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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Raffaello Balerna, presidente, Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti |
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segretario: |
Mariano Morgani, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 8 febbraio 2013 di
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RI 1
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contro |
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la decisione 23 gennaio 2013 del Consiglio di Stato (n. 361), che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 5 ottobre 2012 con la quale il municipio di Breggia ha negato loro la licenza edilizia per la realizzazione di una strada d'accesso veicolare alla via pubblica e la formazione di sei posteggi (mapp. __________, località Bruzella); |
ritenuto, in fatto
A. RI 1 sono comproprietari del mapp. __________ di Breggia, sezione di Bruzella. La parte edificata del fondo è situata al bordo della zona nucleo di villaggio (NV) e confina, verso la parte interna del nucleo, con una strada comunale (mapp. __________). La parte prativa restante, formata da un vasto pendio inedificato che si sviluppa verso nord e verso est fino alla soprastante strada comunale C3, è attribuita alla zona per residenze primarie (RP).
b. Con domanda di costruzione 30 maggio 2012, RI 1 hanno chiesto al municipio il rilascio del permesso per la ristrutturazione e l'ampliamento degli edifici sul loro fondo allo scopo di ricavarne tre appartamenti. Il progetto prevede inoltre la formazione, sul lato nord del complesso abitativo, in zona RP, di sei posteggi scoperti e di una strada privata che, sviluppandosi lungo il confine ovest del fondo ed attraverso il mapp. __________ del comune, si collega alla via pubblica interna al nucleo (mapp. __________). Unitamente alla domanda di costruzione, gli istanti in licenza hanno dunque chiesto al municipio, con scritto 29 maggio 2012, la concessione di un diritto di passo veicolare sul sedime comunale.
Nel termine di pubblicazione della domanda di costruzione, dal 14 al 28 giugno 2012, CO 1 e CO 2, proprietari di un fondo vicino (mapp. __________), si sono opposti al rilascio del permesso, sollevando eccezioni contro la realizzazione dell'opera viaria.
Raccolto l'avviso favorevole (n. 80213) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, in data 5 ottobre 2012 il municipio ha rilasciato la licenza edilizia limitatamente alla ristrutturazione e all'ampliamento dello stabile. Con un secondo giudizio di medesima data, l'esecutivo comunale ha negato l'autorizzazione per la realizzazione della strada di accesso privata e dei posteggi, imponendo il pagamento di un contributo sostitutivo di fr. 9'000.- per la mancata formazione di sei parcheggi. Col medesimo atto, ha negato il diritto di passo veicolare sul mapp. __________ in favore del fondo degli istanti in licenza.
B. Con decisione 23 gennaio 2013, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1 avverso la predetta risoluzione municipale.
Preliminarmente, il Governo ha respinto la lamentata violazione del diritto di accesso agli atti, siccome il municipio aveva prodotto tutta la documentazione inerente alla procedura in sede di risposta e gli interessati avrebbero quindi potuto chiedere di poterne prendere visione e di replicare. Nel merito, evidenziato co-me nessuna norma imponesse al municipio di dare seguito alla richiesta di concessione ed iscrizione di un diritto di passo veicolare a carico del mapp. __________, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che la decisione del municipio di negare tale diritto e di non autorizzare la costruzione di una strada privata su suolo pubblico non fosse arbitraria ed andasse quindi tutelata, essendo rispettosa della volontà degli organi comunali di non inserire il fondo di proprietà del comune nel piano del traffico come strada di servizio e della scelta pianificatoria di realizzare la strada di servizio C3 a monte del mapp. __________. L'autorità ha di conseguenza reputato che, in assenza di un diritto di passo che garantisse l'accesso ai posteggi, neppure la formazione di questi ultimi potesse essere approvata.
C. Avverso il predetto giudizio governativo, RI 1 si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento insieme alla decisione municipale. Postulano altresì il rilascio della licenza edilizia per la strada e i posteggi, previa concessione del diritto di passo sul mapp. __________.
Preliminarmente, gli insorgenti censurano la lesione del loro diritto di accesso agli atti e la carente motivazione della risoluzione del Consiglio di Stato. Nel merito, sostengono che non sarebbe loro intenzione creare un nuovo accesso veicolare, ma sfruttarne uno già esistente, regolarmente utilizzato sia dai proprietari del fondo dedotto in edificazione, sia da terzi. In sostanza, il terreno comunale costituirebbe un'opera viaria a disposizione del pubblico. Il diniego del diritto di passo sarebbe dunque arbitrario e violerebbe il principio della parità di trattamento. Li costringerebbe inoltre a realizzare una lunga e tortuosa strada di collegamento fino alla via pubblica sita a monte della scarpata, a tutto pregiudizio del paesaggio. Tale soluzione sarebbe sproporzionata in ragione dei costi maggiori, delle difficoltà tecniche dovute alla pendenza del terreno e dell'impossibilità di definire un tracciato idoneo all'eventuale futura edificazione del fondo. Quanto alla preservazione del nucleo, quasi tutti gli interventi in discussione sarebbero situati al di fuori di tale zona, perseguendo il chiaro intento di preservarla, e inciderebbero in misura minima sul paesaggio circostante. Dato il loro stretto legame funzionale con la ristrutturazione dell'edificio abitativo, alcune delle controverse opere sarebbero peraltro già state approvate con la licenza 5 ottobre 2012.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio con argomenti che, in quanto necessario, saranno illustrati in appresso.CO 1 sono rimasti silenti.
E. Con la replica e la duplica, i ricorrenti e il municipio ribadiscono le tesi sostenute in precedenza, confermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è da-ta dagli art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1) e 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, già istanti in licenza e direttamente toccati dal provvedimento municipale impugnato e dal giudizio governativo che lo conferma [art. 21 cpv. 2 LE; art. 209 LOC; art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181)].
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della vertenza emergono con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Le prove genericamente sollecitate dai ricorrenti non appaiono idonee ad apportare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per l'esito del presente giudizio.
2. Preliminarmente, data la sua natura formale, va esaminata la censura di violazione del diritto di essere sentiti, che i ricorrenti ravvisano, da un lato, nel fatto che tanto il municipio quanto l'Esecutivo cantonale avrebbero negato loro l'accesso agli atti e, dall'altro, nella carente motivazione del giudizio governativo.
2.1.
2.1.1. Giusta l'art. 20 LPamm, chi è parte in un procedimento amministrativo ha diritto di esaminare gli atti. Tale diritto, soggiunge la norma (cpv. 2), può essere eccezionalmente negato, con decisione motivata (cpv. 3), a protezione di legittimi interessi pubblici o privati o di un'istruttoria in corso. Il diritto di consultare gli atti discende direttamente dal diritto di essere sentito tutelato dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). La sua violazione comporta, in linea di massima, l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalla prova di un interesse o dalle probabilità di esito favorevole. Resta riservata la possibilità di sanare il difetto in sede d'impugnazione, qualora l'istanza di ricorso sia dotata di pieno potere cognitivo e l'interessato abbia potuto consultare gli atti (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, n. 2 ad art. 20 LPamm).
2.1.2. Nel caso concreto, il municipio ha disatteso il diritto di essere sentiti dei ricorrenti, negando loro in data 16 ottobre 2012, senza valide ragioni, l'accesso all'incarto (cfr. doc. M, allegato ricorso), mentre era ancora pendente il termine di ricorso avverso la risoluzione municipale. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha considerato che qualsivoglia violazione fosse stata sanata, visto che i ricorrenti avevano avuto la possibilità, di cui peraltro non si erano avvalsi, di consultare l'incarto completo, giacché l'esecutivo comunale lo aveva prodotto in sede di risposta.
La deduzione del Governo non
presta il fianco a critiche. Si tratta, in effetti, di un'autorità di ricorso
dotata di pieno potere cognitivo e nulla impediva agli insorgenti di prendere conoscenza
degli atti e di esprimersi in merito con la replica. La rinuncia ad avvalersi di questa facoltà non può evidentemente
diventare un pretesto per rivendicare l'annullamento delle decisioni
delle precedenti istanze per violazione del diritto di accesso agli atti.
2.2.
2.2.1. Il diritto di essere sentito garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. comprende, tra le altre cose, anche il dovere per le autorità amministrative e giudiziarie di motivare le loro decisioni (art. 26 cpv. 1 LPamm; DTF 117 Ib 64 consid. 4). Per prassi, una motivazione può essere ritenuta sufficiente quando l'autorità menziona, almeno brevemente, le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che nell'altro, ponendo in questo modo le parti nella situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità d'impugnazione dello stesso (DTF 121 I 54 consid. 2c).
2.2.2. Nella fattispecie, l'autorità di ricorso ha anzitutto dato conto del fatto che anche la parte del mapp. __________ a valle della scarpata gode di un accesso veicolare sufficiente, rappresentato dalla strada pubblica sita a monte della scarpata. In ragione di ciò, ha considerato che l'autorità comunale non fosse tenuta a garantire un ulteriore accesso. In più, nessuna legge imporrebbe all'ente comunale di concludere un negozio di diritto privato per l'iscrizione di una servitù. Per questi motivi, ha ritenuto che gli interessati non avessero titolo per costruire la strada sul terreno comunale. In difetto di un accesso sufficiente, anche i posteggi non potrebbero quindi essere autorizzati.
Visto quanto sopra, la motivazione addotta va considerata sufficiente. Essa contiene gli argomenti principali che hanno spinto l'Esecutivo cantonale a tutelare il diniego del permesso edilizio. La portata del giudizio è stata d'altra parte recepita dagli insorgenti, che hanno potuto dedurlo in questa sede, riproponendo le loro contestazioni. Ne discende che la pretesa carente motiva-zione del giudizio impugnato non sussiste e la relativa censura deve essere disattesa.
3.Con il proprio gravame, gli insorgenti censurano anzitutto il fatto che il municipio abbia negato loro la concessione di un diritto di passo veicolare sul terreno comunale (mapp. __________). Provvedimento, questo, ch'essi ritengono lesivo dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento.
3.1. Beni pubblici in senso lato sono i beni di cui le corporazioni e le istituzioni pubbliche si servono per l'adempimento dei loro compiti. Determinante per l'appartenenza ai beni pubblici in senso lato è la loro destinazione e il potere di disposizione (sovranità) dello Stato, mentre il criterio della proprietà non è decisivo. A seconda della loro destinazione, i beni pubblici in senso lato si suddividono in beni patrimoniali (o fiscali), in beni amministrativi ed in beni di uso comune. Queste due ultime categorie costituiscono i beni pubblici in senso stretto (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, Bellinzona/Cadenazzo 1993, n. 505 seg.).
Sono considerati patrimoniali i beni che contribuiscono solo indirettamente all'adempimento dei compiti pubblici, ossia per mezzo del loro valore capitale o per mezzo del loro reddito, come ad esempio un terreno, fintanto che non abbia ricevuto una destinazione d'interesse pubblico. Sono invece amministrativi i beni di un ente pubblico che servono direttamente ai suoi compiti di diritto pubblico (cfr. art. 177 cpv. 1 LOC), quali, ad esempio, gli edifici amministrativi, le scuole, ecc. Sono infine beni d'uso comune quelli che ognuno può utilizzare liberamente, conformemente alla loro destinazione, rispettando i diritti altrui. I beni d'uso comune si suddividono a loro volta in due specie: quelli che servono per loro natura a quest'uso (cosiddetto demanio naturale: laghi e fiumi) e quelli che sono destinati all'uso pubblico per decisione (cosiddetto demanio artificiale: strade, piazze, parchi, ecc.). I primi fanno parte per legge del demanio pubblico, senza che sia necessario un atto supplementare particolare, mentre i secondi, di principio, entrano a farvi parte solo con la decisione di destinazione o classamento dell'autorità competente (cfr. Scolari, op. cit., n. 514, 524, 530, 532 e 534).
3.2. Il terreno comunale in discussione, di mq 84, è censito come prato (cfr. doc. H bis). A carico dello stesso non è iscritto alcun onere di passo (pedonale e/o veicolare) pubblico. Il fondo, contiguo alla strada comunale che serve questa parte del nucleo (mapp. __________), non è inserito, a differenza di quest'ultima, nel piano del traffico di Bruzella. Contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, in difetto di una decisione di destinazione o di classamento dell'autorità comunale, non può dunque essere considerato alla stregua di un'opera viaria a disposizione del pubblico. Non a caso, gli insorgenti hanno chiesto al municipio la concessione di un diritto di passo veicolare, ciò che evidentemente non sarebbe stato necessario qualora il terreno in questione fosse (stato) da considerare come una superficie transitabile da chiunque, appartenente al demanio artificiale. Non porta a diversa conclusione il fatto che, come riconosce lo stesso municipio (cfr. risposta 26 febbraio 2013, pag. 2 seg.), il sedime in esame sia da tempo utilizzato dai ricorrenti, o da terzi, per raggiungere (anche con veicoli) i fondi di loro proprietà, principalmente per esigenze di fienagione e manutenzione. La semplice tolleranza di un tale uso da parte dell'ente pubblico proprietario, in favore di alcuni confinanti e per uno scopo preciso e limitato, non consente in effetti di equipararlo ad un bene destinato (per decisione) all'uso pubblico. Per le stesse ragioni, è irrilevante la circostanza evocata dagli insorgenti che i proprietari del mapp. __________, per accedere all'autorimessa situata al piano terreno della loro abitazione dalla strada comunale (mapp. __________), siano di fatto costretti a transitare nell'angolo sud-ovest del mapp. __________ (cfr. planimetria e documentazione fotografica in atti).
In definitiva, si deve pertanto escludere che il terreno in esame sia un bene di uso comune. Può quindi essere un bene amministrativo oppure un bene patrimoniale. Essendo privo di uno scopo pubblico diretto, non servendo cioè direttamente all'adempimento di compiti pubblici, non si tratta nemmeno di un bene amministrativo. Costituisce, dunque, un bene patrimoniale (cfr. art. 178 cpv. 1 LOC).
3.3. Nell'ambito
dei rapporti esterni tra Stato e privati, i beni
patrimoniali sottostanno per principio al diritto privato (STF 1C_312/2010 consid. 3.2; DTF
112 II 35 consid. 2; Ulrich Hä-felin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs-recht, 6. ed., Zurigo
2010, § 33 n. 2359; RDAT I-1993 n. 8 consid. 2.4). Ne
consegue che per l'acquisto, la vendita, l'uso ed il godimento di tali beni, l'ente
pubblico si avvale degli istituti all'uopo previsti dal diritto civile
(compera, vendita, permuta, locazione, affitto, servitù, ecc.; cfr. Scolari, op. cit., n. 519 e 521) e le vertenze che insorgono con le controparti private in
relazione a questi atti giuridici sono
di competenza dei tribunali civili. Ciò nondimeno, secondo le tesi dottrinali e giurisprudenziali
recenti, anche quando agisce nell'ambito del settore del diritto privato, l'ente
pubblico deve rispettare la Costituzione ed i diritti fondamentali che
ne discendono (principio della parità di trattamento, divieto d'arbitrio,
divieto di discriminazione, ecc.; cfr. DTF 127 I 84 consid. 4c; RDAT I-1994 n.
11 consid. 3; Häfelin/Müller/
Uhlmann, op. cit., § 33 n. 295 seg.; Yvo
Hangartner, in: AJP
2011, pag. 705 segg.; August Mächler,
in: ZBl 109/2008, pag. 539 segg.; Scolari,
op. cit., n. 521). È inoltre esclusivamente il diritto pubblico che disciplina
i rapporti interni, cioè la competenza all'interno dello Stato a decidere in
merito ai beni patrimoniali - ad esempio, l'acquisto o la vendita di un
immobile - e la procedura da seguire in vista
dell'adozione della relativa decisione (Häfelin/Müller/Uhlmann,
op. cit., § 33 n. 2363; Scolari, op. cit., n. 519;
RDAT cit., ibidem). Ne deriva che le determinazioni assunte dall'ente pubblico con
riferimento a tali beni in vista della stipulazione o meno di un determinato atto
di diritto privato possono essere considerate come decisioni, suscettibili, se
del caso, di essere impugnate davanti alle autorità (di ricorso) amministrative.
3.4. In concreto, la concessione del postulato diritto di passo sul mapp. __________, ovvero la costituzione di una servitù a carico di tale bene patrimoniale, soggiacevano al diritto civile. Alla stregua di un privato, di principio il comune non era tenuto ad accogliere la richiesta formulata dai ricorrenti. Come evidenziato dal Governo, non sussiste difatti alcuna norma che consenta ai privati cittadini di rivendicare un tale diritto, rispettivamente che imponga all'ente pubblico di accordarlo. Neppure gli insorgenti pretendono il contrario.
La circostanza che i ricorrenti non disponessero di una pretesa giuridicamente protetta per ottenere quanto da loro richiesto, nulla toglie all'esigenza che la controversa decisione (negativa) scaturisse da una procedura rispettosa delle regole che disciplinano il processo (interno) decisionale e dei principi generali del diritto amministrativo, ai quali, come visto, l'ente pubblico deve attenersi nell'esercizio delle proprie funzioni, anche laddove agisce alla stregua di un privato.
3.4.1. Giusta l'art. 42 cpv. 2 LOC, il consiglio comunale esercita gli attributi dell'assemblea previsti dall'art. 13 LOC, riservato il diritto di referendum e di iniziativa. Dal canto suo, l'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC sancisce che l'assemblea, in seduta pubblica, autorizza segnatamente l'acquisizione, la donazione, la successione, la permuta, l'affitto, la locazione, I'alienazione o il cambiamento di destinazione dei beni comunali. Benché la norma non menzioni la concessione di una servitù (diritto di passo) a carico di un bene (patrimoniale) comunale, è lecito ritenere che anche questa tipologia di atto dispositivo rientri nel suo campo d'applicazione. L'elenco all'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC non è infatti esaustivo, come risulta dal termine "segnatamente" utilizzato nel testo di legge e come confermano i materiali legislativi (cfr. Messaggio concernente la revisione parziale della legge organica comunale del 27 agosto 1997 [n. 4671], in: RVGC anno parlamentare 1998-1999, vol. 5, pag. 3633 segg, 3658). Qualitativamente, inoltre, la concessione di un diritto di passo, che implica la costituzione di una servitù a carico del fondo serviente, è parificabile ai casi di disposizione enumerati all'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC, che riguardano i rapporti di proprietà (acquisizione, donazione, successione, permuta, alienazione) o di possesso e utilizzo (affitto, locazione e cambiamento di destinazione) dei beni comunali. Anch'essa, difatti, concerne entrambi questi aspetti, posto che com-porta una restrizione della proprietà, rispettivamente un (parzia-le) cambiamento di destinazione/uso del bene comunale gravato (cfr. Eros Ratti, Il Comune, Vol. I, Losone 1987, pag. 142, esempio 5; ibidem, op. cit., Supplemento, Losone 2003, pag. 74).
Ferme queste premesse, di per sé, la decisione circa la concessione del diritto di passo rientrava quindi nelle prerogative del consiglio comunale di Breggia.
In deroga all'art. 42 cpv. 2 LOC, l'art. 13 cpv. 2 LOC sancisce tuttavia che il regolamento comunale può prevedere che per gli oggetti di cui alle lettere e, g, h ed l del cpv. 1 la competenza decisionale venga delegata a favore del municipio, nel rispetto dei criteri stabiliti dall'art. 5a cpv. 1 del regolamento di applicazione della LOC del 30 giugno 1987 (RALOC; RL 2.1.1.3), il quale, per i comuni che hanno da 1'000 a 5'000 abitanti, com'è il caso di Breggia (cfr. www.comunebreggia.ch), fissa a fr. 60'000.- il limite massimo di delega. Dato che il regolamento comunale di Breggia (di seguito: Regolamento), recependo questa facoltà, sancisce, per quanto concerne l'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC, che il municipio è competente fino ad un importo di transazione o di valore del bene oggetto dell'atto di fr. 30'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. c Regolamento), si tratta quindi di esaminare se in concreto tale limite di delega fosse rispettato, poiché, in caso contrario, la decisione (negativa) dell'esecutivo comunale sarebbe da considerare nulla in quanto emanata da un organo incompetente (art. 210 LOC).
Ora, in presenza di un rifiuto di concedere il postulato diritto di passo e, quindi, di un importo di transazione, per determinare il valore del bene oggetto dell'atto conviene fare riferimento, analogamente a quanto previsto dalla giurisprudenza in relazione all'indennità di cui all'art. 694 cpv. 1 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CCS; RS 210; cfr. STF 5A_142/2011 del 22 settembre 2011 consid. 1.2.1; DTF 120 II 423 consid. 7a), al minor valore cagionato al fondo serviente dal diritto di passo richiesto, che sostanzialmente coincide con il compenso che sarebbe spettato al municipio per l'aggravio causato dalla servitù qualora la domanda degli insorgenti fosse stata accolta. Di principio, bisognerebbe dunque calcolare la differenza tra il valore del fondo con e senza il diritto di passo. In concreto, si può tuttavia prescindere da un tale calcolo. Tenuto conto che il diritto di passo richiesto a carico del mapp. __________ - il cui valore di stima complessivo è pari a fr. 1'890.- - verrebbe esercitato su una superficie di terreno di forma trapezoidale di ca. mq 20 (cfr. piano 026-107 progetto di strada d'accesso), situata nella parte meno sfruttabile del fondo e parzialmente già interessata dal transito dei proprietari del mapp. __________, in concreto non vi è in effetti motivo di dubitare che il limite massimo di delega (fr. 30'000.-) fosse rispettato. Ne consegue che il municipio era competente per adottare la decisione censurata, ciò che del resto neppure i ricorrenti hanno contestato. In assenza di ulteriori obiezioni di natura procedurale, dal profilo formale non mette dunque conto di approfondire oltre la questione.
3.4.2. Nel merito, la controversa decisione di diniego del diritto di passo, resiste alle critiche sollevate.
Anzitutto, lo stessa non appare lesiva dell'interesse pubblico, che il municipio era chiamato a tutelare. Problematico, invero, sarebbe piuttosto (stato) il caso contrario, posto che non è dato di vedere perché l'interesse privato dei ricorrenti a gravare il bene co-munale in questione mediante l'iscrizione di una servitù di passo (veicolare) a favore del loro fondo sarebbe prevalente su quello pubblico ad attenersi alle scelte pianificatorie effettuate, che hanno condotto, da un lato, alla realizzazione della strada di servizio C3 a monte del mapp. __________, prevista proprio allo scopo di urbanizzare la zona RP cui questo fondo appartiene in misura preponderante e dove verrebbero ad essere ubicate le opere qui controverse, e, dall'altro, a conferma dell'indirizzo prescelto, alla rinuncia a sviluppare una variante di piano regolatore implicante la creazione di una (nuova) strada di servizio attraverso il mapp. __________ (cfr. risposta 26 febbraio 2013 del municipio, pag. 2).
Per le medesime ragioni, va disattesa la lamentata lesione del principio di proporzionalità. Benché comprensibili, gli argomenti addotti a sostegno del progetto (maggiori costi, ecc.) non sono infatti suscettibili di derogare in sede di applicazione concreta alle precise scelte pianificatorie operate a livello comunale e rimaste incontestate (cfr. Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 929 ad art. 21 LE). Sotto questo profilo, occorre altresì considerare che la decisione impugnata non impedisce del tutto la realizzazione al mapp. __________ di un accesso veicolare e di un'area di parcheggio al servizio dell'edificio abitativo oggetto di ristrutturazione, che resta invece possibile a partire dalla strada di servizio menzionata sopra.
Destituita di fondamento, infine, è pure la pretesa disparità di trattamento, dato che non risulta che il diritto di passo veicolare negato ai ricorrenti sia stato concesso a terzi. La circostanza che il municipio tolleri che i proprietari del mapp. __________ transitino su una modesta porzione del terreno comunale per accedere all'autorimessa sita sul loro fondo, non porta ad altra conclusione. La situazione non è infatti paragonabile a quella degli insorgenti, posto che l'accesso al mapp.__________ avviene prevalentemente attraverso la contigua strada interna al nucleo (mapp. __________), non comporta alcuna modifica della situazione esistente e non si pone in contrasto con la pianificazione.
4. 4.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 19 giugno 1979 (LPT; RS 700), l'autorizzazione a costruire è accordata solo se il fondo è urbanizzato; a tal fine, esso deve, fra l'altro, essere dotato di accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT). La nozione di urbanizzazione, in cui rientra il requisito dell'accesso sufficiente, attiene al diritto federale, che dispone tuttavia unicamente i principi generali, mentre spetta al diritto cantonale e comunale regolare i requisiti di dettaglio, segnatamente per quanto concerne le vie di accesso (DTF 123 II 337 consid. 5b; STF 1C_155/2010 del 3 giugno 2010 consid. 2.2; André Jomini, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Berna 2010, n. 2, 10 e 19 ad art. 19).
La sufficienza dell'accesso deve essere concretamente determinata, tenendo conto delle finalità perseguite da questo requisito, della destinazione della costruzione che deve essere servita e dalla situazione concreta dei luoghi (DTF 123 II 337 consid. 5b; RDAT 1990 n. 88 consid. 2), rispettivamente della latitudine di giudizio di cui l'autorità decidente dispone nell'interpretazione dei concetti giuridici indeterminati. Il requisito deve di massima essere garantito sotto il profilo giuridico e fattuale al momento del rilascio della licenza (DTF 127 I 103 consid. 7d; STF 1P.319/2002 del 25 novembre 2002 consid. 3 con rif., in: RDAT I-2003 n. 59).
4.2. Rifiutato agli insorgenti il diritto di passo veicolare sul terreno comunale, il municipio, stante l'assenza di un accesso veicolare garantito in fatto e in diritto, ha inoltre negato l'autorizzazione sia alla strada privata di collegamento con la pubblica via (mapp. __________), sia all'area destinata a posteggio prevista a ridosso dell'edificio abitativo oggetto di ristrutturazione. Anche questa decisione merita di essere tutelata. Nemmeno i ricorrenti pretendono che le opere menzionate possano/debbano essere autorizzate a prescindere dalla concessione del postulato diritto di passo.
4.3. Con la decisione impugnata, il municipio non ha approvato neppure i collegamenti verticali e i muri di sostegno del terrapieno destinato ad ospitare i parcheggi sul retro dell'immobile. A ragione.
Alla luce delle allegazioni contenute nel ricorso, è opportuno pre-cisare che il diniego del permesso non concerne la scalinata di servizio addossata alla costruzione principale sul lato nord-ovest, che permette l'accesso ai vari appartamenti e il loro collegamento con la zona retrostante lo stabile, trattandosi di un intervento che è parte integrante del progetto di ristrutturazione ed ampliamento dell'immobile, autorizzato con la licenza edilizia 5 ottobre 2012.
Ferma questa premessa, si giustifica di confermare il rifiuto di approvare le opere di sistemazione del terreno a monte dell'edificio, quali il terrapieno, i muri di sostegno, i parapetti e la scalinata che garantisce l'accesso allo spiazzo destinato a posteggio, giacché si tratta di interventi strettamente collegati, da un punto di vista funzionale e costruttivo, alla realizzazione della strada e dei parcheggi e che non sono invece indispensabili per il complesso abitativo in quanto tale. Gli insorgenti non hanno peraltro mai palesato un interesse ad erigere tali manufatti a prescindere dall'approvazione della strada e degli stalli contemplati dagli attuali piani di progetto. Qualora volessero realizzare un collegamento con la soprastante strada comunale C3 oppure provvedere semplicemente alla sistemazione del pendio nella zona retrostante l'edificio, potranno semmai presentare una (nuova doman-da di) variante.
4.4. Stante il diniego del permesso per la realizzazione dei sei posteggi, a ragione l'esecutivo comunale ha disposto il prelevamento di un contributo sostitutivo, che gli interessati non hanno peraltro contestato in quanto tale, limitandosi, con riferimento alle fatture emesse, a chiedere la concessione dell'effetto sospensivo.
5. 5.1. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto e la decisione governativa impugnata confermata.
5.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, secondo soccombenza (art. 28 LPamm). Non si assegnano ripetibili al comune di Breggia, in quanto non patrocinato da un avvocato iscritto all'albo (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei ricorrenti RI 1. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario