
Incarto n. 52.2017.239	Lugano 16 novembre 2018	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 27 aprile 2017 della

RI 1

patrocinata da: PA 1

contro

la decisione del 14 marzo 2017 della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale le è stata inflitta una multa di fr. 10'000.-;

ritenuto, in fatto

A. La RI 1 è una ditta che si occupa, tra le altre cose, della posa di sistemi di rivestimento per facciate in mattoni faccia a vista.
Il 15 febbraio 2016, essa ha chiesto alla Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista (CV-LEPICOSC) di essere iscritta all'albo degli operatori specialisti indicando quale responsabile l'ing. civ. STS __________. La richiesta è stata preavvisata negativamente dall'autorità. Contro questo atto l'ing. __________ ha inoltrato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, il quale è stato dichiarato irricevibile in quanto diretto contro uno scritto che non costituiva una decisione formale. Con risoluzione del 22 marzo 2016, rimasta incontestata, la CV-LEPICOSC ha quindi respinto l'istanza di iscrizione della RI 1.
Il 12/14 aprile 2016, quest'ultima ha inoltrato un'altra domanda di iscrizione all'albo indicando quale responsabile tecnico __________. Anche questa richiesta è stata respinta dall'autorità con decisione 22 aprile 2016 poiché il referente tecnico, svolgendo già tale ruolo per altre due imprese, non poteva essere iscritto anche per una terza ditta.

B. a. Il 4 marzo 2016 la CV-LEPICOSC ha eseguito un controllo su un cantiere a __________ (mappale 208 nel marzo 2016) dove era in corso l'edificazione di una casa d'abitazione plurifamiliare. Constatata l'esistenza di una situazione non molto chiara, l'8 marzo seguente essa ha ordinato alla RI 1 la sospensione dei lavori e le ha notificato l'avviso di avvio di un procedimento disciplinare. Sul cantiere, infatti, erano stati rinvenuti tre operai: uno di loro aveva dichiarato di lavorare per la ricorrente, mentre gli altri due per la __________ di __________. Uno di questi ultimi si era poi corretto affermando di essere alle dipendenze della __________ (società dichiarata fallita il 2 febbraio 2016) per poi, in occasione di un colloquio telefonico, fare riferimento alla RI 1. La ricorrente ha inizialmente sostenuto, anche nel suo ricorso inoltrato contro la decisione di sospensione dei lavori, che essendosi consorziata con la __________, ditta regolarmente iscritta all'albo, non le si poteva impedire di svolgere i lavori in questione. Con scritto del 15 marzo 2016, la __________ ha tuttavia precisato alla CV-LEPICOSC che nonostante vi fossero state delle trattative con la RI 1 per una possibile collaborazione, nessun accordo era stato concluso e nessun operaio della __________ aveva lavorato sul cantiere di __________. L'11 marzo 2016 la RI 1 ha chiesto alla CV-LEPICOSC di revocare il provvedimento cautelare concernente il cantiere di __________ producendo dei contratti di consorziamento con la __________ di __________. L'autorità ha rifiutato la richiesta il 16 marzo 2016.
La CV-LEPICOSC ha eseguito degli ulteriori controlli sul cantiere di __________ e meglio il 21 marzo 2016, il 7, il 14 e il 26 aprile 2016. A parte il 21 marzo 2016, durante tutti gli altri sopralluoghi l'autorità ha rilevato la presenza di operai della RI 1 intenti a proseguire i lavori nonostante il provvedimento cautelare.

b. Il 24 marzo 2016 la CV-LEPICOSC ha eseguito un controllo su un cantiere di __________ (mappale 2704) dove era in costruzione uno stabile con appartamenti destinati ad uffici. Constatata la presenza dei medesimi operai di cui al controllo del 4 marzo 2016 a __________, i quali hanno tutti dichiarato nell'occasione di lavorare per la RI 1, l'8 aprile 2016 essa ha ordinato la sospensione dei lavori anche su questo cantiere e contemporaneamente le ha notificato l'avvio di un procedimento disciplinare. La CV-LEPICOSC ha eseguito ulteriori sopralluoghi il 15 e il 28 aprile 2016. In entrambi i casi, è stata constatata la presenza di operai dell'insorgente intenti a proseguire i lavori nonostante il provvedimento cautelare emanato nei suoi confronti.

c. Con risoluzione del 14 marzo 2017, preso atto delle osservazioni inoltrate dalla RI 1, la CV-LEPICOSC ha inflitto a questa ditta una multa di fr. 10'000.- per aver eseguito sui suddetti cantieri di __________ e di __________ dei lavori soggetti alla LEPICOSC senza essere iscritta all'albo quale operatore specialista, ponendo altresì a suo carico un importo di fr. 1'000.- a titolo di spese.

C. Avverso tale pronuncia, la RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento, in via subordinata postula di riformare la decisione nel senso di limitare la sanzione ad un ammonimento e ridurre sensibilmente l'importo delle spese. La ricorrente sostiene di aver fatto tutto quanto in suo potere per regolarizzare la propria situazione con la CV-LEPICOSC e, considerato inoltre che aveva contestato l'obbligo di iscrizione con il ricorso contro l'ordine di sospensione dei lavori sul cantiere di __________, poteva attendersi di venir esentata da tale obbligo. Afferma poi che la contestata sanzione sarebbe prematura giacché l'accoglimento del ricorso - a suo dire ancora pendente - contro la mancata iscrizione della ditta con l'ing. civ. STS __________ quale referente, permetterebbe di ritenere che già a febbraio 2016 essa andava iscritta all'albo e che di conseguenza i lavori a __________ e __________ potevano essere eseguiti, ciò che comporterebbe altresì la nullità degli ordini di sospensione dei lavori. L'insorgente lamenta inoltre la violazione del principio di proporzionalità in quanto, considerate le circostanze concrete del caso, la multa inflitta sarebbe eccessiva e postula la pronuncia di un ammonimento. Contesta infine le spese addossategli con la decisione di multa ritenendo che non vi sia una specifica base legale e che l'importo sia ad ogni modo eccessivo.

D. All'accoglimento del gravame si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto necessario, riprese in seguito.

E. In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle rispettive domande di giudizio.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). D'altra parte nemmeno l'insorgente sollecita l'assunzione di particolari prove.

2. Secondo quanto stabilito dall'art. 1 cpv. 2 LEPICOSC, sono considerati operatori specialisti nel settore principale della costruzione le persone giuridiche, le società di persone o le ditte individuali che, con organico proprio, eseguono lavori specialistici nell'ambito dei settori professionali elencati nell'allegato, tra i quali figura l'esecuzione di murature in cotto e pietra. Giusta l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti. L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Per gli operatori specialisti, sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).

3. 3.1. La ricorrente non contesta che i lavori svolti sui due cantieri di __________ e di __________ siano, per importanza e costo, soggetti a LEPICOSC. Sostiene però di aver fatto tutto quanto possibile per regolarizzare la propria situazione presentando delle istanze di iscrizione all'albo, una delle quali non sarebbe mai stata evasa definitivamente, e consorziandosi dapprima con la __________ e poi con la __________, ditte regolarmente iscritte all'albo delle imprese.

3.2. Innanzitutto va detto che una parte dei fatti sui quali si fondano le tesi ricorsuali sono errati. Come esposto in narrativa, l'11 marzo 2016 l'ing. __________ aveva effettivamente ricorso contro il preavviso negativo formulato dalla CV-LEPICOSC nei suoi confronti per l'assunzione della carica di responsabile tecnico della ricorrente. Tale impugnativa è però stata evasa da questo Tribunale il 16 marzo 2016 con un giudizio d'irricevibilità (inc. n. 52.2016.128), stante l'assenza di una decisione impugnabile. Il 22 marzo 2016, su richiesta della RI 1, la CV-LEPICOSC ha quindi provveduto a formalmente statuire sulla sua domanda di iscrizione, corredata dalla candidatura dell'ing. __________, respingendola in ragione del fatto che quest'ultimo non disponeva di una sufficiente pratica quale responsabile tecnico, così come esatto dall'art. 5 cpv. 3 LEPICOSC. Tale decisione non è stata contestata, per cui, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, per quanto concerne le sue richieste d'iscrizione all'albo, nessuna procedura ricorsuale è ancora pendente.
In secondo luogo occorre ancora rilevare che l'esistenza di un consorzio con la ditta __________ è stata chiaramente smentita da quest'ultima ditta con scritto del 15 marzo 2016 indirizzato alla CV-LEPICOSC. Il consorzio con la __________ non era invece stato accettato dall'autorità, la quale, con scritto già del 16 marzo 2016, si era rifiutata di revocare la misura di sospensione dei lavori concernente il cantiere di __________, ritenendo che un'eventuale collaborazione tra queste due imprese non esimeva l'insorgente dall'obbligo di iscriversi all'albo cantonale. Malgrado tutto questo, la RI 1 ha continuato a svolgere come se nulla fosse la sua attività, proseguendo i lavori in atto a __________ e aprendo un nuovo cantiere a __________.
Risulta pertanto del tutto priva di pregio la censura secondo cui la ricorrente poteva legittimamente ritenere di non doversi iscrivere all'albo per poter operare sui due suddetti cantieri. Premesso che l'ignoranza della legge non protegge il privato dal profilo della buona fede (cfr. Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 652), nel caso concreto la RI 1 era perfettamente consapevole che per poter eseguire le opere in questione necessitava dell'iscrizione all'albo delle imprese, ma, invece di attendere che l'autorità statuisse in merito alle sue istanze, essa ha deliberatamente iniziato a compiere dei lavori che non era autorizzata a effettuare.
In ogni caso, quand'anche, per semplice ipotesi, si volessero seguire le argomentazioni dell'insorgente, nulla muterebbe. Le imprese di costruzione e gli operatori specialisti sono infatti abilitati ad eseguire i lavori soggetti alla LEPICOSC solo una volta ottenuta l'iscrizione all'albo (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Il fatto di iniziare i lavori prima che l'autorità abbia verificato i presupposti per l'iscrizione configura chiaramente una violazione della legge passibile di sanzioni, anche qualora gli stessi dovessero poi risultare adempiuti.

4. 4.1. Accertato che la ricorrente ha eseguito dei lavori assoggettati alla LEPICOSC senza essere iscritta all'albo quale operatore specialista, resta da esaminare l'entità della sanzione che le è stata inflitta.

4.2. In concreto va innanzitutto rilevata l'importanza delle opere che erano state appaltate alla ricorrente e che quest'ultima ha pressoché interamente eseguito senza disporre della necessaria autorizzazione. In sede di risposta la CV-LEPICOSC ha stimato a circa fr. 200'000.- per ciascun immobile il valore dei lavori. Importo, questo, che la ricorrente contesta in modo del tutto generico, senza fornire ulteriori indicazioni. Dalla documentazione agli atti emerge che per l'edificio di __________ il costo complessivo preventivato, indicato nella domanda di costruzione, ammontava a fr. 1'980'000.-. Dai rapporti di controllo della CV-LEPICOSC risulta che i lavori di muratura faccia vista in cotto sono stati eseguiti su tutte e quattro le facciate dell'edificio e su ben quattro piani. Per il cantiere di __________ non è dato di sapere il costo complessivo dell'opera indicato nella domanda di costruzione. Dai rapporti di controllo emerge comunque che i lavori di muratura sono stati eseguiti anche qui su tutte le facciate dell'edificio situate al piano terra e al primo piano. In simili circostanze non vi possono dunque essere dubbi circa il fatto che le opere realizzate nell'occasione dalla ricorrente sono state di una certa ampiezza. Ne discende pertanto che, a differenza di quanto cerca di far credere l'insorgente, l'infrazione a essa imputabile è tutt'altro che lieve e trascurabile, ritenuto che i costi legati all'esecuzione dei lavori, su entrambi i cantieri, superano ampiamente il valore soglia fissato dalla legge di fr. 10'000.-. A questo proposito bisogna pure considerare che la ricorrente ha agito illegalmente su addirittura due distinti cantieri. Aspetto questo che distingue la presente fattispecie da quelle trattate da questo Tribunale in passato e a cui fa riferimento la RI 1 (STA 52.2007.57 del 4 maggio 2007, 52.2007.315 del 22 ottobre 2007, 52.2007.376 del 3 gennaio 2008).
Dal profilo soggettivo va poi detto che, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, la colpa imputabile all'insorgente è senza ombra di dubbio rilevante. La RI 1 era in effetti perfettamente consapevole delle prescrizioni di legge volte a disciplinare la sua attività nel settore edilizio, ma ha comunque intenzionalmente svolto dei lavori che sapeva non essere autorizzata ad effettuare. Irrilevante, per la valutazione delle sue responsabilità, risulta poi il fatto che l'8 settembre 2016 essa si sia finalmente dotata di un responsabile tecnico in grado di permetterle di iscriversi all'albo. Ma non solo. Essa ha ripetutamente ignorato gli ordini di sospensione dei lavori che le erano stati notificati, dimostrando in questo modo totale disprezzo della legge. Non giova a quest'ultima sostenere di aver agito in questo modo per motivi di sicurezza. Premesso che la RI 1 non doveva nemmeno iniziare ad intraprendere dei lavori che non era autorizzata a svolgere, qualora vi fosse stata una situazione di urgenza essa aveva comunque l'obbligo informare CV-LEPICOSC di questa circostanza. Cosa che, però, s'è ben guardata dal fare. Per il cantiere di __________ poi la situazione è ancora più grave se si considera che la ricorrente ha intrapreso questi lavori nonostante il fatto che l'autorità di prime cure le avesse a più riprese ribadito che le opere di muratura faccia a vista che avrebbe dovuto realizzare non potevano essere eseguite senza una preventiva iscrizione all'albo delle imprese e che eventuali collaborazioni con altre ditte iscritte non la esimevano dal dover adempiere questa esigenza.
In siffatte circostanze, questo Tribunale ritiene quindi rettamente commisurata alla gravità dell'infrazione ed alla colpa del trasgressore la multa di fr. 10'000.- inflitta alla ricorrente.

