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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente |
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segretario: |
Mariano Morgani, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 27 ottobre 2014 dell'
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RI 1
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contro |
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la decisione 8 ottobre 2014 (n. 4531) con cui il Consiglio di Stato, in via provvisionale, a) vieta ogni intervento suscettibile di manomettere, alterare o distruggere l'edificio (Villa __________) presente al mapp. 49 di Muralto e b) sospende ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione della villa, in particolare ogni domanda di demolizione; |
ritenuto, in fatto
A. a. L'RI 1, qui ricorrente, è proprietario della villa novecentesca situata al mapp. 49 di Muralto, a monte di via del Sole, in zona edificabile semi intensiva (RS). Il vigente piano regolatore classifica l'edificio quale costruzione di importanza storico architettonica.
b.
Dopo vicissitudini che non occorre evocare (riassunte nella STA 52.2011.209 del
15 marzo 2012), il 16 giugno 2010 RI 1 ha chiesto al municipio il
permesso di demolire la villa.
La domanda è stata avversata dalla Società Ticinese per l'Arte e la Natura (STAN)
e dai Servizi generali del Dipartimento del territorio (avviso n. 71562 del 17
agosto 2010).
Fatto proprio tale avviso, in data 26 agosto 2010 il municipio ha negato il
permesso richiesto.
c. Con risoluzione 20 aprile 2011 (n. 2383), il Consiglio di Stato ha accolto
l'impugnativa interposta dall'RI 1 avverso la suddetta decisione, che ha
annullato, rinviando gli atti al municipio affinché rilasciasse la licenza
edilizia richiesta.
d. Adito su ricorso dalla STAN, con sentenza
15 marzo 2012 (STA 52.2011.209) il Tribunale cantonale amministrativo ha
annullato quest'ultimo giudizio, riformandolo
nel senso che la domanda di demolizione è sospesa per due anni a far tempo
dal 26 agosto 2010.
Questa Corte ha in sostanza ritenuto che la decisione governativa si
ponesse in contrasto con la risoluzione dello stesso Governo - già confermata
dal Tribunale (STA 90.2008.74 del 14 marzo 2011) - che aveva imposto al comune
di adottare una variante pianificatoria volta a tutelare gli edifici
dell'architettura ottocentesca e novecentesca. Patrimonio nel quale, secondo un
inventario allestito dal competente servizio dall'Ufficio dei beni culturali
(UBC), figura anche la villa in questione. Il Tribunale ha pertanto concluso
che la domanda inoltrata dall'RI 1 dovesse essere sospesa ai sensi dell'art. 65
della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; ora: art. 62 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1).
e. Scaduto il predetto termine di sospensione, il 3
settembre 2012 l'RI 1 ha sollecitato
il municipio a rilasciargli il permesso per demolire la villa, così come
richiesto con la citata domanda del 16 giugno 2010.
f. Nel frattempo, il 23 agosto 2012, in sede di esame preliminare di alcune
varianti di PR, il Dipartimento del territorio aveva nuovamente sollecitato il
comune ad adottare la variante concernente i beni culturali d'interesse locale,
trasmettendo un elenco aggiornato degli oggetti meritevoli di tutela.
Relativamente alla villa in questione - inclusa in questo elenco - il
Dipartimento ha in particolare invitato il
comune a dare avvio, quanto prima, ad una pianificazione
specifica al fine di proteggere l'edificio, oppure (..) di avviare una
procedura provvisionale ai sensi dell'art. 17 LBC in attesa dell'avvio di uno
specifico studio pianificatorio.
g. Il 17 settembre 2012 il municipio ha quindi
conferito ad uno studio esterno l'incarico di allestire gli atti relativi alla
variante, individuando l'elenco definitivo dei beni culturali d'interesse
locale. Inoltre, richiamandosi all'art. 17
cpv. 3 lett. a della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio
1997 (LBC; RL 9.3.2.1), con decisione 9 ottobre 2012 ha vietato all'RI 1
di modificare o distruggere la villa in oggetto, per una durata di 6 mesi ai
sensi dell'art. 18 LBC, negandogli conseguentemente il permesso postulato.
h. Con
giudizio 10 aprile 2013 (n. 1864), il Consiglio di Stato ha respinto
l'impugnativa inoltrata dall'istante in licenza avverso quest'ultima decisione.
Il Governo ha ritenuto che il provvedimento municipale non prestasse il fianco
a critiche. Decaduta la decisione sospensiva di cui si è detto, ha argomentato,
nulla impediva all'esecutivo comunale di
tutelare la villa in questione mediante un divieto cautelare fondato
sulla LBC, proseguendo nel contempo con la necessaria procedura di
pianificazione. In quanto tenuto a statuire sulla domanda di demolizione, ha
concluso l'Esecutivo cantonale, il municipio non avrebbe potuto far altro che respingerla.
i. Con sentenza 24 aprile 2014 (STA 52.2013.193), il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato la decisione municipale 9 ottobre 2012 ed il giudizio governativo che la confermava, retrocedendo gli atti all'esecutivo comunale affinché si pronunciasse nuovamente sulla domanda di demolizione.
Rilevato come la villa in questione fosse un bene culturale d'interesse locale degno di protezione ma non protetto, questa Corte ha ritenuto che il municipio non avesse la facoltà di vietarne la demolizione, in via provvisionale, richiamandosi all'art. 17 LBC. Soltanto il Consiglio di Stato, ha osservato il Tribunale, può adottare misure cautelari per salvaguardare beni culturali degni di tutela ma non (ancora) protetti. Da qui l'annullamento del controverso provvedimento di natura cautelare e del giudizio governativo che lo confermava, siccome lesivi del diritto, nonché della decisione con cui il municipio aveva conseguentemente respinto la domanda di demolizione. Gli atti sono pertanto stati ritornati al municipio, affinché si pronunciasse nuovamente su quest'ultima domanda, fatta salva la facoltà del Consiglio di Stato di adottare direttamente un eventuale provvedimento cautelare fondato sull'art. 17 cpv. 1 LBC e del municipio d'istituire una zona di pianificazione ai sensi degli art. 57 segg. Lst.
B. Ritenendo che, stante la domanda di demolizione presentata dal proprietario, Villa __________ fosse esposta a pericolo di distruzione, con risoluzione 8 ottobre 2014 il Consiglio di Stato ha reputato che si giustificasse l'adozione di misure cautelari ai sensi dell'art. 17 LBC. Ha pertanto deciso, in via provvisionale, di vietare ogni intervento suscettibile di manomettere, alterare o distruggere l'edificio e di sospendere ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione della villa, in particolare ogni domanda di demolizione. Essendo indeterminato il periodo entro il quale la procedura d'istituzione della protezione nel frattempo avviata dal comune di Muralto potrà crescere in giudicato, l'Esecutivo cantonale ha inoltre stabilito, per ragioni di chiarezza e sicurezza, che la sua decisione provvisionale esplica i suoi effetti per la durata di cinque anni, eventualmente prorogabili.
C. Con ricorso 27 ottobre 2014, RI 1 si
aggrava dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo avverso la predetta decisione governativa, chiedendo che
sia annullata e che sia fatto ordine al municipio di rilasciargli il permesso richiesto. In via subordinata, postula che l'esecutivo
comunale sia tenuto a sospendere la domanda di demolizione fino alla data
del … e a rilasciare la licenza qualora le varianti di PR di Muralto riguardanti
gli edifici meritevoli di protezione quali beni culturali d'interesse locale
non saranno state approvate dal Consiglio di Stato entro tale data.
Rievocati i fatti salienti, il ricorrente censura il ritardo frapposto dal
municipio nell'adottare la pianificazione esatta il 14 ottobre 2008 dal Governo
(ris. gov. n. 5231) per la tutela dei beni
culturali d'interesse locale. Soltanto il 18 (recte: 17) settembre 2012, cioè
dopo la scadenza della decisione sospensiva di due anni decisa dal Tribunale
cantonale amministrativo, sarebbe stato conferito l'incarico di allestire la
variante con l'elenco definitivo dei beni culturali d'interesse locale.
Incarico, questo, che sarebbe servito da alibi per la decisione municipale 9
ottobre 2012 e che non sarebbe comunque assimilabile ad un atto di promovimento
della procedura d'istituzione della protezione. Nel frattempo, la commissione PR
e la commissione delle petizioni del consiglio comunale di Muralto hanno proposto
l'adozione della variante, stralciando tuttavia dall'elenco degli immobili
meritevoli di protezione taluni edifici, tra cui quello del ricorrente (mapp.
49), mentre il municipio ha ritirato per la seconda volta il messaggio relativo
a tale variante. La situazione sarebbe quindi bloccata sine die. Secondo
l'insorgente, una simile situazione d'inibizione totale di una proprietà
immobiliare sulla base di sole misure provvisionali adottate in serie e per
tempo indeterminato è sicuramente arbitraria e rappresenta pure una violazione
del diritto costituzionale della proprietà. Il ricorrente contesta poi che
la sospensione ex art. 65 LALPT/art. 62 Lst
possa essere prorogata in applicazione dell'art. 17 LBC: un cumulo di
sospensive di vario genere con effetto sommatorio all'infinito sarebbe illegittimo
e privo di base legale. Le misure non sarebbero dunque cumulabili, ma alternative
o sussidiarie. L'insorgente eccepisce infine che in concreto siano realizzati
i presupposti per imporre restrizioni della proprietà immobiliare. Per quanto
concerne la base legale, l'art. 17 LBC sarebbe anticostituzionale, poiché non
prevede alcuna limitazione nel tempo del blocco edilizio. Lo avrebbe riconosciuto
lo stesso Consiglio di Stato, limitando a cinque anni, eventualmente
prorogabili, l'efficacia della misura provvisionale adottata, senza tuttavia
fornire alcuna spiegazione e motivazione. Anche l'interesse pubblico farebbe
difetto, visto che le due citate commissioni del consiglio comunale hanno proposto
di escludere Villa __________ dall'elenco degli edifici da proteggere. Nella
decisione impugnata il Governo non avrebbe peraltro spiegato perché tale
edificio sarebbe meritevole di salvaguardia. Considerata la durata
complessiva (oltre dieci anni come minimo)…senza una prospettiva di cessazione,
conclude il ricorrente, il blocco edilizio impostogli sarebbe pure sproporzionato
ed addirittura vessatorio.
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppongono il Consiglio di Stato, rappresentato dalla Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità, e l'Ufficio dei beni culturali (UBC),
con argomenti di cui si dirà, se del caso, nei seguenti considerandi.
Ad identica conclusione pervengono il municipio ed i Servizi generali del
Dipartimento del territorio, senza formulare particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art.
51 cpv. 2 LBC e 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE;
RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione del ricorrente, personalmente e
direttamente toccato dalla decisione impugnata [art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv.
1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1)].
Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm). Neppure le parti sollecitano l'assunzione di particolari
prove.
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Le zone di pianificazione, prosegue il disposto (cpv. 2), possono essere stabilite per cinque anni al massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga.
La norma è direttamente
applicabile e configura una base legale
sufficiente per l'istituzione di zone di pianificazione (cfr. Bern-hard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 3 e
11; Alexander Ruch, Kommentar RPG, Zurigo 2009, ad art. 27 n. 24).
Di per sé, non necessita quindi di essere ripresa dal diritto cantonale, il quale
deve tuttavia indicare l'autorità competente e la relativa procedura da
seguire. Ai cantoni compete inoltre la facoltà di prevedere altre misure
destinate a salvaguardare la futura pianificazione (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 6 e 35 segg.).
2.2. Sancendo che le zone di pianificazione possono essere stabilite per cinque anni al massimo, il legislatore federale ha indicato la durata massima fino alla quale le restrizioni provvisorie della proprietà derivanti dall'istituzione di zone di pianificazione possono essere considerate rispettose del principio della proporzionalità. Esso ha tuttavia relativizzato la portata di tale indicazione, prescrivendo che il diritto cantonale può prevedere (la concessione di) una proroga. Ad ogni modo, determinante è comunque il caso concreto, nel senso che la zona di pianificazione deve sempre rispondere all'interesse pubblico ed al principio della proporzionalità, a prescindere che si tratti di fissarne la durata iniziale, di abrogarla prima della scadenza oppure di prolungarne la durata oltre quella massima (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 22 seg.). In quest'ultimo caso, restano riservate le pretese di indennità per espropriazione materiale (cfr. Wald-mann/Hänni, op. cit., ad art. 5 n. 68).
3. 3.1. L'istituto della zona di
pianificazione è stato ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, il quale ricalca
a sua volta il previgente art. 58 LALPT. La norma consente di istituire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati se i piani mancano o
devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del
territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata dal municipio oppure dal
Consiglio di Stato (art. 59 cpv. 1 Lst; cfr. pure art. 57 cpv. 2 Lst). Entra in
vigore con la sua pubblicazione (art. 60 cpv. 1 Lst) e lo resta fino a che sia
pubblicato il piano sostitutivo di cui tutela l'adozione, ma comunque non oltre
cinque anni, con facoltà del Consiglio di Sta-
to di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo
(60 cpv. 2 e 3 Lst).
3.2. Oltre alla zona di pianificazione, la Lst prevede due altre misure, anch'esse già contemplate dalla LALPT, destinate a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 Lst) ed il blocco edilizio (art. 63 Lst).
3.2.1. Giusta l'art. 62 cpv. 1 Lst, il municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv. 2), decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale non è stato adottato.
3.2.2. Dalla data di pubblicazione del piano regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 Lst e sino all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 Lst e sino all'approvazione del Gran Consiglio, l'art. 63 cpv. 1 Lst prescrive poi che non si possono attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. Il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di adozione.
3.3. Insito nella natura della zona di pianificazione e della decisione sospensiva - entrambe misure provvisorie e limitate nel tempo - è il divieto di adottare un'identica misura alla scadenza. Decidere altrimenti, significherebbe eludere la durata massima prescritta dal diritto (cfr. DTF 102 Ia 468 consid. 8d; BR 1992, Heft 1, n. 12 pag. 11; AGVE 1980, pag. 260 seg.; Erica Häuptli-Schwaller, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Berna 2013, ad § 29 n. 24 e ad § 30 n. 21).
A differenza della decisione sospensiva, la zona di pianificazione può tuttavia essere prorogata per fondati motivi. Ad entrambe le misure può inoltre, anzi deve, subentrare il blocco edilizio, allorquando, entro la scadenza, il nuovo piano regolatore o particolareggiato è stato pubblicato, rispettivamente il nuovo piano di utilizzazione cantonale è stato adottato. In tal caso, l'effetto anticipato negativo del diritto in formazione e la conseguente paralisi dell'applicazione di quello in vigore, vengono prorogati ex lege di ulteriori due anni.
Meno evidente è se la restrizione della proprietà derivante da una zona di pianificazione possa succedere a quella fondata su una decisione sospensiva o viceversa. Dal tenore letterale dell'art. 62 cpv. 1 Lst potrebbe in effetti sembrare che la decisione sospensiva configuri un provvedimento alternativo alla zona di pianificazione (…se, in assenza di una zona di pianificazione, ….). Dal messaggio 9 dicembre 2009 (n. 6309) del Consiglio di Stato concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale si evince invece che i tre provvedimenti (ndr. le tre misure di salvaguarda della pianificazione di cui agli art. 56 segg. Lst) possono essere applicati anche in modo cumulativo, senza che, di regola, si ponga un problema di indennità riconducibile alla durata complessiva della limitazione (pag. 82). Con riferimento alla previgente normativa della LALPT, sostanzialmente analoga all'attu-ale, anche Adelio Scolari ammetteva la possibilità di cumulare i provvedimenti (cfr. Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, ad art. 57 LALPT n. 428, con rinvio a AGVE 1990, pag. 257, pubblicata in BR 1992, Heft 1, n. 12 pag. 11). In assenza di una norma esplicita contraria, si deve pertanto convenire con il Consiglio di Stato e l'UBC (cfr. risposta 14 novembre 2014, pag. 3 n. 4) che una zona di pianificazione possa essere decretata dopo un periodo di sospensione della domanda e viceversa, cumulando la durata dei rispettivi provvedimenti provvisionali e della conseguente restrizione della proprietà (cfr. STA 90.2011.7 del 23 maggio 2012 consid. 3.3.). La durata complessiva, deve comunque rispettare, nel singolo caso, il principio della proporzionalità.
4. 4.1. La LBC prevede la possibilità di far capo a delle misure provvisionali qualora un bene culturale (immobile) protetto o degno di protezione sia esposto al rischio di manomissione, alterazione, distruzione, trafugamento o simili. L'art. 17 cpv. 1 LBC stabilisce infatti che se un bene culturale protetto o degno di protezione è esposto ad un simile rischio, il Consiglio di Stato deve ordinare senza indugi le misure provvisionali necessarie. Il municipio, soggiunge il cpv. 2, è invece competente ad ordinare misure provvisionali limitatamente ai beni protetti d'interesse locale. Come illustrato nella precedente sentenza 24 aprile 2014 (inc. 52.2013.193), la competenza per adottare le misure provvisionali riguardanti i beni d'interesse locale cambia quindi a dipendenza del fatto che il bene sia già protetto (municipio; cfr. anche art. 14 cpv. 1 regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 9.3.2.1.1) oppure soltanto degno di protezione (Consiglio di Stato; cfr. art. 14 cpv. 2 RBC).
Secondo l'art. 17 cpv. 3 LBC, tra le misure provvisionali che possono essere adottate figura segnatamente (a) il divieto di modificare o di distruggere il bene culturale, anche se oggetto di una licenza di costruzione (sospensione dei lavori). Per licenza di costruzione va evidentemente inteso, a fortiori, anche il caso in cui l'immobile è oggetto di un permesso di demolizione. In entrambe le circostanze, come anche in pendenza delle relative domande, il provvedimento cautelare si configura alla stregua di una misura di salvaguardia della pianificazione. A differenza di quelle previste dalla Lst, la cui durata è limitata nel tempo, la misura provvisionale fondata sulla LBC non è tuttavia assoggettata ad una durata massima. Giusta l'art. 18 cpv. 1 LBC la misura provvisionale volta a scongiurare i pericoli a cui è esposto un bene (immobile) non ancora protetto esplica i suoi effetti per la durata di sei mesi. Tuttavia, se entro questo termine l'autorità promuove la procedura di istituzione della protezione, la misura resta in vigore finché la relativa decisione sia passata in giudicato (cpv. 2). Se ne deduce che, trattandosi come in concreto di beni culturali immobili non protetti d'interesse locale, per i quali la decisione di istituire formalmente la protezione compete agli organi comunali nell'ambito della procedura di adozione o modificazione del piano regolatore (cfr. art. 20 cpv. 1 e 2 LBC), l'avvio della procedura di adozione di una variante di PR ha come conseguenza che il divieto di modificare o di distruggere il bene culturale viene perpetuato fino a che la decisione in merito all'istituzione della protezione sia passata in giudicato. Concretamente, ciò significa che il provvedimento cautelare relativo ad un immobile degno di protezione - disposto dal Governo - continua ad esplicare i suoi effetti, sempreché la procedura volta all'istituzione della tutela sia stata tempestivamente avviata, fino alla crescita in giudicato della decisione di adozione del nuovo piano da parte del consiglio comunale (art. 20 cpv. 2 LBC). Un eventuale ritardo nell'adozione o nell'approvazione della tutela non ha dunque, per principio, alcuna conseguenza diretta sull'efficacia del provvedimento. Non ne provoca la decadenza. Ciò che rende superflua la facoltà del municipio di far capo alle misure di salvaguardia della pianificazione ai sensi degli art. 56 seg. Lst [cfr. Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario ISOS, in RtiD I-2013, pag. 369; cfr. pure Messaggio 14 marzo 1995 (n. 4387) del Consiglio di Stato concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, commento alle singole disposizioni, ad art. 17-18].
Contrariamente a quanto pretende il ricorrente, nella durata indeterminata della misura provvisionale adottata dopo l'avvio della procedura di istituzione del vincolo di protezione non è ravvisabile una lesione della garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). La mancata indicazione della durata massima della misura non inficia infatti la validità della norma che funge da base legale per la corrispondente restrizione della proprietà (cfr. DTF 103 Ia 468 consid. 8c). Ciò non significa che la misura provvisionale adottata in base alla LBC - per sua natura limitata nel tempo (cfr. Patrizia Beretta Cattaneo, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in RDAT I-2000, pag. 149) - possa sussistere all'infinito, sine die, come paventa l'insorgente. Oltre che rispondere all'interesse pubblico, infatti, essa deve sempre rispettare anche il principio della proporzionalità.
4.2. Il rapporto tra misure provvisionali della LBC volte a scongiurare i pericoli cui è esposto un bene (immobile) non ancora protetto e misure cautelari ai sensi della Lst non è regolato dalla legge. Trattandosi di provvedimenti fondati su basi legali diverse, di principio nulla osta tuttavia ad una loro eventuale combinazione. Evenienza, questa, contemplata espressamente dal citato messaggio 14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, laddove si afferma che le misure previste dalla legge sono differenziate e permettono di adeguarsi in modo flessibile alle diverse esigenze di protezione; per gli immobili potranno essere applicate, se del caso, anche le misure di salvaguardia della pianificazione previste dalla legislazione settoriale e cioè la zona di pianificazione, la decisione sospensiva ed il blocco edilizio. La circostanza che dopo l'adozione di una misura basata sulla LBC, quale il divieto di modificare o di distruggere un bene culturale immobile, venga di principio meno l'interesse e la necessità di istituire una zona di pianificazione o di adottare una decisione sospensiva giusta la Lst, non esclude il caso contrario. Proprio il fatto che i provvedimenti fondati sulla Lst possono scadere o decadere, rende attuale in determinate circostanze la facoltà di adottare successivamente una misura ai sensi della LBC. Non è dunque inammissibile, diversamente da quanto sostiene l'insorgente, che ad una zona di pianificazione o ad un periodo di sospensione della domanda in base alla Lst faccia seguito una misura provvisionale fondata sulla LBC. Anche in questo caso, decisivo è essenzialmente che il provvedimento sia sorretto da un corrispondente interesse pubblico e che l'ulteriore restrizione della proprietà sia rispettosa del principio della proporzionalità.
5. 5.1. Nel precedente giudizio (STA 52.2013.193), rilevato che villa __________ è un bene degno di protezione e che la procedura (variante di PR) volta all'istituzione della sua tutela, come di altri edifici meritevoli dell'architettura ottocentesca e novecentesca, fosse in corso, questa Corte ha annullato per difetto di competenza la decisione con cui - scaduto il termine biennale di sospensione della domanda di demolizione ai sensi dell'art. 65 LALPT (ora: art. 62 Lst) - il municipio di Muralto aveva fatto divieto al ricorrente, richiamandosi all'art. 17 LBC, di modificare o abbattere la sua villa, per una durata di 6 mesi ai sensi dell'art. 18 LBC, negandogli di conseguenza il permesso postulato. Annullata pure la decisione con cui il municipio aveva respinto la domanda di demolizione, il Tribunale ha quindi retrocesso gli atti all'esecutivo comunale affinché si pronunciasse nuovamente sulla controversa domanda, fatta salva la facoltà del Consiglio di Stato di valutare nel frattempo l'adozione di un provvedimento cautelare fondato sull'art. 17 cpv. 1 LBC, rispettivamente del municipio d'istituire una zona di pianificazione ai sensi degli art. 57 segg. Lst.
Preso atto della sentenza, il comune ha sollecitato l'intervento del Governo, il quale, richiamandosi all'art. 17 LBC, con risoluzione 8 ottobre 2014 ha vietato al ricorrente di manomettere, alterare o distruggere l'edificio, sospendendo per la durata di cinque anni ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione della villa, ivi inclusa la domanda di demolizione pendente.
5.2. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella misura in cui comportano una restrizione della proprietà, le misure provvisionali fondate sulla LCB non sfuggono alla necessità di adempiere questi presupposti. È il caso del provvedimento oggetto della presente controversia, che in sostanza nega temporaneamente all'insorgente il permesso di demolire l'edificio di cui è proprietario.
In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). In particolare, l'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27). Ciò significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.; Walmann/ Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 12 seg.).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5.3. Il ricorrente critica il provvedimento adottato dall'Esecutivo cantonale sotto più profili. Contestando che la sospensione ex art. 65 LALPT/art. 62 Lst possa essere prorogata in applicazione dell'art. 17 LBC, sembra mettere in discussione la legalità della misura. Lamentando il ritardo del comune nel pianificare la tutela dei beni culturali d'interesse locale ed evidenziando come le commissioni PR e delle petizioni del consiglio comunale abbiano proposto di stralciare (tra l'altro) Villa __________ dall'elenco degli immobili meritevoli di pretezione, inducendo il municipio a ritirare il messaggio relativo alla variante, mette in dubbio la sussistenza di un interesse pubblico. Infine, eccependo il prolungarsi della restrizione della proprietà, senza prospettive di cessazione, censura la proporzionalità della misura.
5.3.1. Base legale
Il divieto impugnato è fondato sull'art. 17 seg. LCB. Visto che Villa __________ è un bene degno di protezione (cfr. STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid. 3.1.), il Consiglio di Stato era competente ad adottarlo (cfr. art. 17 cpv. 1 LCB; art. 14 cpv. 2 RBC). Neppure il ricorrente pretende il contrario. Alla sua adozione non osta(va) il fatto che in precedenza la domanda di demolizione presentata dall'insorgente fosse già stata oggetto di una decisione sospensiva ex art. 58 LALPT (ora 62 Lst), nel frattempo scaduta. Come illustrato sopra, di principio nulla impedisce che ad un periodo di sospensione della domanda (o ad una zona di pianificazione) in base alla Lst faccia seguito una misura provvisionale fondata sulla LBC. Decisivo è che (anche) quest'ultimo provvedimento sia sorretto da un interesse pubblico prevalente e rispettoso del principio della proporzionalità. Aspetti, questi che verranno vagliati di seguito. Nulla di favorevole alle proprie tesi può inoltre dedurre l'insorgente dalla circostanza che gli art. 17 e 18 LBC non prevedano una durata massima del provvedimento. La durata è infatti un aspetto che concerne essenzialmente la proporzionalità, non la base legale in quanto tale del provvedimento (cfr. DTF 103 Ia 468 consid. 8c). Da questo profilo, non presta il fianco a critiche - in maiore minus - neppure il fatto che il Governo abbia ritenuto di comunque limitare a cinque anni, riservata la concessione di un'eventuale proroga, l'effetto della misura provvisionale. Intanto, è lo stesso ricorrente ad auspicare una limitazione temporale di quest'ultimo. Secondariamente, la precisazione apportata dall'Esecutivo cantonale fornisce un'indicazione di massima circa la durata che, in base ad una valutazione delle circostanze del caso concreto, esso ritiene rispettosa del principio della proporzionalità e costituisce quindi un efficace incentivo a portare a termine il processo pianificatorio - al più tardi - entro tale periodo di tempo. L'operato del Consiglio di Stato era/è dunque senz'altro sorretto da una valida base legale.
5.3.2. Interesse pubblico
Il comune di Muralto possiede un tessuto edilizio storico di pregio, comprendente segnatamente un certo numero di ville dei secoli XIX e XX, che lo porta, assieme a Locarno e Minusio, ad essere considerato tra gli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale recensiti dal relativo inventario (ISOS; cfr. STA 90.2008.74 del 14 marzo 2011 consid. 7.2.). Il vigente piano regolatore si limita in sostanza a prevedere l'obbligo per i proprietari interessati di allestire una documentazione fotografica ed un rapporto storico dell'edificio, lasciando tuttavia intatte le possibilità di qualsiasi intervento edilizio su tali costruzioni, consentendo finanche la demolizione o la modificazione sostanziale degli stessi (cfr. art. 26 e 33 norme di attuazione del piano regolatore; NAPR). Analogamente sollecitato dall'autorità cantonale, il municipio ha quindi promosso una variante pianificatoria volta a tutelare gli edifici dell'architettura ottocentesca e novecentesca, attualmente privi di una vera ed efficace protezione. La relativa procedura è tuttora in corso (cfr. STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid. 3.1.). Ferme queste premesse, è fuor di dubbio che nel caso concreto vi sia l'interesse pubblico e la seria intenzione di rivedere la pianificazione a questo riguardo. Nemmeno il ricorrente contesta tale assunto dal profilo generale, limitandosi, da un lato, a rimproverare il ritardo con cui il municipio si è attivato e le lungaggini del processo pianificatorio, e, dall'altro, a criticare l'inserimento nell'elenco degli edifici da proteggere dell'immobile di cui è proprietario, trattandosi a suo avviso di una costruzione senza pregi architettonici particolari, degradato nel tempo, già oggetto d'interventi di ampliamenti e di ristrutturazione che l'hanno snaturato. Quanto al primo argomento, si osserva che di principio esso non è idoneo a mettere in dubbio la sussistenza di un interesse pubblico alla revisione della pianificazione in vista di una miglior tutela degli edifici di pregio dei secoli XIX e XX, concernendo piuttosto il requisito della proporzionalità. Quanto al secondo, esso risulta prematuro e, quindi, irricevibile a questo stadio della procedura, posto che scopo principale del controverso provvedimento, assimilabile per l'effetto che provoca ad una misura di salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva), è quello di preservare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione, evitando interventi edilizi che possano precludere la protezione, la salvaguardia e la valorizzazione degli immobili rilevati. Contestazioni riferite all'eventuale tutela di Villa __________, che il vigente PR annovera tra gli edifici definiti "di importanza storico architettonica" risalenti al periodo in questione (cfr. anche avviso cantonale, ripreso nella precedente sentenza STA 52.2011.209 del 15 marzo 2012 consid. 4.3), non sono dunque ammissibili nella presente procedura. Irrilevante è quindi pure l'evocata circostanza che le due commissioni del consiglio comunale abbiano proposto di escludere Villa __________ dall'elenco degli edifici da proteggere, ritenuto che il processo pianificatorio non è affatto concluso e che un giudizio diverso non può pertanto essere escluso. Accertato l'interesse pubblico all'adozione di una variante pianificatoria a tutela degli edifici rappresentativi dell'architettura ottocentesca e novecentesca, pure incontestabile è l'interesse nella fattispecie all'impiego della controversa misura provvisionale, che permette di tenere Villa __________ al riparo da iniziative edilizie potenzialmente conflittuali - come evidentemente è il caso di quella prospettata dall'insorgente - che, se messe in atto nelle more del processo di pianificazione, potrebbero non solo comprometterne seriamente o renderne più ardua l'attuazione, ma addirittura renderla del tutto vana.
5.3.3. Proporzionalità
Resta a questo punto da esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, il provvedimento impugnato sia idoneo, necessario e ragionevole; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b).
In concreto tutti questi requisiti sono adempiuti. Da un canto, il provvedimento è senz'altro idoneo e nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il municipio si è prefisso. Neppure il ricorrente pretende il contrario. Esso vieta infatti ogni intervento suscettibile di manomettere, alterare o distruggere Villa __________. Impedisce segnatamente la prospettata demolizione di quest'ultima, ciò che ne pregiudicherebbe irrimediabilmente l'eventuale tutela in quanto edificio di pregio dei secoli XIX e XX. Pur essendo incisiva, la restrizione temporanea della proprietà che ne deriva, che lascia comunque spazio ad interventi di manutenzione e riattamento che non modificano la situazione esistente, può essere ritenuta come sopportabile, tenuto conto degli importanti obiettivi di tutela che l'autorità si è prefissata e della durata limitata del provvedimento. L'efficacia di quest'ultimo, di per sé valido sino all'approvazione del nuovo strumento pianificatorio, è stata infatti limitata a cinque anni, salvo eventuali richieste di proroga da motivare debitamente. Periodo di tempo, questo, che appare giustificato, considerato che la pianificazione in fase di elaborazione non concerne solo l'edificio in discussione, ma si estende a numerosi altri beni immobili che devono essere valutati sia singolarmente, sia nelle loro reciproche interdipendenze. Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, la situazione non è dunque bloccata sine die ed anche il lasso complessivo di tempo - circa nove anni - in cui la sua domanda di demolizione rischia per finire di rimanere sospesa, appare ancora conforme al principio di proporzionalità.
6. 6.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta carico del ricorrente, secondo
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario