Incarto n.
52.2011.373

 

Lugano

7 novembre 2012

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

 

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti

 

segretaria:

Paola Carcano Borga, vicecancelliera

 

 

statuendo sul ricorso 16 agosto 2011 di

 

 

 

RI 1 

 

 

contro

 

 

 

la decisione 12 luglio 2011 (n. 3774) con cui il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile l'istanza inoltrata il 15 giugno 2011 da RI 1 tendente, per un verso, ad accertare l'esistenza o l'estensione di un diritto nel conoscere l'identità di chi ha trasmesso alla stampa informazioni relative alla sentenza 3 maggio 2011 di questa Corte (inc. n. 52.2010.386) e, per altro verso, a verificare la fondatezza della richiesta di sanzioni di tipo amministrativo contro tale violazione del segreto d'ufficio;

 

 

vista la risposta 30 agosto 2011 del Consiglio di Stato;

 

 

preso atto della replica 22 settembre 2011 e della duplica 4 ottobre 2011 del Consiglio di Stato come pure delle rispettive considerazioni aggiuntive delle parti 31 maggio e 12 giugno 2012; 

letti ed esaminati gli atti;



ritenuto,                           in fatto

 

A.     RI 1 è entrato al servizio dello Stato il 1° aprile 1981, quale giurista nominato a tempo pieno dapprima presso l'Amministrazione cantonale delle contribuzioni ed in seguito, a partire dal 1987, presso il Dipartimento dell'educazione (in seguito Dipartimento dell'istruzione e della cultura ed ora Dipartimento dell'educazione della cultura e dello sport; DECS). RI 1 è stato destituito dalla carica a titolo di sanzione disciplinare con risoluzione governativa 4 settembre 2001 (n. 4105) confermata dal Tribunale cantonale amministrativo (nella composizione dei giudici __________, presidente, __________ e __________) con decisione 11 luglio 2008 (inc. 52.2001.330) ed, in ultima istanza, dal Tribunale federale con sentenza 12 febbraio 2009 (inc. 1C_353/2008). In data 6 ottobre 2010 RI 1 ha chiesto, per motivi che non occorre qui rievocare, la revisione della sentenza 11 luglio 2008 con cui è stata confermata la destituzione. L'istanza è stata respinta dal Tribunale cantonale amministrativo (nella composizione dei giudici __________, presidente, __________ e __________) con sentenza 3 maggio 2011 (inc. 52.2010.386), cresciuta incontestata in giudicato.


B.     In data 14 maggio 2011 un quotidiano locale ha pubblicato un articolo che riassumeva brevemente l'intera vicenda, riportando pure la notizia che questa Corte aveva negato con giudizio 3 maggio 2011 la revisione della sentenza sulla destituzione di RI 1. A seguito di ciò, quest’ultimo ha inoltrato in data 15 giugno 2011 un'istanza di accertamento al Consiglio di Stato, chiedendo di promuovere alcune verifiche, di rispondere ad una serie di domande generali e puntuali sulle modalità di ritiro delle sentenze dei tribunali all'interno dell'amministrazione cantonale ed, in particolare, di quella del Tribunale cantonale amministrativo del 3 maggio 2011, di esprimere una valutazione sull'intera vicenda e di emanare poi una decisione impugnabile.

