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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Raffaello Balerna, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente |
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segretario: |
Mariano Morgani, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 18 giugno 2014 di
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RI 1
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contro |
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la decisione 13 maggio 2014 del Consiglio di Stato (n. 2346) che respinge l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione 30 aprile 2013 con cui il municipio di Porza le ha revocato la licenza edilizia per la posa di un'insegna luminosa al mapp. 371 di quel comune; |
ritenuto, in fatto
A. Con domanda di costruzione 4 maggio 2012, la RI 1 (di seguito: __________), qui ricorrente, ha chiesto al municipio di Porza il permesso di posare sul mapp. 371, di proprietà della __________ e situato in zona B2b (attività terziarie/ammi-nistrative) secondo il vigente piano regolatore intercomunale del Nuovo Quartiere di Cornaredo (PR-NQC), un pannello luminoso a LED (tipo maxischermo; l x h = 4.00 m x 3.00 m), destinato ad emettere immagini pubblicitarie fisse ad intervalli di 10 secondi l'una dall'altra, nella fascia oraria tra le 05:30/06:00 e le 24:00. L'impianto, montato su un apposito supporto, è collocato al bordo (lato destro, in provenienza dalla Galleria Vedeggio-Cassarate) di via Sonvico, a circa 75.00 m da un incrocio (rotonda).
La domanda, pubblicata dal 18 maggio al 1° giugno 2012, non ha suscitato opposizioni.
Raccolto l'avviso (n. 79936) favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, che hanno chiesto che la licenza edilizia venisse subordinata alla condizione, formulata dall'Area del supporto e del coordinamento (ASCo), di limitare l'intensità massima dell'illuminazione a 4500 lumen (lm) e di disattivare l'impianto tra le 24:00 e le 06:00, in data 2 luglio 2012 il municipio di Porza ha rilasciato il permesso richiesto a titolo di precario (art. 3 cpv. 1 Limp).
B. a. Il 23 gennaio 2013, il municipio ha comunicato alla RI 1 l'avvio della procedura di revoca della licenza edilizia, assegnadole un termine per presentare eventuali osservazioni. In sostanza, l'autorità comunale ha ritenuto che l'impianto in questione si ponesse in contrasto con gli interessi pubblici perseguiti dall'art. 6 n. 1 e 2 dell'ordinanza municipale sugli impianti pubblicitari, adottata il precedente 14 gennaio 2013, nonché dall'art. 6 cpv. 3 del regolamento d'esecuzione della legge sugli impianti pubblicitari del 24 settembre 2008 (RLImp; 7.4.2.5.1) e dagli art. 4 e 7 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR-NQC). Da qui l'intenzione di revocare il permesso e di poi ordinare la rimozione dell'impianto.
b. Con scritto 7 febbraio 2013, la RI 1 ha presentato le proprie osservazioni, evidenziando anzitutto che l'impianto è stato costruito come approvato. Non vi sarebbe dunque alcun contrasto con le norme legali, ma anche se vi fosse, ha aggiunto, lo stesso sarebbe stato autorizzato. Prima di procedere alla revoca, ha poi rilevato, bisognerebbe esaminare in applicazione del principio di proporzionalità se non vi siano misure meno incisive. Anche se l'autorizzazione è stata concessa a titolo di precario, ha concluso, il principio dell'affidamento imporrebbe il pagamento di un risarcimento.
c. Preso atto delle osservazioni, il 30 aprile 2013 il municipio ha revocato la licenza edilizia, ordinando alla RI 1 di disattivare e rimuovere l'impianto pubblicitario entro 90 giorni dalla crescita in giudicato della decisione.
L'esecutivo comunale ha reputato che il controverso impianto, il cui impatto sul territorio prima del rilascio della licenza non sarebbe stato valutabile in modo completo, si ponesse in contrasto con le norme legali evocate nella precedente comunicazione di avvio della procedura di revoca. Richiamato l'art. 3 cpv. 3 della legge sugli impianti pubblicitari del 26 febbraio 2007 (LImp; RL 7.4.2.5) concernente la facoltà di revocare in ogni tempo le autorizzazioni rilasciate per motivi di interesse pubblico senza indennità o risarcimento di danni, rispettivamente l'art. 7 cpv. 1 LImp relativo alla rimozione degli impianti in contrasto con le disposizioni applicabili, il municipio ha considerato che, contrariamente a quanto previsto nella licenza, l'impianto fosse perennemente in funzione e che il suo posizionamento fosse suscettibile di pregiudicare la sicurezza stradale per differenti ragioni che, per quanto necessario, verranno illustrate nei considerandi in diritto. Per finire, l'autorità comunale ha reputato che non vi fossero alternative alla revoca del permesso.
d. Con ricorso 21 maggio 2013, la RI 1 è insorta davanti al Governo contro il provvedimento municipale, chiedendo in via principale il suo annullamento. In via subordinata, ha invece postulato che il dispositivo della decisione di revoca venisse completato nel senso di prevedere un'indennità di fr. 80'000.- (con riserva di adeguamento) a titolo di risarcimento.
C. Con decisione 13 maggio 2014, il
Consiglio di Stato ha respinto il gravame interposto, confermando la decisione
impugnata.
Rilevato come il controverso impianto fosse stato a ragione sottoposto alla
procedura edilizia, stanti le sue ragguardevoli dimensioni e l'impatto
ambientale che è in grado di generare con le sue emissioni di luce, il
Governo ha anzitutto ritenuto che la conformità della revoca con il diritto non
dovesse essere esaminata alla luce dei criteri meno restrittivi dell'art. 3
cpv. 3 LImp, bensì secondo l'art. 18 della legge edilizia cantonale del 13 marzo
1991 (LE; RL 7.1.2.1), visto che il permesso di posare il maxischermo è
stato rilasciato a seguito del coordinamento delle due procedure entranti in
linea di conto e che in questo ambito la procedura direttrice è quella della
legge edilizia. Ferma questa premessa, ed evidenziato come, trattandosi di
pubblicità stradale, l'impianto ricadesse nel campo di applicazione degli art.
6 cpv. 1 della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958
(LCStr; RS 741.01) e 95 segg. dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5
settembre 1979 (OSStr; RS 741.21), l'Esecutivo cantonale ha poi avallato la
valutazione operata dall'autorità comunale, reputando che, vista la complessa situazione
viaria sussistente nei pressi della sua ubicazione, l'opera litigiosa configurasse
una fonte di pericolo tutt'altro che trascurabile per la sicurezza del
traffico. A sostegno della revoca, ha concluso il Governo, vi sarebbe
quindi un chiaro e fondato motivo di interesse pubblico, prevalente sull'interesse
della ricorrente alla sicurezza del diritto e alla tutela della fiducia riposta
nel permesso ottenuto, peraltro espressamente rilasciato "a titolo di precario".
Confermata la revoca, il Consiglio di Stato ha tutelato pure l'ordine di rimozione, essendo idoneo a realizzare lo scopo perseguito e rispettoso, per quanto concerne il tempo concesso per la sua attuazione, del principio di proporzionalità. Infine, il Governo ha respinto la censura di disparità di trattamento, rilevando segnatamente come il municipio fosse comunque intervenuto anche nei confronti di un'altra società, e rinviato l'interessata, stante la propria incompetenza ad esprimersi in merito, al foro civile per quanto concerne la pretesa di risarcimento.
D. Con ricorso 18 giugno 2014, la
soccombente si aggrava dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro il
predetto giudizio governativo, chiedendone l'annullamento assieme alla
decisione municipale 30 aprile 2013 che ha disposto la revoca della licenza
edilizia e la rimozione dell'impianto pubblicitario.
L'insorgente contesta che il maxischermo costituisca un pericolo per la
circolazione stradale. La situazione viaria non sarebbe tale da richiedere
un'accresciuta attenzione da parte dei conducenti.
L'ubicazione a lato della carreggiata e l'orientamento perpendicolare alla
direzione marcia farebbero d'altro canto sì che il pannello pubblicitario
resterebbe sempre nel campo visivo degli automobilisti. Non sarebbe dunque
idoneo a distrarne l'attenzione.
La ricorrente rimprovera poi al Governo di non aver correttamente ponderato i contrapposti interessi. In particolare, non avrebbe tenuto conto del fatto che al momento del rilascio della licenza l'autorità comunale disponeva di tutte le necessarie informazioni. La revoca intervenuta a distanza di 10 mesi sarebbe quindi pretestuosa, posto che nessun cambiamento delle circostanze sarebbe nel frattempo intervenuto. Il comportamento dell'esecutivo comunale imporrebbe inoltre di riconoscerle una tutela accresciuta dell'affidamento riposto nell'agire dell'autorità. Per finire, l'insorgente ritiene che la revoca del permesso sia lesivo della parità di trattamento, vista l'esistenza nel Cantone di una prassi consolidata che consente la posa di analoghi impianti pubblicitari anche in presenza di situazioni viarie ben più complesse.
E. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono sia il comune di Porza, con argomenti
dettagliati di cui si dirà, in quanto necessario, in appresso, e l'ASCo, che
invoca i presunti molteplici richiami in relazione all'orario di
funzionamento e il sostanziale aumento del traffico in conseguenza
all'apertura della galleria.
F. Con la replica la ricorrente ribadisce e sviluppa le censure ricorsuali. In duplica, il comune e l'ASCo si riconfermano nelle loro posizioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è da-ta dagli art. 21 cpv. 1 LE e 9 cpv. 2 LImp. Certa è la legittimazione della ricorrente, toccata dalla revoca e dall'ordine di rimozione nonché destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi, peraltro nota alla Corte, e l'oggetto della controversia emergono con sufficiente chiarezza dalle carte processuali. Il sopralluogo sollecitato dalla ricorrente non appare idoneo a procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Parimenti, non occorre acquisire il postulato parere dell'Ufficio segnaletica della Polizia cantonale, visto che, essenzialmente, le questioni sollevate, ossia se sussista una situazione sucettibile di compromettere la sicurezza della circolazione e se siano dati i presupposti di una revoca della licenza edilizia, attengono al diritto e soggiacciono per principio al giudizio del Tribunale.
2.2.1. La LImp ha per scopo di regolamentare la posa e l'esposizione di impianti pubblicitari, al fine di garantire la sicurezza del traffico motorizzato e pedonale, il rispetto delle bellezze naturali, dei beni culturali e del paesaggio, l'ordine pubblico, la moralità e l'uso della lingua italiana (art. 1 LImp). Giusta l'art. 2 cpv. 1 LImp, alla legge soggiacciono tutti gli impianti pubblicitari percettibili dall'area pubblica, situati su fondi pubblici o privati. La legge non si applica tuttavia alle colonne e agli impianti pubblicitari destinati esclusivamente ad informazioni culturali ed alla sensibilizzazione d'utilità pubblica (cpv. 2 lett. a), né alla pubblicità su veicoli a motore, rimorchi natanti, aeromobili e altri mezzi di trasporto (cpv. 2 lett. b), a meno che stanzino su fondi pubblici o privati a scopi pubblicitari (cpv. 3). Neppure è applicabile alle targhe professionali, commerciali, industriali non luminose e con una superficie pari o inferiore a 0.5 mq, collocate sul fondo o sull'edificio dove ha sede l'attività e che riproducono unicamente il nome o la ragione sociale, la qualifica e l'eventuale logo (art. 1 cpv. 2 lett. a RLImp) ed alle scritte incollate o dipinte sulle vetrine, purché riferite all'attività commerciale esercitata (art. 1 cpv. 2 lett. b RLImp).
Per impianti pubblicitari s'intendono tutti i mezzi di comunicazione con scopi pubblicitari o di promozione, percettibili dall’area pubblica, sotto forma di scritti, marchi, immagini, manifesti, colori, luci, suoni o altre forme (cfr. art. 1 cpv. 1 lett. a-d RLImp). Degli stessi fa dunque parte anche la cosiddetta pubblicità stradale ai sensi degli art. 6 cpv. 1 della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01) e 95 segg. dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.21), che comprende tutte le forme pubblicitarie e altri annunci mediante scritte, immagini, luci, suoni ecc. collocati nel campo di percezione dei conducenti di veicoli mentre questi devono dedicare la loro attenzione al traffico (art. 95 cpv. 1 OSStr).
2.2. Secondo l'art. 3 cpv. 1 LImp, l'apposizione, l'installazione, l'utilizzo o la modifica di un impianto pubblicitario è soggetta ad autorizzazione, che è rilasciata dal municipio se l'impianto è situato all'interno delle zone edificabili, rispettivamente dal Consiglio di Stato, che ha delegato tale competenza all'Area del supporto e del coordinamento della Divisione delle costruzioni (ASCo; cfr. art. 2 cpv. 1 lett. a regolamento d'esecuzione della legge sugli impianti pubblicitari del 24 settembre 2008; RLImp; RL 7.4.2.5.1), se è situato fuori delle zone edificabili.
L'autorizzazione può essere modificata o revocata in ogni tempo per motivi di interesse pubblico, senza indennità o risarcimento di danni di qualsiasi natura (art. 3 cpv. 3 LImp). Il concetto di revoca ha sostituito quello contemplato dall'art. 3 cpv. 1 della previgente legge sugli impianti pubblicitari del 28 febbraio 2000 (BU 2001, 167; LImp 2000), secondo cui l'autorizzazione era rilasciata a titolo precario. Dicitura, quest'ultima, che era appunto intesa come rinuncia implicita del richiedente dell’autorizzazione a qualsiasi indennità in caso di obbligo di rimozione dell’impianto pubblicitario (cfr. messaggio n. 5675 del 5 luglio 2005 concernente il progetto di alleggerimento della legislazione cantonale, approvazione del pacchetto C, legge sugli impianti pubblicitari, in: RVGC Anno 2006/2007, seduta lunedì 26 febbraio 2007, pag. 4407).
Secondo il legislatore, il carattere precario dell'autorizzazione contemplato dall'art. 3 cpv. 1 LImp 2000 - ora sostituito dalla revocabilità dell'atto - implicava il diritto per l'autorità di chiedere la rimozione di insegne autorizzate in presenza di nuove circostanze di fatto o di diritto (per es. nuovo regolamento o cambiamento di zona), o anche semplicemente per volontà di un mutamento duraturo di prassi (per es. per tutelare meglio le qualità architettoniche o paesaggistiche di un quartiere o di una zona, prima sottovalutate). Riservati i casi in cui per motivi di sicurezza accertati successivamente occorre procedere ad una rimozione immediata, la richiesta di allontanare un impianto deve in ogni caso tener conto del principio di proporzionalità: in particolare, il tempo da concedere per la rimozione deve tenere conto dell'investimento fatto e del tempo già trascorso (cfr. rapporto 4918 della Commissione della legislazione sul messaggio 7 settembre 1999 concernente la nuova legge sugli impianti pubblicitari, in: RVGC, anno 1999/2000, seduta lunedì 28 febbraio 2000, pag. 2839). L'art. 3 cpv. 3 LImp pone dunque delle condizioni meno restrittive di quelle (cfr. al riguardo: STA 52.2010.91/151 del 13 agosto 2010 consid. 2; 52.2008.445 del 16 marzo 2010 consid. 3; RtiD II-2008 n. 10 consid. 5.2.; RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1. e rif. ivi citati) sviluppate dalla giurisprudenza per la revoca di atti amministrativi (STA 52.2009.339 del 18 marzo 2010 consid. 2.4.).
2.3. La domanda di autorizzazione per la posa o la modifica di un impianto pubblicitario non esonera dall’obbligo di presentare anche una domanda o una notifica di costruzione secondo la legge edilizia cantonale, se l’impianto presenta caratteristiche che richiedono una licenza edilizia (cfr. STA 52.2008.303 del 7 gennaio 2009 consid. 2.2.; RtiD II-2008 n. 19 consid. 2.3).
Per gli impianti che soggiacciono alla procedura di rilascio della licenza edilizia, prevede in effetti l'art. 3 cpv. 3 RLImp, la domanda deve essere inoltrata unitamente alla domanda di costruzione. In tal caso, le procedure per il rilascio dei due permessi vanno coordinate, ritenuto che il ruolo di procedura direttrice è assunto da quella dell'autorizzazione a costruire (cfr. art. 7 cpv. 3 legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005; Lcoord; RL 7.1.2.3). La licenza edilizia così ottenuta vale anche quale autorizzazione ai sensi della LImp (art. 13a legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 7.1.2.1). Contrariamente a quanto assunto dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato (cfr. consid. 4, pag. 4 seg.), l'eventuale, successiva revoca della licenza edilizia non è tuttavia subordinata alle condizioni dell'art. 18 LE. È infatti applicabile l'art. 3 cpv. 3 LImp, che da questo profilo costituisce una lex specialis.
2.4. Per l'autorità confrontata ad una domanda di autorizzazione concernente la posa o la modifica di un impianto pubblicitario, si tratta quindi, anzitutto, di stabilire se sia necessario (anche) un permesso edilizio. Da questo profilo, va tenuto conto di quanto segue.
2.4.1. Giusta l'art. 22 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), edifici e impianti possono di principio essere costruiti o trasformati (geändert nel testo tedesco) solo con l'autorizzazione dell'autorità. La norma è direttamente applicabile. L'obbligo di autorizzazione ivi previsto costituisce un'esigenza minima, che i cantoni non possono limitare, esentando da permesso ciò che necessita senz'altro di un'autorizzazione secondo il diritto federale. Ai cantoni resta invece riservata la facoltà di andare oltre quanto prescritto dal diritto federale, esigendo la licenza edilizia anche per interventi per i quali quest'ultimo non la richiede (STF 1C_157/2011 del 21 luglio 2011 consid. 3.1; 1C_12/2007 dell'8 gennaio 2008 consid. 2.2).
Il diritto federale non precisa ulteriormente la nozione di edifici e impianti. Per costante giurisprudenza, sono considerati tali quelle installazioni artificiali, durature, legate al suolo in modo relativamente saldo e atte ad influire sulle concezioni inerenti all'ordinamento delle utilizzazioni, sia che modifichino considerevolmente l'aspetto esterno dei fondi, sia che gravino le opere di urbanizzazione, sia che risultino pregiudizievoli per l'ambiente (DTF 120 Ib 379 consid. 3c; 113 Ib 314 consid. 2b; STF 1C.89/2009 dell'11 giugno 2009 pubbl. in RtiD II-2009 n. 39 consid. 2.2; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 22 n. 10 e rif. ivi citati). Determinante ai fini della valutazione è l'importanza globale del progetto dal profilo spaziale e della pianificazione. La procedura di rilascio del permesso edilizio deve consentire all'autorità di controllare preventivamente la conformità di un progetto con il piano di utilizzazione e con le altre leggi determinanti. Decisiva è dunque la que-stione a sapere se l'opera, secondo l'andamento ordinario delle cose, comporti delle conseguenze tali per cui sussiste un interesse della collettività o dei vicini ad un controllo preventivo (cfr. STF 1C_157/2011 del 21 luglio 2011 consid. 3.1; DTF120 Ib 379 consid. 3c).
Secondo dottrina e giurisprudenza, non sono soggetti a permesso di costruzione secondo il diritto federale progetti di minima entità che hanno scarse dimensioni e che nel contempo non ledono né interessi pubblici né privati dei vicini, come ad esempio piccole modifiche interne di un edificio, costruzioni mobiliari posate per poco tempo (ad es. una tenda), recinti per piccoli animali, piccoli stagni da giardino, piccoli ripari per biciclette o altri impianti che non esplicano un influsso degno di nota sullo spazio, sull'urbanizzazione e sull'ambiente. Determinanti, da quest'ultimo profilo, non sono tanto gli aspetti quantitativi, ma quelli qualitativi (STF 1A.202/2003 del 17 febbraio 2004 consid. 3.1.; Waldmann/ Hänni, op. cit, ad art. 22 n. 12). Non soggiacciono d'altro canto a permesso edilizio secondo il diritto federale i lavori di manutenzione e le piccole riparazioni, i risanamenti che non oltrepassano l'usuale rinnovamento, nonché i cambiamenti di destinazione che non abbisognano di provvedimenti edilizi, nella misura in cui hanno effetti modesti sull'ambiente e sulla pianificazione (Wald-mann/Hänni, op. cit, ad art. 22 n. 18; Alexander Ruch, Kommentar RPG, Zurigo 1999, ad art. 22 n. 35).
Per quanto concerne specificatamente gli impianti pubblicitari, il Tribunale federale ha avuto modo di stabilire che la posa e messa in esercizio all'interno delle vetrine di un edificio sito nella città vecchia di Zurigo di schermi piatti di grandi dimensioni (diagonale di 127.00 cm), che trasmettono immagini pubblicitarie che cambiano ogni 10 secondi, costituiscono un intervento soggetto a permesso ai sensi dell'art. 22 cpv. 1 LPT (STF 1C_12/2007 dell'8 gennaio 2008 consid. 2.5-2.7). Anche secondo la giurisprudenza cantonale e la dottrina, di norma gli impianti pubblicitari necessitano giusta l'art. 22 cpv. 1 LPT di una licenza edilizia (cfr. BVR 1999, pag. 120 segg., consid. 2b con rimandi e 2c).
2.4.2. Qualora la necessità di un permesso edilizio per un deter-minato edificio o impianto sussista già in base all'art. 22 cpv. 1 LPT, non occorre ulteriormente verificare se anche il diritto cantonale richieda un tale permesso. Se invece un'autorizzazione non è necessaria ai sensi del diritto federale, va controllato se il diritto cantonale sia più restrittivo nel senso di esigere per principio una licenza edilizia, rispettivamente se preveda un'eccezione all'obbligo del permesso per taluni edifici o impianti di minore importanza (STF 1C_12/2007 dell'8 gennaio 2008 consid. 2.2).
Da questo profilo, si osserva che, a differenza della legislazione di altri cantoni (cfr., in tal senso, Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern von 9. Juni 1985, IV ed., Berna 2013, ad art. 1b n. 11 segg.), il diritto ticinese non si esprime esplicitamente in merito alla necessità o meno di un permesso edilizio per gli impianti pubblicitari. La LImp ed il suo regolamento d'esecuzione si limitano infatti ad escludere dal loro specifico campo di applicazione taluni impianti, che non necessitano quindi di un'autorizzazione ai sensi della LImp (cfr. art. 2 cpv. 2 LImp; art. 1 cpv. 2 RLImp). A loro volta, la LE ed il suo regolamento d'applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1) sono completamente silenti in materia di impianti pubblicitari. A prima vista, in tema di necessità di un permesso edilizio, la normativa cantonale non prevede comunque esigenze più rigorose rispetto a quella federale (cfr. art. 1 cpv. 2 e 3 lett. b LE, art. 3 cpv. 1 lett. b e d RLE). Ne discende che per valutare se un determinato impianto pubblicitario necessiti di un permesso edilizio, fa stato avantutto l'art. 22 cpv. 1 LPT.
2.4.3. La posa di un impianto pubblicitario fuori della zona edificabile non rispetta il principio della conformità di zona (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Abbisogna dunque sempre di un permesso ai sensi dell’art. 24 LPT (STA 52.2008.303 del 7 gennaio 20 consid. 2.2.; cfr. pure Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 2, V ed., Zurigo 2011, pag. 701).
Giusta quest'ultimo disposto, in deroga al citato principio, fuori delle zone edificabili possono essere rilasciate autorizzazioni eccezionali per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti soltanto se, cumulativamente, la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongano interessi preponderanti (lett. b). Il requisito dell'ubicazione vincolata (art. 24 cpv. 1 lett. a LPT) ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe. Occorre che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno. Motivi finanziari, personali o di comodità sono insufficienti (cfr. DTF 136 II 214 consid. 2.1.; 129 II 63, consid. 3.1.; 124 II 252 consid. 4a; 123 II 256 consid. 5; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 24 n. 8 segg.).
Per quanto concerne gli impianti pubblicitari, il requisito dell'ubicazione vincolata appare semmai soddisfatto unicamente dalla cosiddetta pubblicità per conto proprio (Eigenreklame), fatta cioè a favore di ditte, aziende, prodotti, prestazioni e simili che, a differenza della pubblicità per terzi (Fremdreklame), hanno un rapporto di luogo con il collocamento della pubblicità stessa. Affinché possa essere rilasciata un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, occorre inoltre che all'intervento non si oppongano interessi (pubblici e/o privati) preponderanti.
3. 3.1. Nella fattispecie, non è controverso che, date le sue dimensioni e caratteristiche, l'impianto pubblicitario in discussione necessitasse di un permesso edilizio. Quest'ultimo è stato effettivamente rilasciato dal municipio in data 2 luglio 2012, precisando che l'autorizzazione veniva concessa a titolo di precario (art. 3 cpv. 1 Limp). La precisazione, impropria nella misura in cui faceva riferimento ad una norma abrogata, è priva di portata pratica. Il carattere precario dell'autorizzazione contemplato dall'art. 3 cpv. 1 LImp 2000 è infatti stato sostituito dalla revocabilità dell'atto sancita dall'art. 3 cpv. 3 LImp, lex specialis per rapporto all'art. 18 LE, che prevede che l'autorizzazione può essere modificata o revocata in ogni tempo per motivi di interesse pubblico, senza indennità o risarcimento di danni di qualsiasi natura.
Ferma questa premessa, resta da stabilire se sussistano interessi pubblici prevalenti, atti a giustificare il controverso provvedimento di revoca.
3.2. Il Governo ha tutelato il provvedimento con cui il municipio ha revocato la licenza edilizia rilasciata il 2 luglio 2012 essenzialmente per motivi di sicurezza della circolazione stradale, reputando che il controverso impianto si ponesse in contrasto con gli art. 6 cpv. 1 LCStr e 95 segg. OSStr. Evidenziato che il maxischermo è posizionato su via Sonvico, a lato di tre corsie di scorrimento, dove gli automobilisti, appena usciti dalla galleria Vedeggio-Cassarate, devono prestare già in condizioni normali una particolare ed accresciuta attenzione nella scelta di quale delle tre corsie percorrere in funzione della direzione, ritenuto anche che, appena prima del pannello luminoso, le corsie si riducono a due, alle quali immediatamente dopo si affianca la corsia proveniente dall'ipermercato COOP e sulle quali si inserisce, in modo quasi contemporaneo, l'accesso al posteggio dello stand di tiro, l'Esecutivo cantonale ha considerato, tenuto altresì conto del fatto che a questa già complessa situazione se ne aggiunge un'altra (…), ossia la presenza, all'entrata della rotonda, di un passaggio pedonale, che nella fattispecie non fosse fuori luogo ritenere che un simile impianto, volutamente destinato a richiamare l'interesse del maggior numero di persone in transito, possa distrarre i conducenti dalla dovuta attenzione che devono prestare verso gli altri utenti della strada, causando rallentamenti o cali di concentrazione tali da costituire una fonte di pericolo tutt'altro che trascurabile per la sicurezza del traffico. Di conseguenza, ha reputato che a sostegno della revoca vi fosse un chiaro e fondato motivo di interesse pubblico, prevalente sull'interesse della ricorrente alla sicurezza del diritto e alla tutela della fiducia riposta nel permesso ottenuto, peraltro espressamente rilasciato "a titolo di precario".
3.3.
3.3.1. Giusta l'art. 6 cpv. 1 LCStr, la pubblicità e gli altri annunci che potrebbero essere scambiati con segnali o demarcazioni o che potrebbero altrimenti compromettere la sicurezza della circolazione, in particolare distogliendo l'attenzione degli utenti della strada, sono proibiti sulle strade aperte alla circolazione dei veicoli a motore o dei velocipedi e in prossimità di esse. Scopo della norma, che trova ulteriore concretizzazione negli art. 95 segg. OSStr, è esclusivamente la tutela della sicurezza della circolazione. L'art. 100 OSStr riserva tuttavia esplicitamente altre prescrizioni complementari sulla pubblicità stradale, in particolare quelle relative alla protezione dei luoghi e del paesaggio.
L'art. 96 cpv. 1 lett. a-d OSStr enumera una serie non esaustiva di circostanze nelle quali la sicurezza della circolazione è di principio ritenuta compromessa. Ciò è segnatamente il caso se la pubblicità stradale rende più difficoltoso il riconoscimento di altri utenti della strada come in prossimità di passaggi pedonali, intersezioni ed uscite (lett. a) oppure riduce l'efficacia di segnali e demarcazioni (lett. d). Il cpv. 2 del medesimo disposto e gli art. 97 e 98 OSStr, questi ultimi con talune eccezioni, enumerano dal canto loro dei casi e dei luoghi in cui la pubblicità stradale è sempre vietata. Spetta comunque all'autorità competente valutare concretamente ciascuna situazione. Di per sé, il fatto che una determinata pubblicità stradale rientri in una delle fattispecie descritte al cpv. 1 dell'art. 96 OSStr, non esclude che possa eventualmente essere autorizzata; viceversa, può essere proibita anche se non si configurano le circostanze enumerate. Determinanti sono, in definitiva, le contingenze concrete e le condizioni locali, che l'autorità chiamata a valutare il singolo caso meglio conosce (cfr. STF 2A.112/2007 del 30 luglio 2007 consid. 3.1 con rimandi; 2A.431/2004 del 16 dicembre 2004 consid. 2.1 con rimandi).
3.3.2. La nozione di possibile compromissione della sicurezza della circolazione costituisce un concetto giuridico indeterminato. Allorquando è chiamata a valutare se sussista una tale situazione, l'autorità competente dispone quindi di una certa latitudine di giudizio (cfr. STF 1C_458/2013 del 21 novembre 2013 consid. 2.2; 2A.112/2007 del 30 luglio 2007 consid. 3.2). Sotto il profilo dell'adeguatezza e della proporzionalità, l'autorità decidente deve in particolare tenere debito conto delle dimensioni e della conformazione dell'impianto pubblicitario, della situazione dei luoghi e della distanza dalle intersezioni, valutando concretamente il pericolo per la sicurezza della strada che il manufatto in questione può rappresentare (cfr. STA 28/1994 del 2 maggio 1994, pubblicata in RDAT II-1994 n. 71). In tale contesto va pure tenuto presente che secondo l'art. 6 cpv. 1 RLIMp gli impianti pubblicitari devono essere collocati ad una distanza di almeno 50 metri dalle intersezioni principali. Ancorché, in talune situazioni, quest'ultima regola possa rivelarsi eccessivamente severa, e quindi sproporzionata, essa serve come orientamento di principio.
Di norma, nell'ambito dell'applicazione degli art. 6 LCStr e 96 OSStr, il Tribunale federale attribuisce comunque un peso maggiore all'aspetto della sicurezza stradale rispetto agli interessi economici coinvolti. Propende per un regime autorizzativo restrittivo. Affinché la sicurezza della circolazione sia (da considerare) compromessa, è difatti (considerata) sufficiente una messa in pericolo potenziale o indiretta (cfr. STF 2A.112/2007 del 30 luglio 2007 consid. 3.3 con rimandi).
3.3.3. Nell'evenienza concreta, il controverso impianto pubblici-tario è costituito da un grande pannello luminoso a LED di 12.00 mq, destinato ad emettere immagini pubblicitarie fisse ogni 10 secondi tra le 06:00 e le 24:00. L'impianto è collocato su un apposito supporto al bordo di via Sonvico, strada cantonale di collegamento essenzialmente destinata a servire il traffico in provenienza dalla galleria Vedeggio-Cassarate, che, in quanto tale, funge da nuova via di accesso (entrata) da nord, non solo alla città di Lugano, ma anche ai comuni della cintura settentrionale della città, della Capriasca e della Val Colla. Va da sé che, data la sua natura e destinazione, via Sonvico, sulla quale vige il limite di velocità di 50 km/h, è una strada a grande scorrimento, con un importante volume di traffico (cfr. www.cornaredo.ch: Rapporto sulla mobilità 14 dicembre 2007, pag. 9, annesso al Rapporto di pianificazione del PR-NQC). Il manufatto in questione è posizionato sul lato destro rispetto al senso (unico) di marcia, sul finire di un'ampia curva piegante a sinistra posta al termine di un rettilineo a tre corsie lungo circa 200.00 m, dal quale, salvo che nel tratto iniziale, si intravvede chiaramente lo schermo. In prossimità della curva, le corsie si riducono a due, per poi ridiventare immediatamente tre, a seguito dell'innesto di una corsia proveniente dal vicino centro commerciale Coop, che è dotato di un grande posteggio interno e di una stazione di rifornimento. Anche da quest'ultima via il maxischermo, nella fase di avvicinamento a via Sonvico, è perfettamente visibile. Venendosi a trovare nel campo di percezione dei conducenti di veicoli che percorrono le testé citate strade mentre questi devono dedicare la loro attenzione al traffico, esso configura indubbiamente una pubblicità stradale i sensi degli art. 6 cpv.1 LCStr e 95 cpv. 1 OSStr. Dopo la curva, la strada prosegue rettilinea per 75.00 m circa, fino a raggiungere una rotonda, preceduta da un passaggio pedonale, che smista il traffico in due diverse direzioni: a destra verso il centro città, a sinistra verso la Capriasca, il centro Coop e l'imbocco (in uscita dalla città) della galleria. Pochi metri dopo il pannello in esame, sullo stesso lato della strada, si trova inoltre l'imbocco/sbocco del posteggio dello stand di tiro e la segnaletica stradale indicante le diverse direzioni da prendere alla rotonda.
Alla luce di queste circostanze, tenuto segnatamente conto dell'importante volume di traffico, del numero variabile di corsie e delle relative manovre di spostamento/superamento in funzione della direzione da prendere, nonché dell'innesto di una via proveniente da un importante generatore di traffico e della presenza di un altro sbocco/imbocco e di un passaggio pedonale, si deve ritenere che la zona circostante l'impianto pubblicitario è caratterizzata da una condizione viaria comparativamente piuttosto complessa, che richiede ai conducenti di prestare un'attenzione accresciuta alla strada. In tale situazione, la presenza di un pannello pubblicitario all'interno del campo di percezione dei conducenti di veicoli costituisce senza dubbio una fonte di pericolo, siccome idonea a distrarre questi ultimi o almeno a diminuire l'attenzione da loro prestata al traffico ed alla segnaletica. Ciò a maggior ragione che l'impianto in discussione presenta dimensioni ragguardevoli ed è posizionato obliquamente rispetto alla strada, in modo da essere costantemente percepito sia da chi giunge dalla galleria, sia da coloro che provengono dal centro commerciale. Aggrava la situazione il fatto che il pannello a LED presenta un'accentuata luminosità, tale da farlo risaltare in modo evidente rispetto al paesaggio circostante, indipendentemente dalle condizioni di luce. Pure la circostanza che l'immagine pubblicitaria, non soggetta ad alcun controllo preventivo, cambia ad intervalli di 10 secondi, è suscettibile di aumentare ulteriormente l'effetto distrazione, a scapito del tempestivo riconoscimento (delle intenzioni) degli altri utenti della strada e dell'efficacia dei segnali e delle demarcazioni esistenti.
Ferme queste premesse, il municipio non ha per nulla reso una valutazione insostenibile, ritenendo, a ragion veduta, che il controverso impianto fosse atto a compromettere la sicurezza della circolazione e, quindi, lesivo degli art. 6 cpv.1 LCStr e 95 segg. OSStr. Non ha abusato della latitudine di giudizio che gli competeva sotto questo profilo. Immune da critiche è dunque anche la conseguente decisione di revocare la licenza edilizia, a suo tempo concessa in contrasto con le prescrizioni di diritto pubblico, e di far quindi rimuovere l'opera realizzata. La sicurezza della circolazione costituisce difatti un interesse pubblico eminente, che prevale senz'altro sugli interessi economici della ricorrente. Il giudizio impugnato, che ha avallato la decisione dell'esecutivo comunale, va pertanto a sua volta confermato.
Non portano ad altro risultato le critiche sollevate dall'insorgente. Nella misura in cui contesta la sussistenza di una situazione suscettibile di mettere a repentaglio la sicurezza della circolazione, dimentica che affinché sia data tale condizione non è necessaria una messa in pericolo concreta, ma che basta un pregiudizio potenziale o indiretto. Irrilevante è dunque anche il fatto che sinora non sarebbero avvenuti incidenti. Da respingere è inoltre la critica rivolta alla ponderazione degli interessi in gioco. L'interesse pubblico volto ad assicurare, per quanto possibile, la sicurezza della circolazione, è di certo preminente. Neppure la ricorrente, che si limita a negarne a torto la sussistenza nella fattispecie, pretende invero il contrario. L'asserito affidamento riposto nella licenza edilizia revocata non impone altra conclusione. La ricorrente non può in effetti invocare alcuna particolare aspettativa, dato che, ancorché richiamando a torto una norma abrogata (art. 3 cpv. 1 LImp 2000), il permesso è stato espressamente rilasciato a titolo di precario, di modo che l'interessata era perfettamente consapevole che in futuro avrebbe potuto essere chiamata a rimuovere l'opera a sue spese, senza risarcimento degli investimenti effettuati. Ininfluente è d'altro canto la circostanza che al momento di esaminare la domanda di costruzione il municipio disponesse di tutti gli elementi per valutare l'impatto del progetto. Come illustrato, infatti, la revoca della licenza non è possibile soltanto a seguito di cambiamenti dei presupposti di fatto o di diritto intervenuti successivamente al rilascio del permesso, ma anche laddove - come nella fattispecie - il provvedimento amministrativo è viziato ab initio e l'autorità intenda rimediarvi per tenere conto di interessi pubblici preminenti. Il fatto che le competenti autorità comunale e cantonale abbiano sottovalutato il pericolo derivante dalla messa in esercizio dell'impianto pubblicitario, non impedisce dunque affatto di porvi rimedio in un secondo tempo. Infine, va disattesa anche la censura concernente la pretesa disparità di trattamento. In effetti, l'approvazione di una pubblicità stradale presuppone sempre l'esame concreto della situazione viaria e del traffico. Dal fatto che altrove siano stati autorizzati impianti simili, non può dunque essere dedotto alcunché di favorevole per l'opera qui in esame. A maggior ragione che, negli esempi invocati, l'autorità comunale implicata non è la medesima, per cui non si è in presenza di una prassi illegale che l'autorità preposta non intende abbandonare. Per inciso, va peraltro rilevato che, nel caso concernente l'impianto collocato nei pressi dell'aeroporto di Locarno, il Consiglio di Stato ha nel frattempo annullato la licenza edilizia (ris. gov. n. 3460 dell'8 luglio 2014), rinviando gli atti al municipio di Locarno per una nuova decisione. Su questo punto, il giudizio governativo è stato sostanzialmente confermato da questa Corte con odierno separato giudizio.
4. 4.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è a carico della ricorrente soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), la quale rifonderà inoltre al comune di Porza, assistito da un legale, adeguate ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente nella misura di fr. 1'500.-, è posta a suo carico; quest'ultima verserà fr. 2'000.- al comune di Porza a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario