
Incarto n. 52.2015.530	Lugano 2 novembre 2016	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Marco Lucchini, Sarah Socchi

vicecancelliere:

Thierry Romanzini

statuendo sul ricorso 16 novembre 2015 del

RI 1

rappresentato dal suo RA 1,

contro

la risoluzione 21 ottobre 2015 (n. 4515) del Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la decisione 30 marzo 2015 del consiglio comunale di __________ in materia di rifiuto della concessione dell'attinenza comunale;

ritenuto, in fatto

A. a. L'11 maggio 2012 la cittadina serba CO 1 (1982) - entrata in Svizzera nel luglio 1990, titolare di un permesso di domicilio e residente dal 2008 a __________ - ha depositato presso la cancelleria comunale di __________ una domanda, secondo la procedura ordinaria, volta ad ottenere la cittadinanza svizzera, quella cantonale e l'attinenza comunale per stranieri, per sé e in favore della figlia __________ (2009), allegando la documentazione richiesta. L'istanza è stata successivamente estesa anche per l'altra figlia, __________, nata nel 2013.

Esperite le formalità del caso volte a determinare il grado d'integrazione e di idoneità delle istanti, il 20 marzo 2014 il municipio di RA 1 ha licenziato il messaggio n. 45 contenente la proposta di concedere loro l'attinenza.

Con rapporto 20 maggio 2014, la commissione delle petizioni ha invitato il consiglio comunale a respingere il messaggio municipale. Ha tenuto conto del fatto che __________, compagno (ora marito) di CO 1 e padre di __________ e __________, aveva a carico diverse condanne penali (segnatamente una pena detentiva di 19 mesi, sospesa con un periodo di prova, siccome riconosciuto colpevole di truffa ripetuta ai danni di due case da giuoco del Cantone) e che l'interessata era stata sua collega durante il periodo delle malversazioni. Inoltre, al momento dell'inoltro della procedura di naturalizzazione, essa lavorava come dipendente nel ristorante gestito dal compagno.

Nella seduta 26 maggio 2014, il consiglio comunale ha respinto la proposta municipale.

b. Il 21 gennaio 2015, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di CO 1 contro la predetta risoluzione, annullandola e rinviando gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione.

Dopo avere rilevato che la ricorrente adempie tutti i presupposti previsti dalla legge per l'ottenimento della cittadinanza svizzera, il Governo ha considerato come l'attinenza comunale non potesse esserle negata a causa dei precedenti penali del compagno, la procedura di naturalizzazione essendo individuale e non di gruppo.

c. Preso atto della predetta risoluzione governativa, il municipio ha quindi trasmesso al consiglio comunale il messaggio n. 64, allestito il 17 febbraio 2015, postulando la concessione dell'attinenza comunale a CO 1 e alle figlie __________ e __________.

La proposta è stata quindi demandata alla commissione delle petizioni per il relativo esame, la quale, il 23 marzo 2015, ha invitato nuovamente il legislativo a respingere il messaggio municipale. Riferendosi a quanto aveva già indicato il 20 maggio 2014, la commissione in parola è rimasta dell'avviso che "i dubbi, già espressi nel rapporto al Messaggio municipale n. 45 riguardo alla concessione dell'attinenza comunale alla signora CO 1, non sono stati fugati. E questo malgrado il dettagliato esposto del Consiglio di Stato".

Riunitosi in seduta straordinaria alla presenza di 22 membri su 25, il 30 marzo 2015 il consiglio comunale di __________ ha respinto nuovamente, dopo discussione, la domanda di concessione dell'attinenza comunale alle interessate, la relativa votazione avendo dato il seguente risultato:

CO 1: favorevoli 8, contrari 2, astenuti 12

__________: favorevoli 10, contrari 1, astenuti 11

Il 31 marzo 2015, giorno della pubblicazione all'albo della risoluzione comunale, il municipio ha informato CO 1 della decisione del legislativo. Le ha comunicato che la domanda è stata respinta a causa del mancato raggiungimento del quorum sancito all'art. 61 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), che impone almeno un terzo di voti favorevoli (nel presente caso pari a 9) dei 25 membri del consiglio. Di riflesso, neppure alle figlie __________ e __________ poteva essere concessa l'attinenza comunale, nonostante avessero raccolto il numero di voti necessario. Queste ultime non potevano ottenere la naturalizzazione nemmeno a titolo individuale, in quanto non soddisfano i requisiti temporali minimi di permanenza in Svizzera previsti all'art. 15 della legge federale su l'acquisto e la perdita della cittadinanza, del 29 settembre 1952 (Legge sulla cittadinanza, LCit; RS 141.0).

d. Il 21 aprile 2015, CO 1 si è sposata con __________.

B. Con giudizio 21 ottobre 2015, il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di CO 1 ed annullato la decisione 30 marzo 2015 del legislativo di __________, rinviando gli atti all'autorità inferiore affinché conceda l'attinenza comunale alle interessate.

Ha considerato la decisione impugnata lesiva del diritto di essere sentito della ricorrente in quanto si limita a fornire delle motivazioni di tipo tecnico, e meglio il mancato raggiungimento del quorum imposto dalla LOC, senza spiegare le ragioni per le quali la domanda di naturalizzazione è stata respinta.

L'avversata risoluzione del legislativo comunale, provocata dall'astensione della maggioranza dei consiglieri votanti e dai dubbi espressi dalla Commissione delle petizioni, si basa in realtà sui motivi (legati ai precedenti penali del marito della ricorrente) già dichiarati infondati ed arbitrari nella precedente risoluzione governativa del 21 gennaio 2015. Secondo l'Esecutivo cantonale, ammettere una semplice motivazione tecnica, significherebbe aprire la porta ad ogni sorta di abuso, violando il principio della forza derogatoria del diritto federale e relegando la concessione dell'attinenza comunale a un mero atto politico, ciò che è contrario a quanto stabilito dalla giurisprudenza del Tribunale federale. Ha quindi ritenuto la decisione impugnata arbitraria.

C. Contro il predetto giudicato governativo, il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento.

Contesta che la decisione del consiglio comunale sia carente di motivazione in quanto la stessa precisa che il diniego è dovuto al mancato raggiungimento del quorum, ritenuto pure che nessuna legge impone di motivare un voto di astensione.

Sostiene inoltre che la concessione dell'attinenza comunale agli stranieri è un mero atto amministrativo con implicazioni di natura politica; in caso contrario, il legislatore cantonale non avrebbe esitato ad attribuire tale competenza al municipio (dove i votanti non possono astenersi) o all'amministrazione comunale e non al consiglio comunale che è un organo politico.

D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato che CO 1, quest'ultima con argomenti di cui si dirà, se necessario, nell'ambito dei considerandi di diritto.

Dal canto suo, il Presidente del consiglio comunale chiede di confermare il gravame.

E. In sede di replica la ricorrente ha ribadito i propri argomenti, mentre le controparti non hanno presentato un allegato di duplica.

Considerato, in diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli art. 208 cpv. 1 LOC e 41a della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL 1.2.1.1).

1.2. Per quanto riguarda la legittimazione a ricorrere dell'insorgente, va rilevato quanto segue.

Legittimato a ricorrere e detentore della qualità per agire in giudizio è soltanto il comune, sulla base dell'art. 209 lett. b LOC, in quanto corporazione di diritto pubblico. Diversamente da quest'ultimo, il municipio non possiede né la capacità giuridica né quella di essere parte (cfr. STF 1P.77/1999 del 5 marzo 1999, pubbl. in: RDAT II-1999 n. 48 con rinvii a giurisprudenza e dottrina; inoltre, tra le tante sentenze del Tribunale cantonale amministrativo, vedi STA 52.2001.140 del 15 giugno 2001, pubbl. in: RDAT I-2002 n. 8). In effetti, il municipio è soltanto l'organo esecutivo del comune (art. 18 cpv. 3 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 15 dicembre 1997; Cost./TI; RL 1.1.1.1; art. 9 cpv. 1 LOC). Non si identifica, con esso, ma lo rappresenta soltanto davanti all'autorità giudiziaria. Il municipio può dunque esclusivamente introdurre un ricorso in nome del comune, esercitando una competenza di rappresentanza di quest'ultimo che gli spetta in vertenze di carattere amministrativo anche senza l'autorizzazione del consiglio comunale (art. 13 cpv. 1 lett. l, 106 lett. a, 110 cpv. 1 lett. l LOC; inoltre: RDAT II-1999 n. 48).

Tornando al caso in esame, sebbene l'impugnativa sia intestata a nome del comune di RI 1 rappresentato dal proprio municipio, la medesima indica però a pagina 2, nella sezione "In fatto", che "l'Esecutivo comunale ritiene che questo gravame va presentato per rispetto della decisione assunta dal Legislativo comunale. D'altronde, l'articolo 106 cpv. 1 lett. a LOC affida al Municipio anche la competenza di prendere tutti i provvedimenti di sua competenza a tutela dell'interesse del comune, comprese le procedure amministrative".

Da quanto precede, ci si può invero chiedere se non sia in realtà il municipio di RA 1 a ricorrere: in tal caso, il gravame andrebbe dichiarato irricevibile per i motivi testé esposti.

Sia come sia, la questione non necessita di essere ulteriormente approfondita, in quanto il ricorso va in ogni caso respinto per i motivi che verranno esposti nei successivi considerandi di diritto.

1.3. Entro questi limiti il gravame, tempestivo giusta gli art. 213 cpv. 2 LOC e 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), è ricevibile in ordine. Ritenuto che riguarda unicamente aspetti di natura giuridica, esso può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Secondo l'art. 37 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ha la cittadinanza svizzera chi possiede una cittadinanza comunale e quella di un Cantone. Giusta l'art. 38 cpv. 2 Cost., la Confederazione emana prescrizioni minime sulla naturalizzazione degli stranieri da parte dei Cantoni e rilascia il relativo permesso.

2.2. L'acquisto e la perdita della cittadinanza è disciplinata dalla relativa legge federale del 29 settembre 1952 (Legge sulla cittadinanza, LCit; RS 141.0).

L'art. 12 cpv. 1 LCit dispone che nella procedura ordinaria - quale è quella in oggetto - la cittadinanza svizzera si acquista mediante la naturalizzazione in un Cantone e in un Comune.

Il richiedente è considerato idoneo all'ottenimento della naturalizzazione, precisa l'art. 14 LCit, se si è integrato nella comunità svizzera (a), si è familiarizzato con il modo di vita e gli usi e costumi elvetici (b), si conforma al nostro ordine giuridico (c) e non compromette la sicurezza interna o esterna della Svizzera (d).

Secondo l'art. 33 LCit, i figli minorenni del richiedente sono compresi, di regola, nella sua naturalizzazione o reintegrazione.

2.3. In Ticino, la cittadinanza cantonale può essere concessa allo straniero, se ha risieduto nel Cantone durante cinque anni e se adempie i requisiti per la concessione dell'autorizzazione federale alla naturalizzazione (art. 12 cpv. 1 LCCit).

Lo straniero che intende chiedere in via ordinaria la cittadinanza cantonale e l'attinenza comunale, e con ciò la cittadinanza svizzera, deve presentare la sua domanda al municipio del comune di residenza, utilizzando l'apposito modulo ufficiale e allegando i documenti previsti (art. 15 cpv. 1 LCCit e 5 del regolamento della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale del 10 ottobre 1995; RLCCit; RL 1.2.1.1.1).

Ricevuta la domanda, il municipio assume per mezzo dei suoi servizi, della polizia cantonale ed eventualmente di ogni altro ufficio pubblico, tutte le informazioni atte a dare un quadro completo della personalità del richiedente e dei membri della sua famiglia, in particolare, per quanto si riferisce all'integrazione nella comunità ticinese, alla condotta, alle condizioni economiche e sociali, come pure alle relazioni con il paese d'origine (art. 6 cpv. 1 RLCCit). Conclusi gli accertamenti, dispone l'art. 17 LCCit, il legislativo comunale decide sulla concessione dell'attinenza comunale (cpv. 1). Se l'attinenza comunale è rifiutata, la procedu-ra ha termine (cpv. 2). Il municipio comunica in forma scritta al richiedente il risultato della decisione dell'assemblea o del consiglio comunale (art. 4 cpv. 2 RLCCit, giusta il rinvio di cui all'art. 8 RLCCit).

Concessa l'attinenza comunale, l'autorità cantonale trasmette la domanda a quella federale con il suo preavviso. L'autorità cantonale può effettuare ulteriori accertamenti (art. 18 LCCit).

Conferita l'attinenza comunale e rilasciata l'autorizzazione federale, il Gran Consiglio si pronuncia sulla concessione della cittadinanza cantonale (art. 19 LCCit).

Sempre a livello cantonale, l'art. 34 cpv. 4 LCCit sancisce che il richiedente la cittadinanza cantonale ha diritto di prendere conoscenza degli atti inerenti le procedure previste dalla presente legge e che lo concernono. Conclusi gli accertamenti, soggiunge il capoverso 4 della medesima norma, l'autorità competente deve darne comunicazione all'istante, avvisandolo della facoltà di prendere visione degli atti e di domandare entro quindici giorni, un complemento d'inchiesta, indicandone i motivi e i mezzi.

2.4. In Svizzera, la procedura di naturalizzazione è pertanto applicata a tre livelli e coinvolge la Confederazione, il Cantone ed il Comune. La competenza per la naturalizzazione spetta al Cantone e al Comune, che possono prevedere condizioni proprie oltre a quelle previste dal diritto federale.

2.5. Come detto dinnanzi, le decisioni in materia di attinenza comunale sono prese dall'assemblea (art. 13 cpv. 1 lett. n LOC) rispettivamente dal consiglio comunale, laddove è istituito (art. 42 cpv. 2 LOC), come è il caso a __________.

Conformemente all'art. 61 cpv. 1 LOC, le risoluzioni volte ad accordare l'attinenza comunale sono prese a maggioranza dei votanti e devono raccogliere il voto affermativo di almeno un terzo dei membri del consiglio.

L'art. 212 LOC dispone che le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili, tra l'altro, se contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (lett. a) oppure quando fossero violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).

3. 3.1. In concreto, CO 1 adempie tutte le condizioni previste all'art. 14 LCit ed è pertanto idonea a ottenere la naturalizzazione.

Nel Messaggio 45/2014 il municipio ha infatti accertato come essa si sia integrata nella comunità svizzera (a), si sia familiarizzata con il modo di vita e gli usi e costumi elvetici (b), si conformi al nostro ordine giuridico (c) e non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera (d). Tali presupposti sono già stati confermati dal Consiglio di Stato nel suo precedente giudizio del 21 gennaio 2015, quando ha rinviato agli atti al consiglio comunale per nuova decisione dopo avere accertato che a CO 1 non può essere negata l'attinenza comunale a causa dei precedenti penali del suo compagno ed ora marito, la procedura di naturalizzazione essendo individuale e non di gruppo e l'interessata non avendo né procedimenti penali pendenti né condanne a carico.

3.2. Preso atto della predetta risoluzione governativa, il municipio ha trasmesso al consiglio comunale il Messaggio 64/2015, postulando nuovamente la concessione dell'attinenza comunale a CO 1 e alle figlie __________ e __________. La proposta è stata quindi demandata alla commissione delle petizioni per il relativo esame, la quale ha invitato ancora una volta il legislativo a respingere il messaggio municipale.

Riunitosi il 30 marzo 2015, alla presenza di 22 membri su 25, il consiglio comunale di __________ si è espresso sulla richiesta di naturalizzazione di CO 1 con 10 voti, 8 favorevoli e 2 contrari, mentre 12 votanti si sono astenuti. Non essendo stato ottenuto il numero di voto favorevole di almeno un terzo dei membri del consesso, ovvero 9 voti, non è stata ossequiata una delle due condizioni cumulative poste dall'art. 61 cpv. 1 LOC, di modo che la domanda di concessione dell'attinenza comunale non è stata approvata dal legislativo.

Sennonché, come ha indicato il Consiglio di Stato, nel caso di specie non sono state rispettate le garanzie procedurali che devono essere osservate in materia di cittadinanza, per le ragioni che seguono.

4. 4.1. La decisione del consiglio comunale di __________ non precisa la ragione per la quale è stata negata la domanda di naturalizzazione di CO 1, la quale soddisfa come detto tutte le condizioni materiali previste dalla legge. La semplice motivazione di natura tecnica invocata dall'autorità comunale, ovvero il mancato raggiungimento del quorum imposto dall'art. 61 cpv. 1 LOC, non è certo sufficiente (cfr. anche circolare Sezione enti locali, n. 20100625-4, del 25 giugno 2010, n. 3b, laddove indica che all'interessato deve essere intimata una decisione negativa motivata, fondata sul contenuto del messaggio municipale e del rapporto commissionale).

In primo luogo, l'avversata risoluzione del legislativo comunale, provocata dall'astensione della maggioranza dei consiglieri votanti, si basa in realtà sui dubbi già espressi dalla commissione delle petizioni nel suo rapporto al Messaggio municipale n. 45 (peraltro emanato nella presente fattispecie senza sentire dapprima l'interessata: cfr., sul tema, n. 2b della circolare SEL precitata), ovvero: il fatto che il compagno ed ora marito di CO 1 è stato condannato penalmente, l'interessata era stata sua collega durante il periodo delle malversazioni e al momento dell'inoltro della procedura di naturalizzazione essa lavorava come dipendente nel ristorante da lui gestito. Motivazioni, queste, già dichiarate infondate ed arbitrarie dal Consiglio di Stato nel suo giudizio del 21 gennaio 2015, laddove ha considerato in sintesi come la procedura di naturalizzazione sia individuale, di modo che l'attinenza comunale non può essere negata a causa dei precedenti penali di un'altra persona, e come CO 1 non sia stata oggetto di procedimenti sfociati in una condanna e non abbia procedimenti penali pendenti.

Secondariamente, come ha soggiunto l'Esecutivo cantonale, il fatto di negare l'attinenza comunale su una semplice motivazione tecnica allorquando sono rispettate tutte le condizioni per il suo ottenimento viola il principio della forza derogatoria del diritto federale e relega la sua concessione a un mero atto politico, ciò che è contrario a quanto stabilito ormai da tempo dalla giurisprudenza del Tribunale federale.

4.2. In effetti, in due sentenze del 2003 (DTF 129 I 217 e soprattutto DTF 129 I 232), il Tribunale federale ha chiarito che, dal profilo materiale, la decisione di naturalizzazione costituisce un atto amministrativo e non politico, come veniva sovente considerato in passato. Per questo motivo, sebbene in molti cantoni e comuni svizzeri, tra cui il Ticino, siano ancora oggi gli organi legislativi a pronunciarsi in proposito, le parti interessate devono poter beneficiare in questo ambito di tutte le garanzie sgorganti dalla Costituzione federale. L'Alta Corte ha quindi rilevato che le procedure di naturalizzazione non si svolgono in un contesto privo di regole giuridiche: le autorità competenti a decidere in materia devono rispettare le disposizioni procedurali applicabili e il diritto del richiedente al rispetto della sua sfera personale, soprattutto per quanto attiene alla protezione dei dati che lo concernono. Esse sono inoltre tenute ad agire in modo non arbitrario e non discriminatorio. Devono quindi fare uso del vasto margine di apprezzamento di cui dispongono rispettando i principi generali del diritto e tenendo conto del senso e dello scopo perseguiti dalla legislazione in materia. Dal profilo materiale le decisioni adottate in questo ambito costituiscono pertanto degli atti concreti di applicazione della legge. Chiunque faccia istanza di naturalizzazione assume nella relativa procedura la qualità di parte e può esigere l'ottenimento di una decisione, la quale, stante il diritto di essere sentito di cui all'art. 29 cpv. 2 Cost., deve essere motivata, soprattutto quando è negativa (DTF 129 I 232 consid. 3.3).

Questi principi, ulteriormente ribaditi e precisati dal Tribunale federale ancora in tempi recenti (DTF 134 I 56; 132 I 196; 131 I 18), sono stati ancorati nella LCit, con la modifica del 21 dicembre 2007, agli art. 15a (procedura nel Cantone), 15b (obbligo di motivazione) e 15c (protezione della sfera privata), in vigore dal 1° gennaio 2009.

4.3. L'insorgente sostiene per contro che se, da una parte, la concessione dell'attinenza comunale agli stranieri è un mero atto amministrativo, dall'altra, il medesimo ha comunque delle implicazioni di natura politica; in caso contrario, il legislatore cantonale non avrebbe esitato ad attribuire tale competenza al municipio - dove i municipali votanti non possono astenersi, vedi art. 99 cpv. 1 LOC - o all'amministrazione comunale, ma non a un organo politico come il consiglio comunale.

Ora, è proprio perché in molti cantoni e comuni svizzeri (come in Ticino) sono ancora oggi gli organi legislativi a pronunciarsi in proposito, che le parti interessate devono poter beneficiare in questo ambito di tutte le garanzie sgorganti dalla Costituzione federale. Ed è per questo motivo che l'art. 15b LCit stabilisce il principio secondo cui il rifiuto di una domanda di naturalizzazione dev'essere motivato e che gli aventi diritto di voto possono respingere una domanda di naturalizzazione soltanto se una proposta di rifiuto è stata presentata e motivata.

Bisogna anche considerare che l'art. 15a LCit, il quale indica che la procedura a livello cantonale e comunale è retta dal diritto cantonale, conferisce la possibilità che la domanda di naturalizzazione venga sottoposta per decisione agli aventi diritto di voto nell'ambito di un'assemblea comunale. Non impone quindi che sia necessariamente il legislativo a decidere (sul tema, cfr. Manuale sulla cittadinanza della Segreteria di Stato della migrazione SEM, n. 2.4.1.1., pagg. 19-21). Sapere poi i motivi per cui in Ticino, diversamente da alcuni altri cantoni o comuni della Svizzera, si continui a conferire la competenza a decidere sulla conces-sione dell'attinenza comunale al legislativo comunale e non all'e-secutivo (cfr. art. 17 cpv. 1 LCCit), è una questione che non va risolta dal Tribunale cantonale amministrativo, ma che compete al legislatore.

5. Stante tutto quanto precede, nella misura in cui è ricevibile il ricorso dev'essere pertanto respinto e la decisione impugnata confermata, siccome immune da violazioni del diritto.

Ritenuto che il comune di RI 1 è comparso in causa per motivi derivanti dalla sua funzione, non si prelevano né tasse né spese. Esso dovrà però rifondere alla resistente CO 1, in quanto assistita da un avvocato iscritto nell'apposito registro, un'adeguata indennità per ripetibili (art. 47 LPAmm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. In quanto ricevibile, il ricorso è respinto.

2. Non si prelevano né tasse né spese di giudizio.

3. Il comune di RI 1 rifonderà a CO 1 fr. 1'200.– a titolo di ripetibili.

4. Contro la presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 113 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il vicecancelliere