Incarto n.
52.2012.126

 

Lugano

19 agosto 2013

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

 

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Stefano Bernasconi, vicepresidente,

Matteo Cassina, Flavia Verzasconi

 

segretaria:

Paola Carcano Borga, vicecancelliera

 

 

statuendo sul ricorso 27 marzo 2012 di

 

 

 

RI 1  

 

 

contro

 

 

 

la decisione 13 marzo 2012 del Consiglio di Stato (n. 1458), che ha respinto l'impugnativa dell'insorgente avverso la risoluzione 19 gennaio 2012 con cui il municipio di __________ ha confermato la tassa a suo carico di fr. 559.45 per il servizio di raccolta ed eliminazione rifiuti 2011, inerente alla sua attività professionale;

 

 

ritenuto,                          in fatto

 

A.   RI 1 è domiciliata a __________ e svolge nel comune di __________, in uno stabile sito in via __________, a titolo accessorio, un'attività professionale in materia di consulenza aziendale, di gestione immobiliare, di Feng Shui e fiori di Bach. Inoltre impartisce corsi privati di manipolazione rilassante per bambini in età prescolare.

Il 9 dicembre 2011 il municipio di __________ le ha notificato la tassa per il servizio di raccolta rifiuti, per l'anno allora in corso, relativa alla sua attività professionale, per un importo di fr. 559.45, IVA compresa.


B.   Contro questa fattura l'insorgente ha inoltrato reclamo, rilevando di svolgere un'attività accessoria di poche ore settimanali che comporta una produzione di rifiuti alquanto contenuta e quantificabile in 1 - 2 sacchi da 17 litri al mese.
Mediante risoluzione del 19 gennaio 2012 il municipio di __________ ha respinto l'impugnativa. Considerata l'obbligatorietà del servizio, esso ha ritenuto ininfluente l'uso effettivo del servizio pubblico da parte del singolo utente.


C.   Adito su ricorso da RI 1, con decisione 13 marzo 2012 il Consiglio di Stato ha confermato la tesi dell'esecutivo comunale. Ritenuto che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente il servizio di raccolta rifiuti anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente, esso ha ritenuto giustificata l'imposizione della tassa litigiosa a prescindere dall'uso effettivo di tale servizio, ritenuto che, per stessa ammissione dell'insorgente, essa produce comunque con la sua attività professionale un certo quantitativo, seppur contenuto, di scarti.


D.   Contro questa decisione governativa la soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e sollecitando un'imposizione meno onerosa, che tenga debitamente conto del quantitativo alquanto ridotto di rifiuti che produce con la sua attività professionale. In sintesi ribadisce gli argomenti già sollevati dinnanzi alle precedenti istanze di giudizio.


E.   Chiamati ad esprimersi, il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio di __________, con argomenti di


cui si dirà, se del caso, in seguito, hanno sollecitato la reiezione del gravame.

 

Considerato,                  in diritto

 

1.    La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 43 LPamm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).


2.    2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (cfr. DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg., consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia costituzione federale del 1874).

2.2. In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31b cpv. 1 e 48 cpv. 1 delle legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; 814.01), la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine


rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.; STA 52.2003.291 del 28 ottobre 2003, consid. 2.2 e 3.2.).
Come ha avuto modo di affermare in più occasioni il Tribunale federale, il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. È infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso in Ticino) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Una simile interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente tanto discussa (cfr. RDAT I-1996, n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni, rispettivamente i comuni, godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).

2.3. Il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani è regolamentato all'art. 32a LPAmb. Questa norma concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni, rispettivamente i comuni, devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura,


in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati Gian Reto Plat-tner e della consigliera federale Ruth Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).

2.4. Il primo gennaio 2006 sono entrati in vigore la legge cantonale di applicazione della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 9.2.1.1.) e il suo regolamento generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPamb; RL 9.2.1.1.1.), che riprendono i principi fino ad allora ancorati nella legge cantonale di applicazione della legge federale contro l'inquinamento della acque dell'8 ottobre 1971 (LALIA; RL 9.1.1.2). La legislazione ticinese affida ai comuni la competenza di organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb). I comuni devono disciplinare mediante regolamento i compiti di loro competenza (art. 17 cpv. 3). I comuni sono autorizzati a fissare delle tasse, conformi al principio di causalità, per il finanziamento dei relativi costi (art. 18). Fatto salvo per eventuali direttive emanate dalla Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo in conformità con l'art. 3 cpv. 1 lett. b) del regolamento di applicazione dell'ordinanza tecnica sui rifiuti del 17 maggio 2005 (ROTR; RL 9.2.1.1.2.), la LALPamb lascia al legislatore comunale ogni decisione circa i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 n. 38 consid. 4; 1989 n. 39 consid. 3b; I-1991 n. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).

2.5. A __________ il servizio di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi è disciplinato dal regolamento per il servizio raccolta ed eliminazione dei rifiuti (in seguito: RSRER) del 30 novembre 1998, in vigore dal 1° gennaio 1999.

Giusta l'art. 1 RSRER il comune organizza sul proprio territorio il
servizio raccolta rifiuti e la consegna di immondizia è di principio obbligatoria (art. 3). Per quanto attiene al finanziamento di questo servizio, l'art. 28 istituisce il prelievo di una tassa, calcolata in base al principio della copertura delle spese e diversificata in varie categorie e, in taluni casi, sottocategorie di utenti, per cui il legislatore stabilisce l'ammontare minimo e quello massimo. Entro questi limiti il municipio determina, tramite ordinanza, l'importo definitivo. Per la categoria "negozi, farmacie, studi medici e uffici", in cui è stata inserita la ricorrente, il RSRER non prevede sottocategorie e prescrivere, indistintamente, una tassa unica compresa in una forchetta tariffale che va da un minimo di fr. 300.- ad un massimo di fr. 600.-.
Tramite ordinanza, il municipio di __________ ha fissato per il 2011 in fr. 518.- (oltre all'IVA) la tassa per la suddetta categoria di utenti, che qui interessa.



3.    3.1. La ricorrente non contesta il suo assoggettamento alla querelata tassa. A giusto titolo. Come esposto in precedenza la tassa per il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una tassa d'utilizzazione. La ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità (art. 2 e 32a LPAmb; cfr. sopra consid. 2.1.). Secondo la prassi del Tribunale federale, detto principio non può essere interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità di rifiuti effettivamente prodotta (STF 2P.298/2003 del 10 settembre 2004, consid. 6, pubblicata in: RtiD I-2005 n. 32). Quando un servizio pubblico come quello in esame è obbligatorio (art. 3 RSRER), la giurisprudenza ha più volte precisato che la tassa può essere imposta anche a chi non utilizza il servizio, essendo sufficiente l'esercizio di un'attività suscettibile di produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione è costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta, bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT I-1997 n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente pubblico è tenuto a mantenere efficiente, sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. STF 2P.447/1998 del 7 ottobre 1999, pubblicata in: RDAF 2000 1 284 s., consid. 4b con riferimenti).

Nel caso di specie la ricorrente riconosce di svolgere a __________ un'attività professionale che dà luogo alla produzione di un certo quantitativo di rifiuti, per cui ciò basta a giustificare il suo assoggettamento alla relativa tassa.

3.2. Questo non significa tuttavia che l'imposizione forfetaria inerente alla sua attività professionale possa sfuggire alla verifica circa la sua conformità al principio di equivalenza, la cui violazione è stata censurata dall'insorgente. L'autorità giudicante non può annullare o modificare una norma operandone un controllo astratto, ma nell'esame di atti concreti può paralizzare l'applicazione di una disposizione ritenuta anticostituzionale, annullandone gli atti resi in sua applicazione.
A questo proposito occorre considerare che, per quanto attiene il finanziamento del servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti, l'art. 28 RSRER prevede una suddivisione tra diverse categorie d'utenti, stabilendo per ciascuna di esse una certa forchetta tariffale. Le economie domestiche, le residenze secondarie e gli appartamenti di vacanza sono suddivisi in due categorie in funzione del numero di persone che ne fanno parte, rispettivamente del numero di locali che le compongono. Per gli esercizi pubblici con alloggio la tassa viene stabilita in funzione del numero di posti letto. Per la categoria "Grandi magazzini, industrie, artigiani, imprese" la tassa è fissata in maniera unica e forfettaria per i rifiuti domestici e secondo pesatura per gli altri rifiuti speciali. Per contro per le categorie " Osterie, bar e ristoranti" e "Negozi, farmacie, studi medici e uffici" l'ordinamento comunale non prevede nessun criterio di ponderazione della tassa, la quale dunque è in ciascun caso unica e indistinta.
Per quanto interessa maggiormente in questa sede, l'assenza di una graduazione all'interno della categoria "Negozi, farmacie, studi medici e uffici", oltre a parificare tra di loro delle attività piut-tosto diverse, pone sullo stesso piano tutti gli uffici, i quali possono invece presentare situazioni assai differenti. Pur dovendosi riconoscere, per irrinunciabili motivi di praticabilità dell'imposizione, la possibilità per il legislatore di far capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza (RDAT II-1995 N. 23 consid. 4.2.) e pur considerando che in materia di tasse non esiste un diritto ad una perfetta parità di trattamento (DTF 102 Ia 45), non può essere tutelata in alcun modo la presunzione secondo cui tutti gli uffici producano potenzialmente il medesimo quantitativo di rifiuti, indipendentemente dalle dimensioni, dal numero di collaboratori e dal genere di attività svolta, in quanto ciò porta a sottoporre ad un regime identico, situazioni che presentano tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso dal profilo contributivo. Ora, è ben vero che non si può imporre ad un comune l'accertamento del quantitativo effettivo di rifiuti prodotti da ogni singolo ufficio: quando il legislatore comunale intende risparmiare questa incombenza alle autorità esecutive incaricate della percezione delle tasse, esso deve però nel contempo adottare dei criteri alternativi, di più facile attuazione per l'imposizione di questa specifica categoria di attività, che permettano di conseguire un onere tributario rispettoso del principio della parità di trattamento nonché di quello dell'equivalenza, come d'altra parte previsto per alcune altre categorie d'utenti. Ad esempio - perché altre soluzioni sono possibili - utilizzando quale criterio di commisurazione della tassa il numero di collaboratori. L'impiego di questo criterio presuppone infatti l'esperimento di un solo e semplice accertamento. L'assenza di una graduazione dell'imposizione relativa alla categoria "Negozi, farmacie, studi medici e uffici", che - come è appena stato spiegato - è attuabile senza eccessivo dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo comunale, non appare infatti giustificata da alcun motivo serio ed oggettivo e conduce nel caso concreto a risultati che appaiono lesivi del principio di uguaglianza. In effetti non vi è chi non veda come il fatto di assoggettare alla medesima tassa sui rifiuti la ricorrente per la sua attività professionale e, ad esempio, gli uffici occupati dall'istituto bancario presente nel comune dia luogo ad un situazione manifestamente insoddisfacente dal punto di vista della parità di trattamento tra gli amministrati (cfr. in proposito STA 52.2008.221 del 16 aprile 2010, consid. 3.2).

Per le medesime ragioni, la querelata tassa si pone in contrasto anche con il principio dell'equivalenza. Indipendentemente dalle circostanze concrete del caso, appare comunque sproporzionato colpire con una tassa annua forfetaria di fr. 518.- oltre all'IVA un'attività che, data la sua natura e le modalità con cui viene svolta, è potenzialmente atta a produrre solo una quantità piuttosto contenuta di rifiuti. L'ammontare imposto viene a trovarsi in evidente sproporzione con il valore oggettivo della prestazione offerta dall'ente pubblico.


4.    La lesione dei principi di equivalenza e della parità di trattamento dovrà essere sanata da parte del legislatore comunale tramite una modifica dell'art. 28 RSRER (e della relativa ordinanza), che preveda una maggiore differenziazione della tassa sui rifiuti attraverso l'introduzione di criteri di imposizione che tengano conto dei vari fattori che concorrono a definire la partecipazione di ogni utente al finanziamento del servizio in questione senza generare alcuna discriminazione di sorta tra uffici che producono pochi, medi e grandi quantitativi di rifiuti e assicurando al contempo un onere contributivo equivalente.
Ciò malgrado, è ancora necessario decidere la presente contestazione, fissando concretamente l'importo che l'insorgente deve corrispondere per il 2011 quale tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa alla sua attività professionale. Al comune di __________, nei limiti dell'ossequio del diritto federale ed in particolare dell'art. 8 Cost., spetta infatti il diritto di percepire un tributo in relazione all'attività professionale della ricorrente (cfr. in questo senso consid. 3.1). All'esame cui procederà a tal fine il Tribunale ed al risultato a cui esso addiverrà deve essere attribuito unicamente un carattere sommario e, in ogni caso, transitorio. In altre parole motivazione e conclusioni che seguono possono e devono applicarsi solo per permettere la liquidazione della presente litispendenza. Non possono invece in alcun modo vincolare o anche solo influenzare le scelte che il legislativo di __________ sarà chiamato ad adottare ai fini dell'irrinunciabile adeguamento dell'art. 28 RSRER all'art. 8 Cost.
Ciò premesso e con tutte le riserve che precedono, il Tribunale ritiene di poter fissare la tassa dovuta dalla ricorrente in fr. 300.-, pari al minimo della forchetta tariffale fissata nel RSRER per la categoria "Negozi, farmacie, studi medici e uffici", così come richiesto anche dall'insorgente. Tale importo, oltre che a poggiare su di una valida base legale, tiene debitamente conto del genere di attività professionale svolto dalla ricorrente, nonché del fatto che quest'ultima esercita la medesima da sola, senza avvalersi di dipendenti o di collaboratori, per cui si può tranquillamente ritenere che il volume di rifiuti potenzialmente generato sia piuttosto contenuto.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere accolto.



5.    La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza del comune, comparso in causa per tutelare interessi economici propri (art. 28 LPamm).
Non si assegnano ripetibili, poiché l'insorgente non è patrocinata da un avvocato (art. 31 LPamm).

 

 

 

Per questi motivi,

 

 

dichiara e pronuncia:

 

                             1.   Il ricorso è accolto.

                                    §.  Di conseguenza il dispositivo n. 1 della decisione 13 marzo 2012 (n. 1458) del Consiglio di Stato è annullato e riformato come segue:

                                         "1. Il ricorso è accolto; la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti per l'anno 2011 emessa dal municipio di __________ a carico di RI 1, in relazione alla sua attività professionale, è ridotta a fr. 300.-, IVA non compresa".


                                   2.   La tassa di giustizia e le spese di fr. 800.- sono poste a carico del comune di __________.

 

 

                                   3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

                                   4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente                                                     La segretaria