegnare di
regola all'assemblea, rispettivamente al consiglio comunale, anziché al
municipio, la competenza di nominare i rappresentanti e i delegati del comune
negli enti di diritto pubblico o privato di cui il comune è parte (art. 13 cpv.
1 lett. p LOC), nonché i delegati nei consorzi a cui il comune partecipa (art.
13 cpv. 1 lett. o LOC), per quanto possa apparire criticabile non viola ancora
il principio della separazione dei poteri. E questo a prescindere dalla
questione di sapere se le funzioni esplicate da queste persone all'interno di
detti enti e consorzi attengano o meno alle competenze gestionali e amministrative
che in linea di massima dovrebbero essere esercitate da un organo esecutivo,
visto che, comunque sia, il principio costituzionale sopra illustrato non vieta
in linea generale, e a più forte ragione a livello comunale, l'attribuzione ad
un determinato organismo di funzioni e compiti che rientrano tipicamente nel
campo di un altro organismo.
Dette disposizioni non disattendono nemmeno l'art. 17 Cost/TI, norma che ha
carattere prettamente organizzativo, come testimonia d'altronde la sua
marginale, e che si limita ad attribuire in via generica al municipio funzioni
e competenze esecutive, senza tuttavia stabilirne e delimitarne gli esatti contorni
e lasciando sostanzialmente al legislatore la più ampia libertà di concretizzarne
i contenuti.
Il ricorrente sottolinea comunque l'incongruenza della regola sancita dalle
disposizioni testé menzionate rilevando come non sia possibile far conciliare i
compiti e le responsabilità finanziarie e di controllo effettivi sull'attività
degli enti pubblici e privati a cui partecipa il comune - che la legge
attribuisce al municipio - con l'assenza a favore di quest'ultimo organismo di
una competenza di nomina dei rappresentanti del comune in tali organismi. A
questo proposito rileva che l'esecutivo comunale si trova oggi nell'impossibilità
sia di imporre ai delegati nominati dal legislativo determinati comportamenti o
determinate decisioni, sia di pretendere dai medesimi un rendiconto. A suo
dire, tale situazione potrebbe essere sanata soltanto ristabilendo un
parallelismo tra la competenza a nominare i delegati del comune negli enti di
cui esso è parte e il potere di controllo dell'attività e dei compiti che
questi stessi delegati sono chiamati a svolgere nell'interesse del comune.
Sennonché la tesi, non priva di un certo fascino, getta al massimo dei dubbi
sull'opportunità e sull'efficacia pratica della soluzione legislativa vigente,
ma non ne dimostra ancora l'asserita incostituzionalità. In effetti il semplice
fatto che, allo stato attuale delle cose, l'esecutivo possa incontrare delle
difficoltà a svolgere appieno le mansioni amministrative e gestionali che la
LOC gli attribuisce, non consente ancora di affermare che a monte di questa
situazione vi sia una regolamentazione contraria al principio della separazione
dei poteri o alle norme della Costituzione cantonale inerenti all'organizzazione
del comune. A prescindere dal fatto che la LOC non vieta che a rappresentare il
comune nei consorzi e negli enti in cui esso è parte vengano tra l'altro chiamati
anche dei municipali - metodo questo utilizzato da numerosi comuni proprio per
garantire un certo legame tra i delegati e l'esecutivo comunale ed ovviare in
tal modo ad alcuni dei problemi evidenziati dall'insorgente – , si deve in ogni
caso considerare che la scelta del legislatore di affidare ai legislativi
comunali la competenza di nominare i delegati del comune, pur potendo presentare
degli inconvenienti, non è così sprovvista di qualsiasi logica come tenta di
far apparire il ricorrente. Innanzitutto, sebbene il delegato comunale svolga
principalmente funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di controllo in
seno all'ente presso il quale è stato designato (cfr. Eros Ratti, Il Comune, vol. II, 1988, pag. 1041), nella
misura in cui la legge stabilisce che la sua nomina deve avvenire sulla base di
criteri di proporzionalità, tenendo conto della forza numerica dei gruppi
politici rappresentati nei consessi, non vi è chi non veda come tale carica sia
anche marcatamente politica, circostanza questa che già da sola giustifica che
la designazione di queste persone avvenga per opera dell'organismo comunale che
più di tutti incarna questa componente, vale a dire il legislativo. In secondo
luogo occorre anche rilevare che è certamente vero che in linea generale i delegati
comunali in seno agli enti rappresentano gli interessi del comune a cui
appartengono, con la conseguenza che di principio essi sono portatori delle
idee, delle opinioni, delle indicazioni e delle prese di posizione degli organi
del rispettivo comune (Ratti, op.
cit., vol. II, pag. 1052). Tale regola non è tuttavia assoluta. In particolare
negli enti di diritto pubblico (e non solo nei consorzi, come sostiene il
ricorrente citando in maniera imprecisa la dottrina in proposito), il delegato
comunale è tenuto innanzitutto a difendere gli interessi dell'ente di cui fa
parte. In questi casi e in questa loro veste i delegati comunali sono pertanto
legittimati ad agire e a partecipare alla gestione dell'ente di cui sono membri
a pieno titolo, autonomamente, prendendo le decisioni di loro competenza
conformemente alle leggi, ai regolamenti o agli statuti (cfr. Ratti, op. cit., pag. 1053). Qualora i delegati
fossero sistematicamente designati dal municipio vi sarebbe pertanto il rischio
di una eccessiva dipendenza dei medesimi dal potere esecutivo del comune che
rappresentano, circostanza questa che potrebbe andare a scapito della corretta tutela
degli interessi dell'ente alla cui gestione partecipano. Da ultimo non si può
nemmeno escludere che l'attuale sistema di designazione possa in una certa
misura essere stato dettato anche dalla volontà di limitare i poteri del
municipio, che a livello comunale sono senz'altro preponderanti rispetto a
quelli detenuti dal legislativo, in modo tale da assicurare un certo equilibrio
tra i diversi organismi che partecipano alla gestione del comune.
4.4.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso, infondato, deve essere
respinto con conseguente conferma della decisione governativa impugnata.
4.2. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza dell'insorgente
(art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 17, 51 Cost/TI; 13, 208, 209 LOC; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 500.- sono a carico dell'insorgente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario