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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi |
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vicecancelliere: |
Mariano Morgani |
statuendo sul ricorso del 21 aprile 2017 dell'
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RI 1
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contro |
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la decisione del 28 marzo 2017 (n. 1387) del Consiglio di Stato che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dal ricorrente e da C__________ avverso la decisione del 7 luglio 2016 con cui il Municipio di Lugano ha rilasciato al proprio Comune la licenza edilizia per la formazione di un posteggio pubblico ai mapp. PART1 e PART2 di quel Comune, sezione di Pazzallo; |
ritenuto, in fatto
A. a. B__________ è proprietario del mapp. PART1 di Lugano, sezione di Pazzallo. Il Comune di Lugano è a sua volta proprietario del confinante mapp. PART2. Entrambi i fondi confinano verso nord con un percorso pedonale (scalinata), che li separa dalla part. PART3, di proprietà dell'avv. RI 1. Sul mapp. PART2 trova attualmente posto un parcheggio pubblico con alcuni stalli, situati a livello della strada cantonale che conduce a Carona. La porzione nord del mapp. PART1, sostanzialmente inedificata, si sviluppa in parte a valle del posteggio ed in parte (verso sud-est) a confine con la citata strada. Sulla porzione sud del terreno sorge invece una casa d'abitazione. Il piano delle zone del vigente piano regolatore destina il mapp. PART2 e la porzione nord del mapp. PART1 a posteggio pubblico. Anche il piano del traffico e delle attrezzature e degli edifici di interesse pubblico prevede la formazione di un posteggio pubblico (P3) in corrispondenza di tale area [cfr. pure art. 74 delle norme di attuazione del piano regolatore di Lugano, sezione di Pazzallo (NAPR), approvato il 30 settembre 1986 (cfr. ris. gov. n. 6014)].
b. Il 9 giugno 2015, il Comune di Lugano ha chiesto al proprio Municipio il permesso di realizzare il citato parcheggio. Il progetto prevede la formazione di un piazzale pavimentato con 24 stalli, raggiungibile mediante una rampa bidirezionale che si diparte dalla soprastante strada cantonale. A livello di quest'ultima è pure prevista la formazione di un ulteriore stallo per disabili.
c. Alla domanda, pubblicata dal 20 agosto al 4 settembre 2015, si sono opposti l'avv. RI 1 e sua madre C__________, usufruttuaria del mapp. PART3, i quali hanno contestato l'intervento dal profilo delle altezze e delle distanze.
Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, in data 7 luglio 2016 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia. Al contempo, ha respinto l'opposizione sollevata.
B. Con giudizio del 20 aprile 2016, il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'impugnativa presentata dall'avv. RI 1 e da C__________ (nel frattempo deceduta), confermando il permesso alla condizione supplementare che il nuovo muro di sostegno a confine con il mappale n. PART4 non superi l'altezza di m 0.70, sulla cui sommità potrà essere posata una rete leggera, sino a raggiungere un'altezza massima complessiva di m 1.60.
Disattese le censure formali (obbligo di astensione dei municipali e carente motivazione), il Governo ha anzitutto rilevato che l'opera progettata non configura un edificio, ma consiste in una sistemazione del terreno. Applicabili sarebbero pertanto gli art. 11 e 12 NAPR e non invece gli art. 16-18 NAPR concernenti le distanze da confine (degli edifici) e quelle tra edifici. Di seguito, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che la sistemazione prevista non oltrepassasse il limite di 1.50 m prescritto dall'art. 11 NAPR. Per contro, ha constatato che l'altezza dei muri di sostegno previsti sui lati ovest (verso il mapp. PART5) e nord (verso la scalinata) non rispettasse l'altezza di 0.70 m prevista dall'art. 12 per i muri di cinta, applicabile anche ai muri di sostegno eretti sul confine o all'interno della zona inedificabile dal confine, determinata in analogia a quella valida nella limitrofa zona residenziale (3.00 m). Quanto al primo muro, alto fino a ca. 1.50 m, ha reputato che il difetto, limitato ad una porzione lunga 9.00 m circa, non fosse suscettibile di comportare l'annullamento della licenza edilizia, poiché basterebbe mascherare con una scarpata la parte di muro eccedente l'altezza di 0.70 m. Quanto al secondo, alto fino a 1.60 m, ha ritenuto che non potesse essere approvato, ma che al difetto potesse essere agevolmente posto rimedio, subordinando il permesso alla condizione supplementare indicata sopra.
