
Incarto n. 52.2012.12	Lugano 18 ottobre 2012	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Stefano Bernasconi, vicepresidente,

Matteo Cassina, Giovan Maria Tattarletti

segretaria:

Paola Passucci, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 3 gennaio 2012 di

RI 1

patrocinato da:PA 1

contro

la decisione 29 novembre 2011 (n. 6638) del Consiglio di Stato, che respinge il ricorso dell'insorgente avverso la decisione 21 luglio 2011 del DECS (Divisione della formazione professionale e Sezione amministrativa), in materia di mancata assegnazione, per l'anno scolastico 2011/2012 e in seguito, di ore di lezione in percorsi di maturità professionale;

viste le risposte:

- 18 gennaio 2012 del Consiglio di Stato;

- 6 febbraio 2012 della Sezione amministrativa e della Divisione della formazione
professionale del DECS;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. RI 1 si è diplomato in ingegneria forestale presso il Politecnico federale di __________ (ETH) nel 2001. Nel 2007 ha pure conseguito il diploma abilitante all'insegnamento della matematica nelle scuole professionali presso l'Istituto universitario federale per la formazione professionale (IUFFP).

B. Il Consiglio di Stato, con risoluzione governativa n. 6661 del 19 dicembre 2007, l'ha nominato a partire dall'anno scolastico 2007/
2008 quale docente di conoscenze professionali per selvicoltori, conoscenze professionali per elettronico, fisica e matematica a orario parziale (12.5/25 ore settimanali, corrispondente a un onere lavorativo del 50%) nelle scuole professionali secondarie del Cantone, con sede di servizio presso la Scuola agraria cantonale di __________.

C. Per l'anno scolastico 2007/2008 a RI 1 sono state assegnate 12.77 ore, per un grado di occupazione del 51.08%, così ripartite:
- 7.34/25 ore nella materia conoscenze professionali per selvicoltori presso la Scuola agraria cantonale di __________;
- 2.22/25 ore nella materia conoscenze professionali per elettronici presso la Scuola professionale artigianale e industriale (SPAI) di __________;
- 2.22/25 ore in matematica e 0.99/25 ore in fisica presso la Scuola media professionale (SMP) SPAI di __________.

Per l'anno scolastico 2008/2009 al docente sono state assegnate circa la metà delle ore di nomina (11.83 in totale) in matematica e fisica, e meglio:
- 3.66/25 ore in fisica presso la SMP SPAI di __________;
- 3.00/25 ore in matematica presso la Scuola superiore medico-tecnica (SSMT) di __________.

Per l'anno scolastico 2009/2010 le ore nei corsi di maturità professionale sono state ridotte a 0.99/25 (nella materia matematica) presso la SMP SPAI di __________.
Per gli anni scolastici 2010/2011 e 2011/2012 a RI 1 non sono state più assegnate ore d'insegnamento nei cicli di maturità.

D. Il 14 giugno 2011 RI 1 si è rivolto alla Divisione della formazione professionale e alla Sezione amministrativa del DECS per ottenere chiarimenti in merito alla mancata attribuzione di ore nei corsi di maturità professionale presso la SPAI e la SSMT di __________, da un lato, e circa il riconoscimento dei suoi titoli di studio per l'insegnamento nei corsi di maturità professionale sulla scorta delle disposizioni legali vigenti, dall'altro.

E. Con decisione formale del 21 luglio 2011 la Sezione amministrativa e la Divisione della formazione professionale (DFP) del DECS hanno confermato all'interessato che per l'anno scolastico 2011/2012 e per quelli a venire gli sarebbero state assegnate le ore di insegnamento dando precedenza alla materia per la quale il suo titolo di studio era pertinente, ma non nei corsi di maturità professionale, rilevando che stando al "Promemoria X - Qualifiche dei docenti delle scuole di maturità professionale" della Commissione federale di maturità professionale, egli non dispone delle qualifiche specifiche all'insegnamento della matematica e della fisica nei corsi di maturità. Relativamente alla materia scienze naturali, hanno osservato, la scelta è per contro caduta su di un altro candidato con profilo professionale più affine al contesto specialistico della SSMT.

F. Con giudizio 29 novembre 2011, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
L'Esecutivo cantonale ha reputato pertinenti le conclusioni alle quali è pervenuta l'autorità di prime cure, secondo cui l'interessato non soddisfa i requisiti necessari per insegnare matematica e fisica nei corsi di maturità professionale. Essendo tali materie presenti nell'offerta delle scuole universitarie, occorre avere una qualifica specifica. Appare pertanto corretto ritenere che il diploma rilasciato dall'IUFFP non possa sostituire il titolo specifico mancante, richiesto dalla legislazione federale. Nemmeno il fatto di avere ottenuto in passato alcune ore d'insegnamento nei cicli di maturità professionale a complemento dell'orario previsto dall'atto di nomina può conferire al docente un qualsivoglia diritto acquisito. Con il titolo di studio conseguito all'ETH di __________, ed in assenza di una formazione scientifica a livello universitario o di grado terziario, egli è legittimato ad insegnare unicamente la materia scienze naturali. Sennonché, ha osservato il Governo, nella misura in cui la mancata assegnazione di ore in quest'ultima materia non è da ricondurre all'assenza di titoli scientifici, la scelta di attribuirle ad un docente con un profilo professionale più affine al settore sanitario rispetto a quello che caratterizza il ricorrente, non può essere censurata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto la decisione impugnata meritevole di tutela anche laddove giunge a concludere che non vi è alcuna disparità di trattamento per il fatto che nei cicli di maturità professionale vi sarebbero ancora dei docenti che insegnano pur non disponendo delle necessarie qualifiche scientifiche specifiche. L'autorità di prime cure si è infatti attivata per risolvere la problematica nella sua globalità e renderla gradualmente conforme alla legislazione federale vigente in materia. Da respingere sono infine le censure riferite ad un presunto accanimento nei confronti del ricorrente, rispettivamente ad eventuali rassicurazioni ottenute da funzionari di vario rango. Agli atti non v'è alcunché che lo provi.

G. Contro la predetta pronunzia governativa RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata unitamente alla risoluzione dipartimentale 21 luglio 2011 e che sia accertata la disparità di trattamento, nonché l'arbitrarietà delle motivazioni alla base della mancata assegnazione di ore di insegnamento in matematica e fisica nei corsi di maturità professionale per l'anno scolastico 2011/2012 e per quelli a venire.
Il ricorrente ha censurato il Consiglio di Stato per aver ignorato le prove offerte, violando così il suo diritto di essere sentito.

Nel merito, ha riproposto in buona sostanza le medesime argomentazioni già addotte dinanzi al Governo.

H. All'accoglimento del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, il quale ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni, e il DECS (Sezione amministrativa e DFP) con argomenti che saranno discussi - per quanto necessario - in appresso.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 95 cpv. 1 della legge della scuola del 1° febbraio 1990 (LSc; RL 5.1.1.1). La legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm e consid. 2.3).

2. 2.1. Il ricorrente si duole per cominciare di una violazione del diritto di essere sentito, annotando che il Consiglio di Stato non ha assunto le prove da esso offerte, che avrebbero, a mente sua, permesso di dimostrare la disparità di trattamento (ravvisabile nel fatto che la DFP, non solo ha rifiutato di assegnargli le ore di insegnamento nei corsi di maturità professionale che il direttore della SSMT gli aveva di fatto assicurato, ma avrebbe avallato l'assegnazione di ore d'insegnamento di medesimo ordine a docenti con simili se non addirittura minori qualifiche rispetto a lui) e l'importante, ingiustificata ingerenza da parte della capoufficio della formazione industriale, agraria, artigianale e artistica, nella valutazione di attribuzione di ore al ricorrente presso la suddetta sede scolastica (SSMT).
La censura va esaminata preliminarmente, poiché se dovesse risultare fondata la decisione impugnata andrebbe annullata già solo per la disattenzione della menzionata garanzia di natura formale, indipendentemente dalle possibilità di successo del ricorso nel merito (DTF 120 Ib 379 consid. 3b).

2.2. Il diritto di essere sentito, garantito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), comprende anche il diritto dell'interessato di offrire prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione (cfr. DTF 134 I 140 consid. 5.3, 130 II 425 consid. 2.1 e la giurisprudenza ivi citata).

La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio, che impone all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti (art. 18 cpv. 1 LPamm). In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio (DTF 134 I 140 consid. 5.3, 130 II 425 consid. 2.5). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (STA 52.2012.160 del 6 luglio 2012 consid. 2.2; 52.2011.576 del 4 gennaio 2012 consid. 2.2; 52.2007.162 del 12 giugno 2007 consid. 2.2).

2.3. Il presente litigio si fonda sul quesito di sapere se il ricorrente disponga o meno delle necessarie qualifiche (titoli di studio) per poter svolgere attività di insegnamento nelle materie previste dai programmi delle scuole di maturità professionale (SMP) sulla base delle normative vigenti. Irrilevante si avvera pertanto l'accertamento di eventuali ingerenze operate dalla capoufficio della formazione industriale, agraria, artigianale e artistica in occasione della valutazione di attribuzione di ore al ricorrente presso la SSMT di __________. Parimenti inutile appare agli occhi di questo Tribunale la verifica della presunta violazione del principio della parità di trattamento. Come rettamente ritenuto dall'autorità inferiore, non v'è motivo di dubitare che la DFP si stia adoperando per risolvere la problematica nella sua globalità e rendere l'attuale situazione d'illegalità conforme alle disposizioni federali, grazie anche alle indicazioni della Commissione federale di maturità professionale (CFMP). Ciò posto, e quand'anche vi siano ancora docenti che pur non disponendo delle necessarie qualifiche specifiche scientifiche, insegnano matematica e fisica (o altre materie) nei corsi di maturità professionale, l'insorgente non potrebbe invocare con successo una violazione della parità di trattamento, non potendo egli pretendere di essere trattato in modo analogo. A ragione quindi il Consiglio di Stato, seppur con una motivazione scarna, ha rifiutato, sulla base di una valutazione anticipata della loro valenza, di assumere le prove offerte in quanto ininfluenti per il giudizio che era chiamato a rendere e inutili ai fini dell'accertamento di una situazione fattuale già di per sé chiara sulla base dei documenti agli atti. Per le medesime ragioni l'assunzione di tali prove (richiamo dalla DFP della lista dei docenti che operano quali insegnanti di matematica e fisica nei corsi di maturità professionale di tutte le scuole professionali del Cantone con l'indicazione dei relativi titoli di studio, testimoni, ecc.), nuovamente sollecitata dal ricorrente, viene rifiutata anche in questa sede.

3. 3.1. Giusta l'art. 46 della legge federale sulla formazione professionale del 13 dicembre 2002 (LFPr; RS 412.10) i docenti attivi nella formazione professionale di base, nella formazione professionale superiore e nella formazione professionale continua dispongono di una formazione specifica qualificata, pedagogica, metodologica e didattica (cpv. 1). Il Consiglio federale - soggiunge la norma - stabilisce i requisiti minimi di formazione dei docenti (cpv. 2).
Dal canto suo, l'art. 31 dell'Ordinanza sulla maturità professionale federale del 24 giugno 2009 (OMPr; RS 412.103.1) stabilisce che per la qualifica dei docenti dei cicli di formazione per la maturità professionale federale si applicano i requisiti minimi di cui agli articoli 40, 42, 43, 46, 48 e 49 dell'Ordinanza sulla formazione professionale del 19 novembre 2003 (OFPr; RS 412.101). In particolare, l'art. 46 cpv. 1 OFPr dispone che i docenti attivi nella formazione scolastica di base e nella preparazione alla maturità professionale devono disporre di un'abilitazione all'insegnamento per il grado secondario II con le seguenti qualifiche:
a. formazione pedagogica-professionale a livello universitario;
b. formazione disciplinare convalidata da un diploma di grado terziario;
c. esperienza aziendale di sei mesi.

3.2. Nel 2005, la CFMP, autorità preposta all'esercizio dell'alta sorveglianza sulla maturità professionale, onde porre in applicazione le suddette disposizioni legali, ha emanato il Promemoria X concernente le "Qualifiche dei docenti delle scuole di maturità professionale", nell'ambito del quale i Cantoni e le autorità responsabili sono stati invitati ad intraprendere al più presto i passi necessari per i docenti che non soddisfacevano ancora i requisiti stabiliti dalla legislazione federale in materia di formazione professionale (LFPr e relativa ordinanza). Un'elevata qualifica dei docenti, conforme alle disposizioni legali - si legge nel promemoria - rappresenta una importante premessa per rafforzare l'interesse per la maturità professionale (MP) e promuovere la fiducia che i partner ripongono in questa formazione. Al fine di consolidare la considerazione e la posizione della maturità professionale nel sistema svizzero di formazione professionale, il citato promemoria ha dunque stabilito chiari e vincolanti requisiti che i docenti devono soddisfare per poter insegnare nelle materie previste dai programmi delle scuole medie professionali (SMP). In buona sostanza, un docente di maturità professionale deve disporre delle seguenti qualifiche ("Qualifica di base"; promemoria, punto 2.2):

· una qualifica scientifica (qualifica specifica) tramite una formazione a livello di scuola universitaria (università, SPF oppure SUP), qualora la materia sia presente nell'offerta della scuola universitaria; il titolo in questa o in queste materie viene conseguito con una licenza/un diploma o un diploma di master;

· una qualifica d'insegnamento che comprende i seguenti elementi:

- qualifica pedagogica di grado adeguato presso un'alta scuola pedagogica (ASP) oppure un'abilitazione all'insegnamento per il grado secondario 2 - Höheres Lehramt (HLM) - fintanto che esisterà tale istituzione;

- qualifica didattica di grado adeguato presso un'ASP, un HLA oppure presso l'ISPFP/IUFFP;

· come per tutti i docenti di scuole professionali, oltre a questa qualifica di base viene richiesta un'introduzione alla pedagogia per la formazione professionale. Gli articoli 46 capoverso 1 lettera c e 48 OFPr contengono disposizioni concrete a tal proposito. Siccome l'interdisciplinarità è una caratteristica importante della maturità professionale, l'introduzione alla pedagogia per la formazione professionale deve affrontare in modo approfondito anche questo tema con una corrispondente istruzione metodico-didattica.

Tali requisiti si basano sull'art. 46 LFPr e devono essere adempiuti cumulativamente. In nessun caso è infatti possibile rinunciare ad una delle citate qualifiche di base (cfr. promemoria, pag. 2).
Ci sono materie d'insegnamento integrative per le quali non viene offerta nessuna formazione specifica. Si tratta, tra l'altro, delle scienze sociali e delle scienze naturali. Fino alla realizzazione, da parte delle scuole universitarie, di una formazione di indirizzo generale specifica per i docenti nelle materie scienze sociali, scienze naturali, arte applicata, cultura, arte nonché informazione e comunicazione, sono autorizzate ad insegnare presso una scuola di maturità professionale le persone che dispongono di un'abilitazione all'insegnamento in un ciclo di studio (se offerto) oppure in due materie. Inoltre devono essere comprovate la formazione continua in ambito scientifico, così come la formazione e la formazione continua in ambito pedagogico (cfr. promemoria, punto 2.4).
Ciò posto, occorre ora verificare se il ricorrente dispone delle necessarie qualifiche per svolgere attività di insegnamento nei percorsi di maturità professionale.

3.3. In considerazione di quanto espresso al considerando precedente, appare evidente che il ricorrente non possa impartire lezioni di fisica e matematica nei corsi di maturità professionale. Essendo tali materie presenti nell'offerta delle scuole universitarie, per poterle insegnare, occorre disporre di una qualifica scientifica specifica che attualmente l'insorgente, e per sua stessa ammissione, non possiede.
Il fatto di averle apprese, quale supporto, nell'ambito della sua formazione universitaria, ancora non significa disporre automaticamente delle necessarie nozioni e competenze disciplinari per poterle insegnare. La laurea in ingegneria forestale conseguita all'ETH di __________ non dispensa l'insorgente dal possedere anche una qualifica specifica, indispensabile per poter accedere all'insegnamento nei percorsi di maturità. Il ricorrente non può evidentemente avvalersi del diploma rilasciato dall'IUFFP. Questo titolo lo abilita senz'altro all'insegnamento della matematica nelle scuole professionali, tuttavia al di fuori dei cicli di maturità. Per poter offrire dei corsi nei cicli di maturità professionale occorre, come detto, essere titolari di una licenza, di una diploma o di un diploma di master nella materia pertinente (art. 46 cpv. 1 LFPr). Ne segue che neppure il diploma conseguito all'IUFFP nel 2007 può sostituire il titolo specifico mancante, richiesto obbligatoriamente dalla legislazione federale. Si ribadisce che i requisiti di cui all'art. 46 cpv. 1 LFPr devono essere adempiuti cumulativamente. In nessun caso è possibile infatti rinunciare ad anche una sola delle qualifiche richieste.
La circostanza per cui attualmente vi siano ancora docenti che, pur non disponendo delle necessarie qualifiche specifiche scientifiche, insegnano matematica e fisica (o altre materie) nei corsi di maturità professionale (cfr. risposta della Sezione amministrativa/DFP del DECS, pag. 6), non consente a RI 1 di invocare con successo una parità di trattamento nell'illegalità. Dottrina e giurisprudenza sono concordi nel ritenere che una precedente violazione della legge non attribuisce in principio un diritto allo stesso trattamento non conforme alla legge. Nessuno può prevalersi del fatto che la legge sia stata altre volte violata per chiedere che sia pure violata a suo vantaggio, rispettivamente che continui ad esserlo. Ammettere il contrario sarebbe un invito all'autorità - che nel caso di specie ha peraltro manifestato chiaramente la volontà di abbandonare tale prassi non conforme al diritto - a perseverare nell'errore (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2. edizione, Cadenazzo 2002, n. 443 con rinvii; DTF 127 I 1 consid. 3a; 122 II 446 consid. 4a).
La decisione del Consiglio di Stato, laddove conferma la mancata attribuzione di ore di lezione nelle materie matematica e fisica, resiste alle critiche del ricorrente.

RI 1 soddisfa per contro pienamente i requisiti necessari per insegnare scienze naturali nei percorsi di maturità professionale. Come rettamente osservato dalle autorità inferiori, in assenza di una corrispettiva formazione specifica scientifica a livello universitario o di grado terziario, il titolo di studio conseguito all'ETH di __________ è infatti sufficiente (cfr. promemoria pagg. 2-3). Ciò posto, e nella misura in cui la mancata assegnazione di ore in quest'ultima materia presso la SSMT di __________ non è da ricondurre, con ogni evidenza, all'assenza di titoli scientifici, la scelta, perfettamente legittima, di attribuirle ad un docente con un profilo professionale più affine al settore della sanità rispetto a quello che caratterizza il ricorrente, non è sindacabile in questa sede.
Ne segue che la decisione querelata, anche da questo punto di vista, non presta il fianco a critiche e merita piena tutela.

4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.

5. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del ricorrente.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La segretaria