
Incarto n. 52.2012.330	Lugano 24 aprile 2014	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente

segretaria:

Giorgia Ponti, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 30 agosto 2012 del

RI 1

patrocinato da: PA 1

contro

la decisione 11 luglio 2012 (n. 4046) con la quale il Consiglio di Stato ha annullato la disdetta del rapporto di lavoro notificata dal RI 1 ad CO 1.

ritenuto, in fatto

A. Il 1° agosto 2010 CO 1, qui resistente, è stata assunta dal RI 1 quale responsabile delle cure, con il compito di amministrare, pianificare e coordinare, in collaborazione con la direzione, la qualità delle prestazioni dispensate agli ospiti della casa.

Su richiesta della delegazione consortile, il 16 maggio 2011 il direttore sanitario, dr. __________, ha stilato un rapporto sull'operato della resistente, nel quale ha rilevato che non era in grado di assumere il suo ruolo quale responsabile delle cure. A suo giudizio, si sarebbe infatti dedicata quasi esclusivamente agli impegni amministrativi, trascurando la sua funzione principale e disinteressandosi dello stato degli ospiti. I capi reparto sarebbero stati lasciati soli ed il personale di cura sarebbe stato malcontento, insicuro e intimorito per il suo atteggiamento.

Il 23 maggio 2011 la delegazione consortile ha sentito CO 1 prospettandole le conclusioni del rapporto del direttore sanitario e raccogliendo le sue osservazioni. Dopo un ulteriore incontro, il 6 giugno 2011 la stessa delegazione le ha inflitto un formale ammonimento per violazione del mansionario, ovvero per aver trascurato i suoi compiti nei confronti degli ospiti e più precisamente la partecipazione alle visite mediche, la supervisione e la valutazione delle cure prescritte.

B. Il 25 agosto 2011, il direttore amministrativo del RI 1 ha allestito un nuovo e dettagliato rapporto di valutazione, nel quale ha indicato i suoi punti di forza e quelli migliorabili. In conclusione, il direttore amministrativo ha evidenziato che all'interno della struttura vi erano stati diversi avvicendamenti e cambiamenti che avevano destabilizzato il personale e generato una situazione difficile al suo interno, ma che questa, grazie ai correttivi posti in atto, era in fase di risoluzione, come testimoniato dalle informazioni raccolte dal personale. La collaborazione e l'impegno della responsabile delle cure sono state riconosciute, tuttavia ci sarebbe stato ancora molto lavoro da fare per garantire una riorganizzazione efficace ed efficiente. Nel medesimo documento sono state riportate anche le osservazioni di CO 1.

C. a. Il 9 gennaio 2012, il direttore amministrativo ha rassegnato un ulteriore rapporto sulla situazione del settore delle cure all'indirizzo della delegazione consortile, segnalando fra l'altro che nell'ultimo periodo si percepiva un clima di tensione fra il personale, che si era lamentato dell'operato della responsabile delle cure. Nonostante l'impegno profuso da CO 1, delle cui capacità il direttore amministrativo non dubitava, la situazione all'interno della struttura imponeva dei correttivi. Vi erano infatti ancora diverse deficienze a livello di conduzione e supervisione di alcune attività, benché non tutte imputabili alla dipendente.

b. Il 21 gennaio 2012, anche il direttore sanitario ha redatto un rapporto sul lavoro svolto da CO 1 nel quale ha segnalato che, malgrado la situazione fosse migliorata rispetto al semestre precedente, il clima di lavoro non era sempre sereno. A suo giudizio, la responsabile delle cure doveva mostrare più competenza e autorevolezza, non avendo potuto riacquistare la fiducia del personale curante. Sotto il profilo della gestione del personale e delle cure, la supervisione della dipendente non era ottimale, forse anche per mancanza di tempo.

D. Con decisione del 23 gennaio 2012, notificata il giorno seguente, la delegazione consortile ha disdetto il rapporto di impiego per incapacità della dipendente a svolgere i compiti assegnati giusta l'art. 57 cpv. 2 del regolamento organico cantonale per il personale occupato presso le case per anziani del 1° maggio 2011 (ROCA).

Con successiva decisione del 17 febbraio 2012, la delegazione del RI 1 ha respinto la domanda di pagamento delle spese di formazione avanzata dalla responsabile delle cure.

E. Contro la decisione di licenziamento CO 1 è insorta sia dinanzi al Consiglio di Stato, sia davanti alla Commissione paritetica cantonale (CPC), competente secondo l'art. 67 lett. f ROCA a decidere in prima istanza tutte le controversie derivanti dal rapporto d'impiego. In via principale, l'insorgente ha chiesto l'annullamento della disdetta con conseguente ripristino del rapporto di lavoro nella medesima funzione. In via subordinata, ha invece postulato il versamento di un'indennità per licenziamento abusivo.

Parallelamente CO 1 ha impugnato anche il rifiuto del RI 1 di assumere le spese di formazione professionale.

F. Con giudizio 11 luglio 2012, il Consiglio di Stato ha accolto entrambe le impugnative, annullando la disdetta e dichiarando nulla la decisione con cui il RI 1 si è rifiutato di rifondere alla ricorrente le spese di formazione.

Previo scambio d'opinioni con la CPC, il Governo ha anzitutto accertato la giurisdizione amministrativa. Ferma questa premessa, esso ha poi ritenuto che la decisione di rescindere il rapporto d'impiego fosse viziata poiché il RI 1 non aveva rispettato le formalità prescritte dall'art. 57 cpv. 2 ROCA, che subordina la disdetta al preventivo chiarimento della valutazione delle prestazioni lavorative del dipendente, all'assegnazione di un termine adeguato per raggiungere gli obiettivi previsti per la sua funzione, nonché alla prova di aver ricercato un ricollocamento all'interno della casa per anziani.

L'incapacità della responsabile delle cure, ha aggiunto il Consiglio di Stato, non sarebbe suffragata da nessun riscontro probatorio, non risultando che la delegazione consortile si sia chinata a verificare le reali cause della situazione di disagio lamentata da una parte del personale curante e soprattutto se tale situazione fosse effettivamente imputabile all'incapacità della ricorrente.

G Contro il predetto giudizio governativo, il RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, contestando unicamente l'annullamento della disdetta.

Secondo il ricorrente, la valutazione della responsabile delle cure sarebbe avvenuta per scritto con il rapporto del direttore sanitario del 16 maggio 2011 e con quello del direttore amministrativo del 25 agosto 2011. La dipendente avrebbe allora avuto diversi mesi di tempo per rimediare alle lacune riscontrate, ciò che non sarebbe avvenuto e avrebbe perciò giustificato il suo licenziamento. L'incapacità della collaboratrice sarebbe stata ampiamente dimostrata.

La possibilità di ricollocarla all'interno della casa anziani sarebbe stata a priori inattuabile, considerata l'unicità della posizione della responsabile delle cure; il ricollocamento della stessa avrebbe necessariamente comportato una "degradazione".

H. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che non ha formulato osservazioni. Ad identica conclusione è pervenuta CO 1, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi. La resistente, che nel frattempo ha trovato un nuovo impiego, oltre a chiedere la conferma della decisione governativa, ha quantificato la domanda formulata in via subordinata in prima istanza, postulando un risarcimento pari a due mensilità di stipendio.

Nei successivi allegati le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle loro rispettive tesi, allegazioni e domande.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), al quale rinvia l'art. 42 della legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (LCCom; RL 2.1.4.2).

La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal giudizio impugnato, è certa (art. 43 legge
di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). Il ricorso, tempestivo (art. 46 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il ricorso può essere evaso sulla base degli atti, senza assumere prove (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove documentali e testimoniali richieste dalle parti, in particolare dalla resistente, non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

2. Previo scambio d'opinioni con la CPC (art. 4 cpv. 3 LPamm), il Consiglio di Stato ha ritenuto data la giurisdizione amministrativa. La deduzione si riallaccia fra l'altro alle sentenze del 29 aprile 1997 e 22 dicembre 1997 di questo Tribunale (STA 52.1997.58 pubblicata in RDAT 1997-II n. 5 e 52.1997.317), che considerano retto dal diritto pubblico il rapporto d'impiego del personale dei consorzi di aiuto domiciliare [cfr. sul tema Guido Corti, Sul rapporto d'impiego del personale dei servizi pubblici (con particolare riferimento ai servizi di aiuto domiciliare e agli istituti per anziani, RDAT I/1998 pag 573 seg.)].

La deduzione non può essere confermata.

Con sentenza del 30 gennaio 2012 (DTF 138 III 107 seg.), che la CPC ha omesso di segnalare nell'ambito dello scambio d'opinioni promosso dal Consiglio di Stato il 13 marzo 2012, la I. Corte di diritto civile del Tribunale federale ha in effetti dato per scontata la natura privatistica del rapporto d'impiego del personale delle case per anziani, ravvisando nel ROCA un contratto collettivo di lavoro (CCL) retto dalla legge federale di complemento del codice civile svizzero del 30 marzo 1911 (CO; RS 220). Poco importa che l'Alta Corte federale, chiamata a statuire su un ricorso proposto da alcune case per anziani contro un lodo della Commissione speciale di ricorso istituita in base all'art. 71 ROCA, non abbia approfondito la questione relativa alla natura privatistica o pubblicistica del rapporto d'impiego del personale di questi stabilimenti, rilevando in particolare l'assenza di una base legale che permetta ai consorzi di comuni, chiamati a svolgere compiti di interesse pubblico, di assoggettarlo al diritto privato (cfr. DTF 118 II 218 consid. 3 in fine; Corti, op. cit., n. 7).

A fronte della perdurante inazione del legislatore cantonale a risolvere in modo chiaro ed inequivocabile la questione relativa alla natura del rapporto d'impiego del personale delle case per anziani gestite da enti di diritto pubblico, quali comuni o consorzi di comuni, questo Tribunale si allinea alla tesi implicita, su cui si fonda la sentenza del 30 gennaio 2012 del Tribunale federale sopra citata.

3. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando il dispositivo n. 1 del giudizio governativo impugnato, siccome emanato in difetto di giurisdizione, dimezzando le ripetibili riconosciute alla qui resistente dal Consiglio di Stato e ripristinando la decisione 24 febbraio 2012 del RI 1. Resta impregiudicato il diritto della resistente di riattivare semmai il procedimento di ricorso avviato davanti alla CPC, che per quanto emerge dagli atti risulta tuttora pendente.

4. La tassa di giustizia e le spese (art. 28 LPamm) sono a carico della resistente, che rifonderà al ricorrente, patrocinato da un legale, un'indennità per ripetibili (art. 31 LPamm) di entrambe le istanze.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. il dispositivo n. 1 della decisione 11 luglio 2012 del Consiglio di Stato (n. 4046) è annullato;

1.2. il dispositivo n. 5 della decisione 11 luglio 2012 del Consiglio di Stato (n. 4046) è riformato nel senso che il RI 1 verserà ad CO 1 fr. 250.- a titolo di ripetibili;

1.3. la decisione 24 febbraio 2012 del RI 1 è confermata.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico di CO 1, che rifonderà al RI 1 fr. 2'000.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La segretaria