C.    Con risoluzione governativa 12 luglio 2011 (n. 3774), il Consiglio di Stato ha dichiarato l'istanza inammissibile. In sunto, esso ha rilevato che la domanda verteva su accertamenti di fatto (modalità di trasmissione delle sentenze, in particolare di quella di questa Corte del 3 maggio 2011) che potevano essere esperiti nell'ambito di un procedimento penale per violazione del segreto d'ufficio, rispetto al quale la procedura di accertamento rivestiva carattere sussidiario. In secondo luogo, ha osservato che la domanda di accertamento, contrariamente a quanto auspicato da RI 1, non poteva essere finalizzata all'ottenimento di opinioni o pareri. Ha poi ricordato che un'eventuale procedura amministrativa o disciplinare a seguito della trasmissione della sentenza del 3 maggio 2011 al quotidiano locale avrebbe potuto essere semmai aperta, in base a criteri di mera opportunità, a conclusione o sulla scorta delle prime risultanze del procedimento penale. In ogni caso, RI 1 non avrebbe né potrebbe acquisire la qualità di parte in un tale procedimento e, quindi, non avrebbe avuto il diritto di essere sentito, di consultare gli atti o di partecipare all'assunzione di prove, né ancor meno quello di ottenere una decisione formale o di ricorrere contro tale decisione o contro la mancanza di qualsiasi decisione. In conclusione, la domanda di accertamento andava dichiarata irricevibile per mancanza di un interesse legittimo degno di protezione. La decisione è stata comunicata anche al Ministero pubblico a titolo di denuncia.


D.    a. Con ricorso 16 agosto 2011, RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la pronunzia dell'Esecutivo cantonale. In particolare, esso chiede che la stessa venga annullata e ritornata al Consiglio di Stato affinché questi dia seguito - rispondendo alle domande in essa poste - all'istanza di accertamento. A sua mente, la decisione del Consiglio di Stato è arbitraria poiché adottata in dispregio dei principi generali riferiti alla parità di trattamento, all'equità, alla legalità, alla proporzionalità, alla buona fede, all'adeguatezza e alla sicurezza giuridica. Postula inoltre l'assunzione di svariate prove.

b. Chiamato ad esprimersi, il Consiglio di Stato ha avversato il gravame con argomenti di cui si dirà all'occorrenza nei seguenti considerandi. Con la replica RI 1 ha chiesto che la risposta del Governo fosse dichiarata nulla e stralciata degli atti poiché firmata dal Cancelliere che versava in una collisione d'interessi concreta. La richiesta è stata avversata dall'Esecutivo cantonale in sede di duplica. Per il rimanente, nelle successive comparse scritte le parti si sono riconfermate sostanzialmente nelle rispettive allegazioni e domande.

c. In data 10 agosto 2011 RI 1 ha sporto querela penale contro ignoti per violazione del segreto d'ufficio per gli stessi fatti al Ministero pubblico sfociata nel decreto di sospensione del procedimento penale 24 aprile 2012 (inc. 2011.5674/AP/AP), cresciuto incontestato in giudicato.

 

Considerato,                  in diritto

 

1.      La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 60 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). La legittimazione del ricorrente, destinatario del provvedimento impugnato, è certa (art. 43 LPamm). L'impugnativa, tempestiva (art. 46 cpv. 1 LPamm), è ricevibile in ordine e può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove offerte dal ricorrente, tra cui figura peraltro anche il richiamo di alcuni tabulati telefonici, non appaiono invero suscettibili, nell'ambito di una valutazione anticipata dei mezzi di prova, di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi fattuali rilevanti per il giudizio, risultando la situazione sufficientemente chiara dai documenti prodotti dalle parti nelle rispettive comparse scritte (cfr. DTF 131 I 153 consid. 3; RtiD I-2008, n. 6, pag. 559 e rinvii).


2.      Il ricorrente al punto 4 del gravame (intitolato "ricusa") pone all'attenzione del Tribunale cantonale amministrativo il problema della ricusa considerato che nella vertenza sottoposta al giudizio del Tram, nella procedura di prima istanza sono stati chiamati in causa il Presidente dello stesso, l'avv__________, il giudice __________ e il segretario __________ chiedendo di verificare se non esistono le premesse per l'applicazione della nuova normativa (art. 47 del Codice di diritto processuale civile svizzero del 19 dicembre 2008; CPC; RS 272) entrata in vigore il 1° gennaio 2011.

Ora, si osserva che il Tribunale entra nel merito ed esamina unicamente censure formulate conformemente a quanto prescritto dall'art. 46 cpv. 2 LPamm. Richieste generiche, non motivate né sostanziate sono irricevibili. Tale è la domanda formulata nel gravame qui oggetto di giudizio, che pertanto non viene esaminata oltre. Tanto più che il ricorrente non adduce alcun motivo per cui le persone da lui menzionate dovrebbero astenersi dal loro ufficio, perché sarebbero state chiamate in causa dinanzi alla precedente istanza, per poi escludere, egli stesso, un loro coinvolgimento (cfr. istanza di accertamento 15 giugno 2012, n. 30 a pag. 15).  


3.      In sede di replica, RI 1 ha chiesto che la risposta del Governo fosse dichiarata nulla e stralciata degli atti poiché firmata dal Cancelliere che, a sua mente, versa in una collisione d'interessi violante le norme sulla ricusa, rientrando nel novero delle persone sospettate di aver trasmesso la citata sentenza 3 maggio 2011 al quotidiano locale ed essendo, quindi, uno dei possibili (ignoti) denunciati. Inoltre ritiene pure che l'allegato avrebbe dovuto essere firmato dal Governo in ossequio al parallelismo delle forme.

La richiesta dev'essere disattesa. Il Cancelliere ha infatti sottoscritto la risposta in virtù di un potere di rappresentanza conferitogli dalla legge (art. 20 del Regolamento sull'organizzazione del Consiglio di Stato e dell'Amministrazione del 26 aprile 2001; RO-CdS; RL  2.4.1.6.1.). Il fatto poi che esso sia o meno uno dei possibili (ignoti) denunciati è irrilevante ai fini del presente giudizio. In effetti, come rettamente rilevato dal resistente (cfr. duplica 4 ottobre 2011 a pag. 2), neppure una denuncia penale sporta da una parte nei confronti del giudice  è sufficiente per creare una pretesa inimicizia con questa parte e per giustificare la ricusazione del magistrato. Considerazioni che valgono altresì per il membro di un'autorità amministrativa. Neppure è ravvisabile, in concreto, alcuna violazione del principio del parallelismo delle forme dal momento che, per legge, il Governo può autorizzare il Cancelliere a firmare da solo determinati atti (art. 20 cpv. 2 RO-CdS).


4.      A mente del ricorrente, la decisione adottata dal Consiglio di Stato sarebbe arbitraria poiché adottata in dispregio dei principi generali riferiti alla parità di trattamento, all'equità, alla legalità, alla proporzionalità, alla buona fede, all'adeguatezza e alla sicurezza giuridica. Essa sarebbe costitutiva pure di un eccessivo formalismo. La censura è votata all'insuccesso in quanto destituita di ogni fondamento.

4.1. L'istanza di accertamento in disamina è sostanzialmente finalizzata all'apertura di un'inchiesta amministrativa (volta a ricostruire le modalità di distribuzione della sentenza 3 maggio 2011 di questa Corte e ad accertare l'identità delle persone che avrebbero dato al riguardo informazioni alla stampa, in violazione del segreto d'ufficio), rispettivamente di un procedimento disciplinare o amministrativo a carico dei funzionari che avrebbero disatteso i loro doveri di servizio. Sennonché, come peraltro rettamente rilevato dal Governo, una domanda di accertamento deve vertere sull'esistenza, l'inesistenza o l'estensione di diritti o obblighi e non può avere per oggetto la costatazione di fatti o l'ottenimento di opinioni o pareri (DTF 130 V 388 consid. 2.4 e 2.5). Ma vi è di più. Il Consiglio di Stato apre una procedura amministrativa per chiarire una determinata fattispecie in base a criteri di opportunità e secondo il suo libero apprezzamento ove ritenga che tale procedura sia sorretta da un interesse pubblico sufficientemente importante. Il denunciante - qual è, in concreto, il ricorrente - non può nemmeno intervenire in questa procedura, non ha il diritto a vedersi notificate le decisioni e le misure eventualmente adottate dall'autorità e non dispone in alcun modo della legittimazione a ricorrere e, quindi, della qualità di parte (Thierry Tanquerel, Le contrôle de l'administration par les citoyens en Suisse, in: Surveillance et contrôle de l'administration,  Tanquerel/Bellanger, pag. 169 e ss., 181, 183-184).

4.2. Dal canto suo, pure l'azione disciplinare non è retta dal principio dell'obbligatorietà, bensì da quello dell'opportunità, che riserva all'autorità un ampio margine di apprezzamento sia in ordine alla decisione di procedere o meno in via disciplinare nei confronti di un dipendente che ha violato i doveri di servizio, sia in ordine alla scelta dei provvedimenti da adottare (STA 52.2001.330 dell'11 luglio 2008 consid. 2.2). La procedura disciplinare, infatti, è volta a verificare l'atteggiamento tenuto da un dipendente onde prevenire un'eventuale violazione dei doveri di servizio e quindi il malfunzionamento di un organo dello Stato. Per prassi costante, essa tende essenzialmente alla tutela dell'interesse pubblico, garantendo l'ordine e la vigilanza sull'amministrazione. Non mira a risolvere conflitti di natura privata, né a dare soddisfazione alle persone lese dal comportamento che tale procedura intende reprimere. Il risultato caratteristico di una procedura disciplinare consiste nella pronuncia di una sanzione, rispettivamente nella rinuncia ad una tale misura se l'istruttoria consente di concludere che la stessa non si giustifica. Gli eventuali provvedimenti disciplinari hanno per scopo di assicurare il buon funzionamento delle istituzioni pubbliche, rendendole degne della fiducia delle autorità e del pubblico. In questo senso, essi non servono direttamente a ristabilire una situazione conforme al diritto, anche se questo può, a volte, essere uno dei suoi effetti accessori, né a sopprimere i pregiudizi che il comportamento criticato potrebbe aver provocato a terze persone (STA 52.2011.287 del 7 settembre 2011 consid. 3.2 e rinvii ivi citati). Anche in questa evenienza, dunque, il denunciante non ha qualità di parte. Egli non è quindi leso nei suoi interessi giuridicamente protetti dall'eventuale decisione presa al termine della procedura amministrativa e non è neppure legittimato a proporre un eventuale ricorso di diritto pubblico contro una decisione emanata nel quadro di un procedimento disciplinare, sia essa di non entrata in materia, di sospensione della procedura, od ancora di assoluzione (STA 52.2011.287 del 7 settembre 2011 consid. 3.3 e 3.4 e rinvii ivi citati). Egli non ha neppure il diritto di essere sentito e di consultare gli atti, né quello di ottenere una decisione formale suscettibile di impugnazione (Thierry Tanquerel, Les tiers dans les procédures disciplinaires, in: Les tiers dans la procédure administrative, Tanquerel/Bellanger, Genève/Zurich/Bâle 2004, pag. 97 e ss., 106 e ss., 115 e 118).

4.3. Stante quanto precede la decisione del Governo di dichiarare la domanda di accertamento in disamina irricevibile per mancanza di un interesse legittimo degno di protezione appare senz'altro corretta, quantomeno nell'ottica della latitudine di giudizio che occorre riconoscere allo Stato in materia. Neppure si vede in cosa possano consistere le genericamente asserite violazioni dei principi generali riferiti alla parità di trattamento, all'equità, alla legalità, alla proporzionalità, alla buona fede, all'adeguatezza, alla sicurezza giuridica e al divieto di un formalismo eccessivo, che, a ben vedere, il ricorrente neppure si premura di sostanziare conformemente ai suoi obblighi. Sulla scorta delle considerazioni anzidette, infatti, il giudizio governativo avversato non presta il fianco a critica alcuna e merita quindi di essere confermato in questa sede con reiezione del gravame in disamina.


5.      La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 28 LPamm). Non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).

 

 

 

Per questi motivi,

 

 

dichiara e pronuncia:

 

1.Il ricorso è respinto.

 

 

                                   2.   La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico del ricorrente. Non si assegnano ripetibili.



                                   3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).



                                   4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             La segretaria