5. 5.1. L'insorgente si lamenta infine dell'importo di fr. 1'000.- accollatole a titolo di spese, ritenendo che non vi sia una specifica base legale per la riscossione di tale tributo. A suo dire l'art. 47 LPAmm non fornirebbe alcuna indicazione in merito alla possibilità di prelevare delle spese in aggiunta alla multa e l'art. 9 del regolamento della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 3 dicembre 2014 (RLEPICOSC; RL 705.510) non contemplerebbe alcuna tariffa. Vista l'assenza di base legale specifica e tenuto conto delle circostanze concrete, sostiene che la CV-LEPICOSC poteva tuttalpiù prelevare un emolumento parificabile ad una tassa di cancelleria e che pertanto l'importo della contestata tassa vada quantomeno sensibilmente ridotto.

5.2. Anche questa censura si rivela del tutto destituita di fondamento e, come tale, va respinta.
In concreto, il contributo richiesto si fonda sull'art. 47 cpv. 1 LPAmm, il quale stabilisce, in materia di spese processuali, che l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. L'importo di questa tassa oscilla tra fr. 100.- e fr. 5'000.- (procedimenti di carattere non pecuniario) o fr. 30'000.- (procedimenti a carattere pecuniario). Tale disposizione, contenuta in una legge in senso formale, definisce la cerchia dei contribuenti, la base imponibile e la forchetta all'interno della quale l'importo della tassa deve essere contenuto. L'art. 9 cpv. 2 RLEPICOSC non apporta nulla di aggiuntivo a tale quadro, limitandosi a prevedere che gli emolumenti percepiti per le procedure disciplinari e le altre decisioni dell'autorità, siano fissati in funzione dell'effettivo onere amministrativo (cpv. 2).

5.3. In merito poi all'ammontare della tassa, bisogna considerare che l'autorità di prime cure ha dovuto intervenire nei confronti della RI 1 su due distinti cantieri effettuando ben una decina di controlli, visto l'atteggiamento renitente assunto da quest'ultima ditta, e intrattenendo con la medesima una fitta corrispondenza. Ne discende che l'ammontare della tassa, che si situa ampiamente nei limiti di quanto sancito dall'art. 47 LPAmm, appare tutto sommato correttamente commisurata all'onere lavorativo occasionato. In ogni caso l'importo stabilito dall'autorità di prime cure non procede da un esercizio scorretto, in quanto abusivo, dell'ampio potere di apprezzamento che deve esserle riconosciuto in questo specifico ambito.

6.6.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso va pertanto respinto, con conseguente conferma della decisione impugnata.

6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera