Incarto n.
52.2013.539

 

Lugano

15 gennaio 2014

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

 

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Stefano Bernasconi, Ivano Ranzanici

 

segretaria:

Sarah Socchi, vicecancelliera

 

 

statuendo sul ricorso 18 novembre 2013 della

 

 

 

RI 1

patrocinata da:

 

 

contro

 

 

 

la decisione 28 ottobre 2013 del presidente del Consiglio di Stato (n. __________) che respinge la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso presentato dalla ricorrente avverso la decisione 30 settembre 2013 con cui il municipio di CO 1 le ha ordinato l'immediata sospensione dell'attività di estrazione, di movimentazione di materiale inerte e di sistemazione della cava __________ di CO 1 e di presentare una domanda di costruzione a posteriori;

 

 

ritenuto,                           in fatto

 

la RI 1 qui ricorrente, gestisce la cava __________ in zona __________ a __________, su un terreno - perlomeno in parte - non censito (coordinate __________) di comproprietà dei patriziati di __________ (di seguito: patriziati), assegnato dal vigente piano regolatore alla zona delle cave nonché all'area AP-EP discarica detriti edili e di scavo /successivamente zona forestale, fuori della zona edificabile (cfr. estratto piano del paesaggio/piano AP-EP di cui alla variante di PR approvata con ris. gov. n. __________ del 28 giugno 2005), a ridosso del bosco;

che nel settembre 2013, l'ufficio tecnico ha constatato che erano in corso dei lavori di manomissione del terreno citato, in particolare che venivano innalzate progressivamente senza permesso delle muraglie formate da blocchi di granito, segnatamente lungo la strada d'accesso alla cava;

che, richiamato il relativo rapporto dell'ufficio tecnico, con decisione 30 settembre 2013 il municipio di CO 1 ha ordinato alla RI 1, con le comminatorie dell'art. 292 CP e dell'esecuzione sostitutiva:

(1)   la sospensione immediata delle attività di estrazione di granito e di movimentazione di materiale inerte, inclusi i lavori di sistemazione del terreno nel sedime della cava, precisando che l'ingiunzione non concerne l'attuale banco scoperto (allegato A), che la ditta è autorizzata a prelevare dalla cava;

(2)   di presentare entro 30 giorni una domanda di costruzione a posteriori relativa agli interventi di sistemazione della cava eseguiti e da eseguire per la messa in sicurezza dell'area, compresa l'edificazione delle muraglie; 


che avverso quest'ultimo provvedimento la RI 1 si è aggravata dinnanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando che all'impugnativa fosse concesso l'effetto sospensivo;

che con giudizio 28 ottobre 2013, il presidente del Consiglio di Stato ha respinto la predetta domanda provvisionale, limitatamente all'ordine di sospensione dei lavori (1); il Governo ha in sostanza ritenuto che l'interesse pubblico alla salvaguardia del territorio e dell'ambiente, nonché alla sicurezza degli insediamenti a valle, fosse prevalente rispetto a quello della RI 1 di proseguire un'attività, il cui carattere formalmente e materialmente legittimo, è ben lungi dall'essere provato e/o scontato;

che avverso tale pronunzia, l'insorgente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e che al ricorso pendente dinnanzi all'Esecutivo cantonale sia conferito l'effetto sospensivo;

che la ricorrente, con argomentazioni dettagliate, rileva di gestire la cava in questione da una quarantina d'anni, sulla base di un contratto d'affitto stipulato con i patriziati, rinnovato nel tempo; non sarebbe in corso, aggiunge, alcun lavoro di manomissione del terreno, ma solo di movimentazione di materiale all'interno del comprensorio estrattivo; i muraglioni (scogliere), prosegue, sarebbero invece terminati da tempo; tali opere - per le quali sarebbe semmai disposta ad adottare eventuali accorgimenti per consolidarne la tenuta - non comporterebbero alcun pericolo; nessun cavista avrebbe mai dovuto inoltrare domande di costruzione per preparare piste di cantiere e erigere muri di contenimento; il controverso ordine di sospensione, conclude, avrebbe per contro pesanti conseguenze economiche sulla sua attività;

che all'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni; ad identica conclusione perviene il comune CO 1, con argomenti che verranno ripresi, per quanto necessario, nei seguenti considerandi;

che con la replica e la duplica, l'insorgente rispettivamente il comune si sono riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio, sviluppando ulteriormente le loro tesi; di queste, come pure delle ulteriori osservazioni della RI 1, si dirà all'occorrenza in appresso;


considerato,                   in diritto

che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 e 45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1); certa è la legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e personalmente toccata dal giudizio del presidente del Consiglio di Stato (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1);

che il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm);

che nell'ambito di ricorsi interposti contro decisioni emanate in ambito provvisionale, il Tribunale non procede di regola all'assunzione di prove (cfr. STA 52.2009.277 del 7 settembre 2009 consid. 1.2. confermata da STF 1C.442/2009 del 16 ottobre 2009 in RtiD I-2010 n. 9; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 21 LPamm); i mezzi probatori (sopralluogo, richiamo documenti dal municipio, ecc.) genericamente richiesti dall'insorgente non appaiono peraltro atti a procurare la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio; la situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge con sufficiente chiarezza dalle diverse fotografie agli atti;

che oggetto del ricorso in esame è unicamente la decisione del presidente del Consiglio di Stato di respingere la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo all'impugnativa inoltratagli dalla ricorrente avverso l'ordine (1) di sospendere l'attività di estrazione della cava, di movimentazione di materiale inerte e di sistemazione del terreno (cfr. ris. gov. citata, pag. 2 in fine);

che il presidente dell'Esecutivo cantonale non si è infatti pronunciato sulla richiesta di conferire l'effetto sospensivo anche all'impugnativa contro l'ordine (2) di presentare una domanda di costruzione a posteriori; richiesta invero superflua, poiché il ricorso al Governo ha effetto sospensivo per legge (cfr. art. 47 cpv. 1 LPamm); non mette comunque conto di soffermarsi su tale aspetto, su cui neppure le parti si chinano;

che l'ingiunzione di cessare l'attività di estrazione e di movimentazione di materiale inerte rispettivamente di sistemazione (manomissione) del terreno è configurabile alla stregua di un ordine di sospensione dei lavori, ovvero un provvedimento cautelare volto ad assicurare il mantenimento della situazione di fatto esistente nell'attesa che l'autorità conceda una licenza in sanatoria per i lavori eseguiti senza permesso o in contrasto con il permesso accordato (Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 42 n. 1261); per legge, un simile provvedimento è immediatamente esecutivo (art. 45 cpv. 5 regolamento di applicazione delle legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1; cfr. anche art. 21 cpv. 4 LPamm);

che giusta l'art. 47 LPamm, il ricorso contro un provvedimento cautelare non esplica effetto sospensivo; l'insorgente può nondimeno chiedere al presidente dell'autorità di ricorso di concederlo;

che l'esclusione o la revoca preventive dell'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso da parte dell'autorità decidente, rispettivamente la concessione di tale effetto a un ricorso proposto contro una decisione dichiarata immediatamente esecutiva dalla legge, dipendono dal confronto degli interessi contrapposti: l'esecutività immediata si giustifica quando l'interesse pubblico a una sollecita attuazione delle decisioni prevale su quello dell'amministrato a che le decisioni non esplichino effetti prima della loro crescita in giudicato formale (cfr. STA 52.2011.180 del 20 maggio 2011; 52.2008.277 del 22 agosto 2008, consid. 2.1; Borghi/Corti, op. cit., n. 2 ad art. 47 LPamm);

che la prevalenza dell'interesse all'immediata esecutività di una misura provvisionale sul contrapposto interesse di chi ne è gravato, è presunta per legge; la concessione dell'effetto sospensivo entra in considerazione soltanto in casi eccezionali, poiché, privando di qualsiasi efficacia il provvedimento cautelare, esplica lo stesso effetto di una decisione di accoglimento dell'impugnativa nel merito (cfr. STA 52.2008.277 citata, consid. 2.2.);

che nell'ambito dell'adozione di misure provvisionali, la ponderazione degli interessi contrapposti va effettuata sulla base di una valutazione prima facie degli elementi di giudizio noti (DTF 124 V 82 consid. 6a, 117 V 191 consid. 2b, 110 V 45 consid. 5b, 106 Ib 116 consid. 2a; GAAC 61.77 consid. 3a; Isabelle Häner, Vorsor-
gliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-prozess, in: RDS 1997 II 332 e seg.); in tale ambito, l'autorità dispone di un certo margine discrezionale, sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo unicamente sotto il profilo della violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm);
che sono pertanto censurabili, in particolare, le valutazioni che procedono da un abuso del potere d'apprezzamento; l'istanza di ricorso deve quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello dell'autorità inferiore, limitandosi a controllare che la decisione impugnata sia sorretta da motivi pertinenti e non disattenda i principi generali del diritto, segnatamente quello di proporzionalità (cfr. STA 52.2011.180 citata; 52.2009.277 citata, consid. 2.2);

che, in concreto, la decisione del presidente del Consiglio di Stato non travalica i limiti del potere di apprezzamento che gli compete e non è di conseguenza lesiva del diritto;

che non appare fuori luogo ritenere che l'interesse pubblico a impedire che nelle more del procedimento l'insorgente prosegua, sprovvista di permesso e senza limiti, l'attività estrattiva e di movimentazione di materiale rispettivamente la costruzione di muri imponenti formati da massi ciclopici - così come disposto dal municipio - prevalga sui suoi interessi meramente economici;

che va infatti ritenuto assodato - a questo stadio di causa - che gli interventi in questione non siano sorretti da alcun permesso; neppure l'insorgente pretende il contrario; mentre è evidente che non solo l'attività di sfruttamento di una cava, ma anche ogni modifica del terreno che ha un impatto rilevante sull'ambiente rispettivamente sulla pianificazione è soggetta ad autorizzazione, a maggior ragione se fuori della zona edificabile (cfr. DTF 119 Ib 222 consid. 3a; STF 1A.276/2006 del 25 aprile 2007 consid. 5.2; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 22 n. 10);

che dall'asserita circostanza che la cava sarebbe sfruttata da oltre quarant'anni, l'insorgente non può dedurre un suo diritto generale di eseguire interventi di qualsiasi genere, quali scavi, manufatti per l'esercizio od opere di sistemazione del terreno, rispettivamente impiegare macchinari ed installare impianti di qualsiasi natura, a prescindere da qualsiasi forma di controllo preventivo da parte dell'autorità di polizia delle costruzioni;


che una diversa conclusione vanificherebbe peraltro lo scopo stesso della misura cautelare, che è proprio quello di evitare che una situazione di illegittimità formale, creata da un intervento edilizio privo della necessaria autorizzazione, venga ulteriormente aggravata dalla prosecuzione dei lavori, rendendo più difficile l'adozione di eventuali misure di ripristino qualora l'abuso non possa essere sanato da un'autorizzazione a posteriori;

che ad ogni modo l'insorgente non afferma, né dagli atti risulta d'acchito, che l'esercizio della cava - con i mezzi e su un'estensione paragonabile a quella attuale, che invero neppure l'insorgente si premura di precisare - sia stata consapevolmente tollerata dalla competente autorità per un simile lasso di tempo; ipotesi, questa, che non escluderebbe comunque a priori che l'autorità possa intervenire, segnatamente in presenza di un interesse pubblico prevalente o di interventi che sovvertono in misura significativa la situazione di fatto esistente; in concreto, di sicura importanza appare l'interesse pubblico ad un controllo preventivo dell'attività estrattiva rispettivamente edilizia in questo comparto, situato fuori della zona edificabile, a ridosso del bosco;

che a questo stadio di causa - prima facie - non è inoltre neppure possibile escludere con certezza, che l'attività che la ricorrente vorrebbe proseguire senza permesso possa comportare o aggravare i lamentati problemi di sicurezza (franamenti di materiale) per i fondi situati più a valle (cfr. incarto del municipio, lettera 26 agosto 2013 del municipio alla RI 1 di cui al doc. I3); non è in particolare deducibile dal rapporto orientativo (di un paio di righe e qualche fotografia; doc. W) prodotto dall'insorgente in questa sede, che a tali disagi neppure fa riferimento; nella misura in cui considera anche questa circostanza, il giudizio del presidente non trascende i limiti del potere d'apprezzamento conferitigli, non procede da un eccesso o da un abuso del suo esercizio;

che l'autorità di prime cure non ha d'altra parte ordinato la sospensione di qualsiasi attività, ma ha lasciato inalterata la possibilità di proseguire con i lavori di scavo e movimentazione del materiale del banco scoperto, situato a monte (cfr. decisione 30 settembre 2013); da questo profilo, l'ordine non appare sproporzionato, tanto più che neppure l'insorgente specifica (mediante un piano e una relazione dettagliata) in quali altre aree vorrebbe concretamente continuare ad intervenire, pur se sprovvista di qualsivoglia permesso;

che la circostanza che una parte delle opere (muraglioni) toccate dall'ordine di sospensione sarebbe terminata, come asserisce l'insorgente, è invece - a questo stadio procedurale - del tutto irrilevante; il giudizio che nega il conferimento dell'effetto sospensivo ad una misura cautelare tutt'al più priva d'oggetto (aspetto su cui il Governo dovrà ancora pronunciarsi) non sarebbe infatti, a maggior ragione, suscettibile di arrecarle un pregiudizio;

che poco conta, da ultimo, che l'insorgente sarebbe autorizzata dai patriziati, mediante un contratto d'affitto, ad asportare del materiale dalla cava di loro proprietà; l'esistenza di un simile contratto - che, stando ai documenti agli atti, risulta peraltro rinnovato solo fino alla fine del 2013 rispettivamente rescisso per tale data - non sopperisce in ogni caso all'autorizzazione edilizia mancante;

che, sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve di conseguenza essere respinto;

che la tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza, la quale rifonderà inoltre al comune, assistito da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).

 

 

Per questi motivi,

 

 

dichiara e pronuncia:

 

                                   1.   Il ricorso è respinto.

 

 

                                   2.   La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della RI 1, la quale rifonderà inoltre un identico importo al comune di CO 1, a titolo di ripetibili.

                                   3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

                                   4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             La segretaria