Incarto n.
52.2013.196

 

Lugano

27 novembre 2013

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

 

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente

 

segretaria:

Sarah Socchi, vicecancelliera

 

 

statuendo sul ricorso 29 aprile 2013 della

 

 

 

RI 1

patrocinata da:

 

 

contro

 

 

 

la decisione 10 aprile 2013 del Consiglio di Stato (n. 1861) che evade ai sensi dei considerandi l'impugnativa inoltrata dalla ricorrente avverso la decisione con cui il municipio le ha negato la licenza edilizia per la posa di antenne sul tetto di un edificio (part. __________);

 

 

ritenuto,                           in fatto

 

                                  A.   a. Con domanda di costruzione 10 febbraio 2009, la RI 1, qui ricorrente, ha chiesto al municipio di Brissago il permesso di installare sei antenne per la telefonia mobile (tecnologia UMTS/GSM), fissate a due supporti in acciaio, mascherati con una copertura (h = 3.81 m) in plastica rinforzata con fibre di vetro (GFK), sul tetto piano di uno stabile
esistente (part. __________), già alto poco più di m 15.00, situato in via Leoncavallo, all'interno della zona del nucleo del Piano (NP).

b. Nel termine di pubblicazione, avverso la domanda sono giunte le opposizioni di __________, __________, __________ __________, __________, __________, __________, __________ __________ __________, __________, __________, __________, __________, proprietari e residenti nelle vicinanze, nonché quattro petizioni, sottoscritte da diversi cittadini.

c. Nonostante l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 65388), con decisione 27 ottobre 2011 il municipio ha negato all'insorgente il permesso richiesto, ritenuto in contrasto con l'altezza massima ammessa (15.00 m). Le antenne non potrebbero essere assimilate ad un corpo tecnico, che l'art. 7 delle norme d'attuazione del piano particolareggiato del nucleo (PRP-NP) esime dal computo dell'altezza: avrebbero un ingombro rilevante e sarebbero estranee alle esigenze dell'edificio sottostante. Malgrado le rassicurazioni cantonali, il municipio condividerebbe inoltre le perplessità della popolazioni in merito alle radiazioni non ionizzanti. Allo studio vi sarebbe peraltro una norma di PR che intende vietare la posa di simili impianti nel nucleo.

 

 

                                  B.   Con giudizio 10 aprile 2013, il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi il ricorso presentato da RI 1 avverso il sud-detto provvedimento, che ha annullato, rinviando gli atti all'autorità comunale per nuova decisione previa completazione dell'istruttoria.
Ritenuto l'impianto conforme alla zona di situazione, il Governo ha poi rilevato che esso rispetterebbe in tutti punti considerati i limiti d'immissione stabiliti dall'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710); il municipio non avrebbe oltretutto la competenza per negare il permesso da questo profilo.

Le antenne, ha aggiunto, dovrebbero essere equiparate a corpi tecnici; il loro ingombro dovrebbe essere limitato allo stretto necessario conformemente all'art. 7 NAPRP-NP, ciò che non sarebbe tuttavia stato verificato. Di qui, la necessità del rinvio di cui si è detto in ingresso. L'impianto, ha proseguito in sostanza, dovrebbe inoltre rispettare il principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (artt. 94 cpv. 2 e 99 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1), frattanto entrato in vigore. Andrebbe inoltre tenuto conto della recente disdetta del marzo 2012 degli accordi di coordinamento tra i concessionari e il Dipartimento del territorio. Un eventuale studio pianificatorio in atto, ha aggiunto abbondanzialmente, potrebbe eventualmente comportare una sospensione della domanda, ma non un diniego del permesso.

 

                                  C.   Con ricorso 29 aprile 2013, RI 1impugna ora il predetto giudizio dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli atti siano rinviati al municipio per il rilascio del permesso postulato.
Le antenne, argomenta, non oltrepasserebbero le dimensioni e le altezze tecnicamente indispensabili per poter coprire la zona circostante con i segnali GSM/UMTS. Il principio dell'inserimento ordinato e armonioso non sarebbe applicabile; l'impianto non modificherebbe in ogni caso il carattere del sito pittoresco. Irrilevante sarebbe invece la disdetta degli accordi di coordinamento.

 

 

                                  D.   All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione e il municipio si rimettono invece al giudizio di questo Tribunale.
Gli opponenti non hanno presentato osservazioni.

 

Considerato,                  in diritto

 

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certe sono la legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza, personalmente e direttamente toccata dal provvedimento impugnato (art. 21 cpv. 2 LE; art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1) e la tempestività del ricorso (art. 46 cpv. 1 LPamm).

1.2. Resta da verificare se il ricorso, in quanto rivolto contro un giudizio di rinvio, sia ammissibile.

1.2.1. Giusta l'art. 59 cpv. 1 LPamm, se il Consiglio di Stato an-nulla la decisione impugnata, esso decide nel merito o rinvia gli atti all'istanza inferiore per nuova decisione. Le decisioni con cui l'autorità di ricorso rinvia la causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio sono di natura incidentale o definitiva a seconda del loro contenuto concreto.
Sono incidentali quando lasciano all'istanza inferiore perlomeno una certa libertà d'azione o di apprezzamento e non esplicano effetti di cosa giudicata. Sono invece definitive se statuiscono in modo vincolante su determinate questioni, soprattutto di merito. Se sono definitive, sono normalmente impugnabili. Se sono incidentali, sono invece impugnabili solo se provocano al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art. 44 LPamm; cfr. STA 52.2010.21-29 del 24 settembre 2010, consid. 1.5; STA 52.2009.441 del 20 aprile 2010, consid. 2.1).
Un pregiudizio è irreparabile ai sensi dell'art. 44 LPamm, quando il ricorrente ha un interesse degno di protezione all'immediata mo-difica o all'annullamento della decisione impugnata. Il danno può anche consistere in un pregiudizio di mero fatto. Non basta comunque che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della procedura (cfr. STA 52.2009.441 citata, consid. 2; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 44 LPamm, n. 2d e 3; per la nozione di pregiudizio di fatto cfr. anche Felix Uhlmann/ Simone Wälle-Bär, in Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 46, n. 7 segg.; Tho-mas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 61 n. 5).

1.2.2. Con il giudizio impugnato, l'Esecutivo cantonale ha in particolare stabilito che l'impianto deve sottostare all'art. 7 NAPR, che limita gli ingombri dei corpi tecnici (cfr. infra, consid. 2), nonché al principio di inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio sancito dagli artt. 94 cpv. 2 e 99 Lst, frattanto entrato in vigore (cfr. infra, consid. 3). Su questi punti il giudizio - pur non pronunciandosi ancora sul rispetto o meno di queste disposizioni - è vincolante. Il comune, rispettivamente i Servizi generali del Dipartimento del territorio, ai quali la causa è stata rinviata per nuova decisione, devono attenervisi. Sull'obbligo di rispettare queste disposizioni, il Governo ha dunque statuito in modo definitivo. Da questo limitato profilo, il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
Ne va diversamente per la disdetta da parte dei concessionari di telefonia mobile dei citati accordi di coordinamento. Il Governo si è infatti limitato a indicare che l'autorità di prime cure, nella decisione che è chiamato a rendere, dovrà tener conto di questa circostanza. Non ha impartito alcuna istruzione vincolante; non si è pronunciato sul coordinamento previsto dall'art. 5 del regolamento di applicazione dell'ordinanza federale sulla protezione da radiazioni non ionizzanti del 26 giugno 2001 (RORNI; RL 9.2.1.1.5).

1.3. Con queste precisazioni, l'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove genericamente sollecitate dall'insorgente (sopralluogo, testi, ecc.) non appaiono in grado di portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.

 

 

                                   2.   Art. 7 NAPR-PN

2.1. Secondo l'art. 7 NAPRP-NP, i corpi tecnici non devono essere computati nelle altezze degli edifici, purché siano contenuti nei limiti strettamente indispensabili.

Scostandosi dall'art. 40 cpv. 1 LE, che per misurare l'altezza degli edifici fa riferimento al cornicione di gronda o al parapetto, prescindendo dai corpi tecnici, la norma in oggetto esime lo sviluppo verticale di questi ingombri dal computo dell'altezza degli edifici nella misura in cui sono contenuti nei limiti strettamente indispensabili. Essa si limita tutto sommato a regolare la computabilità dell'altezza dei corpi tecnici in quella degli edifici, imponendo di conteggiarla se travalicano i limiti dell'indispensabilità.

Fintanto che non superano l'altezza massima degli edifici, i corpi tecnici possono essere autorizzati a prescindere dalla loro indispensabilità. Se non sono necessari, vengono semplicemente conteggiati nell'altezza dell'edificio. Oltre questo limite, per essere autorizzati devono invece risultare strettamente indispensabili.

 

2.2. Nella misura in cui sono rispettati i limiti del diritto federale in materia di telecomunicazioni e di protezione dell'ambiente, anche le antenne possono essere assoggettate a prescrizioni edilizie e pianificatorie volte a preservare le caratteristiche e la qualità di un determinato comparto di territorio (cfr. STF 1C.239/2011 del 30 novembre 2011, consid. 2.3). Entro questi limiti, l'art. 7 NAPRP-NP può dunque essere applicato anche alle antenne di telefonia mobile. Per rapporto a questa categoria di impianti, la norma - volta a contenere allo stretto necessario l'ingombro dei corpi tecnici sporgenti dal tetto di stabili situati all'interno del nucleo che oltrepassano l'altezza massima degli edifici - si limita in definitiva ad esigere dal concessionario di fornire i motivi che giustificano le dimensioni dell'impianto, per motivi tecnici-funzionali (cfr. anche STF 1C.328/2007 del 18 dicembre 2007). Non vieta od ostacola in misura inammissibile la loro realizzazione (ad esempio, come nel caso di una prescrizione che fissa un limite d'altezza massimo, cfr. sul tema: DTF 133 II 353 consid. 4.2; STA 52.2011.323 del 22 luglio 2013, consid. 2 con rinvii).

 

2.3. Nel caso concreto, alla luce delle considerazioni che precedono, a giusta ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'impianto in oggetto, da trattare alla stregua di un corpo tecnico, dovesse rispettare l'art. 7 NAPRP-NP. Nella misura in cui sostiene che le antenne sarebbero effettivamente contenute nei limiti del necessario, neppure la ricorrente contesta alla fin fine questa conclusione. Le motivazioni che adduce per giustificare le dimensioni dell'impianto - che non emergevano peraltro già dalla "scheda dei dati sul sito", ma rappresentano piuttosto una spiegazione aggiuntiva sulla scorta degli elementi in essa contenuti - non devono per contro essere vagliate per la prima volta in questa sede. Tali motivazioni - su cui le precedenti istanze non si sono ancora pronunciate - saranno se del caso oggetto della nuova decisione, che l'autorità di prime cure è chiamata a rendere.

 

 

                                   3.   Principio di inserimento ordinato e armonioso

3.1. Fino al 1° gennaio 2012, la legislazione del nostro Cantone, segnatamente il decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1) e il relativo regolamento, prevedevano due clausole estetiche generali negative. Per i paesaggi e i panorami pittoreschi vigeva il divieto di deturpazione (art. 2 cpv. 2 DLBN e 3 cpv. 2 lett. d RBN), in base al quale erano vietate le modificazioni dello stato dei fondi tali da compromettere la bellezza e gli altri valori del paesaggio. In particolare, erano vietate le costruzioni, ricostruzioni, o ogni altro intervento stravagante, indecoroso, di mole sproporzionata o in contrasto con il carattere, l'armonia e i valori dell'ambiente circostante in genere (cfr. art. 3 cpv. 2 lett. d RBN). Nei siti dichiarati pittoreschi vigeva invece il divieto di alterazione (art. 3 cpv. 2 lett. c RBN), che imponeva ad ogni intervento di integrarsi convenientemente in un sito, vietando ogni pregiudizio o anche solo la modifica apprezzabile del carattere e dell'armonia dell'ambiente naturale o antropico (cfr. Lorenzo
Anastasi/Davide Socchi, La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario ISOS, in RtiD I-2013, pag. 355 segg. con rinvii).
La legge sullo sviluppo territoriale, entrata in vigore il 1° gennaio 2012 (cfr. BU 2011, pag. 525 segg. e pag. 621 segg.), ha abrogato e sostituito il DLBN. All'art. 92 cpv. 2 Lst, ha in particolare introdotto un principio operativo, che costituisce una clausola estetica positiva, in luogo delle suddette clausole negative. Tale principio, di natura positiva, esige che gli interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art. 100 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.1) precisa che l'inserimento ordinato e armonioso si verifica quando l'intervento si integra nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi.

3.2. Nel caso concreto, nel giudizio di rinvio il Consiglio di Stato ha disposto che la domanda di costruzione per le antenne di telefonia mobile, su cui il municipio e l'autorità dipartimentale sono nuovamente chiamate a chinarsi, dovrà essere valutata non più alla luce del DLBN - frattanto abrogato - ma del principio di inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio, che non prevede più una clausola estetica negativa ma positiva.
La conclusione del Governo non presta il fianco a critiche. Per principio il Consiglio di Stato applica infatti il diritto in vigore al momento in cui emana la sua decisione (cfr. RDAT II-1994 n. 22 consid. 3; cfr. STA 52.2012.172 del 11 dicembre 2012, consid. 5). La disposizione di cui all'art. 107 Lst, secondo cui le procedure in corso prima dell'entrata in vigore di questa legge sono concluse secondo il diritto anteriore, concerne unicamente le procedure in corso, ovvero quelle pianificatorie avviate secondo l'or abrogata legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Né dal suo testo né dai materiali legislativi (cfr. citato messaggio 9 dicembre 2009 n. 6309) risulta che l'art. 107 Lst concerna anche l'applicazione del DLBN, in sede di rilascio del permesso.
Anche su questo punto, il giudizio impugnato deve pertanto essere confermato. Se l'impianto risponda al principio di inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio è invece questione di merito, sui cui le autorità di prime cure - segnatamente l'Ufficio della natura e del paesaggio (cfr. art. 99 cpv. 1 lett. b LSt e 109 cpv. 1 lett. b RLst) - deve ancora pronunciarsi ed esula pertanto dal presente giudizio (cfr. comunque sulla tematica della clausola estetica: STA 52.2011.323 citata, consid. 3).

 

 

                                   4.   4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso deve di conseguenza essere respinto.

4.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza.

 

 

Per questi motivi,

 

 

dichiara e pronuncia:

 

                                   1.   Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

                                   2.   La tassa di giudizio di fr. 1'500.- è posta a carico di RI 1

 

 

                                   3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

                                   4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             La segretaria