C. Contro il predetto giudizio governativo, l'avv. RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla licenza edilizia.
L'insorgente contesta la condizione supplementare imposta dal Governo per rimediare al difetto constatato. A suo avviso, sarebbe infatti (stata) necessaria la presentazione di una variante, poiché l'abbassamento del muro di cinta lungo il confine con la part. PART4 comporterebbe di abbassare anche il terrapieno retrostante ed implicherebbe quindi di riconsiderare l'intero assetto del posteggio o quantomeno del piazzale inferiore e della rampa. Sorprendente sarebbe ad ogni modo che l'Esecutivo cantonale avrebbe omesso d'imporre la medesima condizione per quanto concerne il muro di sostegno sul lato ovest, malgrado che abbia riconosciuto che lungo il confine con il mapp. PART5, per un tratto di circa 9.00 m, il manufatto murario non rispetta la distanza da confine di 3.00 m, benché oltrepassi l'altezza di 0.70 m prescritta per i muri di cinta. Il ricorrente critica poi il fatto che il Governo abbia negato l'applicabilità degli art. 16-18 NAPR al caso concreto. L'opera in esame configurerebbe infatti un edificio/impianto ai sensi di tali norme e, quindi, data la sua lunghezza, la distanza da confine andrebbe proporzionalmente aumentata. Conseguentemente, anche la distanza tra edifici aumenterebbe. Infine, secondo il ricorrente, disattesa sarebbe pure l'altezza, dato che andrebbe sommata quella dei vari corpi che la compongono, nella misura in cui la rientranza tra gli stessi è inferiore a 12.00 m.
D. a. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il Municipio, con argomentazioni dettagliate di cui si dirà, in quanto necessario, in appresso.
Da parte sua, l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) rinuncia a presentare osservazioni aggiuntive, dato che le contestazioni sollevate non concernono il diritto cantonale e/o federale delegato.
b. Il ricorrente non ha
replicato.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, già opponente (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 2 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Neppure le parti sollecitano del resto l'assunzione di particolari prove.
2. 2.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta ad un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione viene adottato secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione - piano regolatore nel nostro Cantone - disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT). Esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non è infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o a modificare un piano di utilizzazione (cfr. RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2; STA 52.2008.143 del 6 agosto 2008 consid. 5.1).
2.2. Coerentemente con quanto prescritto a livello federale, l'art. 29 cpv. 1 della previgente legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), in vigore dal 13 novembre 1990 e nel frattempo abrogata, obbligava i Comuni a stabilire, attraverso apposite norme di attuazione del piano regolatore, le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (lett. a), rispettivamente le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi vale pure per le zone AP-EP, il legislatore cantonale aveva inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 della legge edilizia del 19 febbraio 1973 (BU 1974, 49). In sostanza, si era inteso impedire che norme vaghe ed indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii; STA 52.2008.143 citata consid. 5.2). Da questo profilo, l'entrata in vigore della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) non ha comportato cambiamenti. Pure essa impone in effetti di definire i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate a scopi pubblici, quali sono sostanzialmente (anche) le aree adibite a posteggio pubblico (cfr. art. 20 cpv. 2 e 3 LST; art. 27 n. V e art. 30 cpv. 1 n. 2 del regolamento della LST del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110).
2.3. Pur manifestando perplessità, soprattutto in ordine al principio di legalità dell'amministrazione, in passato la giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha considerato legittime disposizioni di piani regolatori, approvati prima del 13 novembre 1990, di contenuto vago ed indeterminato, che delegavano in larga misura all'autorità esecutiva il compito di definire, caso per caso, i parametri edilizi applicabili alle zone AP-EP: benché imprecise queste disposizioni avevano retto alla critica, perché contenevano almeno un generico rinvio alle norme applicabili alle zone limitrofe o alle disposizioni generali di piano regolatore (cfr., riassuntivamente, RDAT I-1996 n. 26). Successivamente, questo indirizzo giurisprudenziale è stato confermato anche per i piani regolatori approvati dopo l'entrata in vigore della LALPT, ammettendo la possibilità di rilasciare una licenza edilizia sulla base di una vera e propria delega di competenze, a favore del Municipio, di definire le caratteristiche delle costruzioni in una determinata zona AP-EP. Questo Tribunale ha infatti considerato che tale delega, in quanto inserita tra le norme del piano regolatore approvato ed in vigore, non poteva per principio più essere rimessa in discussione nell'ambito della procedura di rilascio del permesso di costruzione (STA 52.2007.155 dell'8 luglio 2007 consid. 2.2 e 3; cfr., per tutto quanto precede, STA 52.2008.143 citata consid. 5.2). Se ciò debba valere anche per i piani approvati dopo l'entrata in vigore della LST, è questione che può essere lasciata aperta, posto che nel caso concreto, come illustrato in narrativa (consid. A.a.), il piano regolatore è stato adottato e approvato ancor prima che la LALPT entrasse in vigore.
2.4. Nella fattispecie, la pianificazione comunale (piano delle zone, piano del traffico) riserva l'area corrispondente al mapp. PART2 e alla porzione nord del mapp. PART1 alla formazione di un posteggio pubblico (P3; cfr. pure art. 74 NAPR). Il piano regolatore si limita dunque a delimitare planimetricamente l'area in questione e a definirne la destinazione, senza fornire indicazioni precise sul numero di posteggi da eseguire, su come realizzare l'opera e senza fissare alcun parametro edilizio specifico, concepito in base alle finalità dell'area in questione. Per la sua realizzazione tornano comunque applicabili, come per quella di qualsiasi altra costruzione, le norme edificatorie generali contenute nelle NAPR. Tra, queste, in particolare, l'art. 11 NAPR, dal marginale sistemazione del terreno, e l'art. 12 NAPR, relativo alle opere di cinta. Del pari sono applicabili le prescrizioni del piano del traffico contenute al capitolo C, segnatamente quelle riferite agli accessi (art. 67 NAPR).
Ferme queste premesse, il progetto qui in discussione, concernente la realizzazione di un piazzale con 24 stalli a valle di via Carona e della relativa rampa di accesso, non può essere autorizzato. In effetti, quand'anche fosse possibile porre rimedio al difetto constatato - e corretto soltanto parzialmente - dal Governo, riducendo l'altezza dei muri di sostegno progettati sia sul lato nord (sul confine con la part. PART4) sia su quello ovest (in corrispondenza della part. PART5), in modo da conformarsi all'altezza massima (0.70 m) prescritta dall'art. 12 NAPR per i muri di cinta o per la parte piena (muraria) delle opere di cinta ed applicabile, conformemente ai principi generali (cfr. STA 52.2012.112 del 19 febbraio 2013 consid. 5.1, 52.2011.230 del 3 aprile 2012 consid. 2.3, 52.2008.34 del 2 febbraio 2010 consid. 4.2), anche ai muri di sostegno eretti a confine o nella fascia inedificabile determinata dalla distanza dal confine (che per la zona di situazione qui in esame fa peraltro difetto, come riconosciuto dal Governo, che ha dunque applicato per analogia quella della confinante zona fabbricabile), è evidente che la sistemazione del terreno necessaria per la formazione della rampa di accesso oltrepassa quanto ammissibile in base all'art. 11 NAPR. Premesso che la sistemazione del terreno è intesa come intervento che non modifica sostanzialmente la struttura naturale dello stesso (cpv. 1), quest'ultima norma stabilisce infatti che la sistemazione del terreno può essere ottenuta con la formazione di muri di sostegno o di terrapieni di un'altezza non superiore a 1.50 m (cpv. 2). In casi eccezionali, prosegue il disposto, per necessità tecniche o costruttive, il Municipio può concedere una deroga all'altezza soprammenzionata. In tal caso, la misura eccedente 1.50 m è conteggiata nell'altezza del fabbricato soprastante (cpv. 3). La norma contempla dunque sia un limite d'altezza sia un criterio di misurazione, ispirato a quello stabilito dall'art. 41 LE. Partendo dal principio che il terreno naturale non va modificato sostanzialmente, il disposto limita di regola a 1.50 m l'altezza dei muri di sostegno e dei terrapieni (retrostanti), dando al Municipio la facoltà di concedere una deroga in casi eccezionali. In quest'ultima evenienza, la maggior altezza dev'essere conteggiata in quella del fabbricato soprastante. Ora, in concreto, a prescindere dall'ampiezza dell'intervento necessario per realizzare l'opera (cfr. viste e sezioni allegate alla domanda di costruzione, in particolare vista C-C), che sembra invero contraddire il principio succitato, non v'è dubbio che la formazione della rampa richiede la costruzione di un muro di sostegno che in gran parte supera di molto il limite d'altezza fissato (cfr. sezioni B-B, E-E e F-F). Difformità, questa, che sarebbe peraltro destinata ad aumentare qualora, come giustamente rileva il ricorrente, il livello del piazzale sottostante adibito a posteggio dovesse essere abbassato rispetto ai piani di progetto, a seguito della messa in esecuzione della condizione supplementare di licenza imposta dal Consiglio di Stato. Non trattandosi di un difetto facilmente emendabile, poiché, impregiudicata la facoltà di pianificare l'opera in dettaglio, richiede, alternativamente, di riprogettare l'opera o di concedere una deroga debitamente motivata, la licenza in contestazione, lesiva del diritto, non può dunque essere confermata.
2.5. Dato l'esito, non mette conto di approfondire se il difetto riscontrato dall'Esecutivo cantonale fosse sanabile mediante una semplice condizione di licenza oppure se esigesse la riprogettazione dell'opera, comportando altre modifiche significative o comunque di non secondaria importanza di altri aspetti del progetto (abbassamento della quota del piazzale, aumento dell'altezza dei muri di sostegno e controriva, aumento della pendenza della rampa).
3. 3.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono,
il ricorso va accolto, seppur per ragioni parzialmente diverse rispetto
a quelle invocate dall'insorgente, annullando la licenza edilizia ed il giudizio
governativo che la conferma.
3.2. Dato l'esito, non si preleva alcuna tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1
LPAmm). All'avv. RI 1 non vengono assegnate
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm): per principio, all'avvocato che agisce in
causa propria non vengono infatti riconosciute indennità per spese di
patrocinio (cfr. STA 52.2010.54 del 4 novembre 2010 consid. 8.2,
52.2010.36 del 25 agosto 2010 consid. 6; Hansjörg Seiler, in: Hansjörg Seiler/Nicolas
von Werdt/An-dreas Güngerich, Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Berna
2007, ad art. 68 n. 16 e giurisprudenza ivi citata).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, la decisione del 28 marzo 2017 (n. 1387) del Consiglio di Stato e la licenza edilizia del 7 luglio 2016 rilasciata dal Municipio di Lugano al proprio Comune sono annullate.
2. Non si preleva alcuna tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili. Al ricorrente va restituito l'importo di fr. 1'500.- versato quale anticipo delle presumibili spese processuali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere