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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Stefano Bernasconi |
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segretaria: |
Paola Passucci, vicecancelliera |
statuendo sul ricorso 23 ottobre 2013 della
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RI 1
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contro |
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la decisione 17 ottobre 2013 del municipio di CO 1, che ha annullato il concorso per aggiudicare le opere da impresario costruttore occorrenti al risanamento dei ripari valangari __________; |
ritenuto, in fatto
A. In data imprecisata il municipio di CO 1 ha invitato tre imprese di costruzione della regione a presentare un'offerta per la realizzazione delle opere occorrenti al risanamento dei ripari valangari __________, situati in quota e danneggiati da un crollo di roccia avvenuto nel settembre del 2012.
Il capitolato trasmesso agli invitati indicava che il concorso era sottoposto alla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) e che le offerte sarebbero state valutate in base ai seguenti criteri e fattori di ponderazione:
prezzo 50%
attendibilità dell'offerta 5%
organizzazione del cantiere e dei lavori 10%
referenze ed esperienza dell'impresa per lavori analoghi 30%
formazione apprendisti 5%
Le modalità di valutazione dei singoli criteri erano ulteriormente specificate nelle prescrizioni di gara (cfr. le pos. 224.100 e segg. delle disposizioni particolari CPN 102). Le stesse non accennavano ad alcun preventivo di riferimento del committente volto a definire un limite di spesa o a fissare un parametro di valutazione delle offerte. Riguardo ad un eventuale annullamento del concorso, le disposizioni particolari CPN 102 - richiamandosi agli art. 34 LCPubb e 55 del Regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6) - accennavano unicamente alla possibilità di non deliberare i lavori qualora l'importo dell'offerta non fosse coperto dal credito o il rapporto costo-beneficio fosse risultato insostenibile (pos. 238.300 CPN 102). Specificavano inoltre che la delibera e l'inizio dei lavori erano subordinati all'approvazione del progetto da parte delle autorità competenti (pos. 238.200 CPN 102).
B. In tempo utile, ovvero entro il 5 agosto 2013, tutte le ditte interpellate hanno inoltrato la propria offerta.
Esperita unicamente una sorta di valutazione economico/finan-ziaria, l'Ufficio forestale __________ circondario di __________ ha constatato che l'offerta con il prezzo più conveniente (quella presentata dalla ditta RI 1 di __________) superava del 38% il preventivo interno dell'autorità cantonale, per cui ha rinunciato ad allestire una graduatoria ed ha proposto al committente di annullare la gara. Facendo proprio tale suggerimento, il 17 ottobre 2013 il municipio di CO 1 ha risolto di annullare il concorso, dandone comunicazione scritta a tutte le parti interessate.
C. Avverso la predetta decisione, la RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione della commessa a proprio favore.
Esposti i fatti, la ricorrente ha contestato numerose posizioni del preventivo approntato dall'Ufficio forestale, annotando come tale documento risultasse comunque incompleto e in più punti inaffidabile. In diritto, l'insorgente ha rilevato che la committenza non poteva annullare la gara invocando il superamento di un preventivo non annunciato in urto al principio della trasparenza, tanto più che la sua offerta, di fr. 78'895.62, è risultata di gran lunga inferiore al credito di fr. 89'000.- stanziato per la realizzazione dei lavori.
D. a. In sede di risposta il municipio di CO 1 si è limitato a richiamare in fatto ed in diritto le motivazioni esposte nella decisione impugnata.
b. L'ULSA si è rimesso alle allegazioni del committente, evidenziando di essere estraneo alla procedura oggetto del contendere.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto partecipante al concorso, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'annullamento della gara disposto dalla stazione appaltante (art. 37 lett. d LCPubb e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque
ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali,
senza procedere ad atti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il carteggio
completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore
documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire
sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2. 2.1. Giusta l'art. 34 LCPubb, in presenza di importanti motivi, il committente non è tenuto ad aggiudicare la commessa sulla base delle offerte ricevute (cpv. 1). Esso può indire una nuova gara, rinunciare totalmente o parzialmente alle prestazioni, escluso ogni obbligo di risarcimento (cpv. 2).
La norma - mutuata dalla vecchia legge appalti del 1978 (vedi in tal senso il messaggio governativo n. 4806 del 28 ottobre 1998 concernente l'adozione della legge sulle commesse pubbliche, commento all'art. 31 del progetto) - limita il potere d'apprezzamento riservato all'ente banditore in ordine alla libertà di prescindere da un'aggiudicazione sulla base delle offerte inoltrate, permettendogli di rinunciarvi soltanto nel caso in cui sussistano motivi sufficientemente importanti da svincolarlo dagli obblighi derivanti dal principio della buona fede, che l'apertura di un pubblico concorso pone a suo carico nell'ambito dei rapporti precontrattuali (STA 52.2009.13 del 16 marzo 2009 consid. 2.1; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Evelyne Clerc, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, vol. I, Zurigo 2007, n. 489 segg.; Martin Beyeler, Ueberlegungen zum Abbruch von Vergabeverfahren, in: AJP/PJA 7/2005 pag. 784 segg.; BR 2003, S20, pag. 66 segg.).
Di principio, sono considerati importanti tutti i motivi per i quali, in funzione della loro oggettiva gravità, non si possa ragionevolmente esigere che il committente proceda all'aggiudicazione. In quest'ordine di idee, l'art. 55 RLCPubb/CIAP permette al committente di indire una nuova procedura di aggiudicazione o di rinunciare totalmente o parzialmente alla commessa, escluso ogni obbligo di risarcimento in particolare quando, alternativamente: (a) nessuna delle offerte presentate risponde ai criteri e alle esigenze tecniche fissate nei documenti di gara, (b) si può contare su offerte più convenienti a seguito del mutamento delle condizioni tecniche-quadro o viene a mancare il principio della concorrenza, (c) il progetto viene modificato in modo sostanziale, (d) le offerte valide presentate superano manifestamente il limite dei crediti allocati.
Suscettibili di giustificare una rinuncia all'aggiudicazione sono in definitiva tutte quelle circostanze che, valutate dal profilo degli scopi perseguiti dalla LCPubb, permettono di considerare un'interruzione della procedura compatibile con gli obblighi che l'apertura del concorso ingenera in capo al committente (RDAT II-2001 n. 41 pag. 169 segg.). La giurisprudenza federale, dal canto suo, ritiene che il committente possa interrompere la procedura di aggiudicazione se il provvedimento è giustificato da motivi oggettivi e non mira a discriminare deliberatamente taluni concorrenti; la loro prevedibilità non è di alcun rilievo (DTF 134 II 193 consid. 2.3). Più concretamente, tra i motivi che possono entrare in linea di conto ai fini di una legittima rinunzia all'aggiudica-zione vi sono i vizi essenziali di procedura, rispettivamente di impostazione della gara (TC FR 602 2008-123/125 du 14 janvier 2009 in BR 2009, S36, pag. 89; Stefan Suter, Der Abbruch des Vergabeverfahrens, Basel 2010, n. 182 segg.). In questo contesto, è considerato essenziale l'errore concernente un aspetto della gara che se fosse stato rilevato e valutato correttamente prima della sua instaurazione avrebbe indotto la stazione appaltante a predisporre il concorso in modo del tutto diverso (RtiD II-2013 n. 20; Beyeler, op. cit., n. 26 pag. 788).
2.2. L'art. 32 cpv. 1 LCPubb prevede che il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 52.2008.152 dell'11 luglio 2008).
3. In concreto, dal rapporto tecnico allegato alla decisione impugnata si desume che il committente ha rinunciato ad aggiudicare la commessa poiché l'offerta più bassa superava del 38% il preventivo interno allestito dall'Ufficio forestale.
Il motivo addotto non consente affatto di tutelare il provvedimento querelato.
Intanto occorre annotare che nelle prescrizioni di gara, le quali costituiscono notoriamente la lex specialis del concorso, non era per nulla indicato che per la valutazione delle offerte il committente avrebbe fatto capo ad un preventivo di riferimento. Non era neppure contemplata la possibilità di annullare il concorso per sforamento di un tetto massimo di spesa fissato nel contesto di un preventivo. La stazione appaltante, e per essa l'Ufficio forestale di __________, non poteva dunque confezionare un simile documento (in realtà una sorta di analisi prezzi di singole posizioni) all'insaputa dei concorrenti ed utilizzarlo per vagliare alcune voci di spesa contenute nelle offerte pervenute senza violare il principio della trasparenza. Tantomeno poteva allestirlo in modo frammentario e limitarsi ad esaminare le offerte solo dal profilo strettamente economico, disattendendo crassamente i vari criteri di aggiudicazione ed il metodo di valutazione di ognuno di essi preannunciato nelle disposizioni particolari CPN 102, per poi avvalersene ai fini di un ingiustificato quanto illegittimo annullamento del concorso.
Senza parlare del fatto che proprio in tema di annullamento del concorso, oltre a richiamarsi genericamente alle relative norme di legge (art. 34 LCPubb e 55 RLCPubb/CIAP), gli atti di gara accennavano alla possibilità di non deliberare i lavori unicamente in caso di mancata approvazione del progetto (pos. 238.200 CPN 102) o qualora l'importo dell'offerta non fosse stato coperto dal credito, rispettivamente il rapporto costo-beneficio fosse risultato insostenibile (pos. 238.300 CPN 102). Orbene, nessuna di queste condizioni è data nella fattispecie, atteso che il 3 giugno 2013 la Divisione dell'ambiente ha approvato il progetto di risanamento dei ripari valangari per un importo di fr. 98'000.-, somma decisamente superiore alle tre offerte inoltrate al committente.
Se ne deve concludere che pronunciata in esito ad una procedura gravemente lesiva del principio della trasparenza e resa in violazione del diritto, segnatamente degli art. 32 e 34 LCPubb, la controversa decisione di rinunzia all'aggiudicazione non può in nessun modo essere protetta.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va dunque parzialmente accolto, con il conseguente annullamento della risoluzione impugnata ed il rinvio degli atti al committente per l'emanazione di una nuova decisione. Un'aggiudicazione diretta della commessa ad opera di questo Tribunale come chiesto dalla ricorrente è esclusa, dato che nessuna delle offerte nel frattempo scadute è stata finora valutata in applicazione delle pertinenti prescrizioni concorsuali e, di riflesso, inserita in una graduatoria.
5. La tassa di giustizia è suddivisa tra le parti secondo il loro rispettivo grado di soccombenza (art. 28 LPamm)
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 17 ottobre 2013 del municipio di CO 1 è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al committente per nuova decisione.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'400.- è posta a carico della ricorrente e del committente in ragione di ½ ciascuno.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
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4. Intimazione a:
5. C.p.c. a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria