
Incarto n. 52.2017.289	Lugano 18 aprile 2018	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Sarah Socchi, Lorenzo Anastasi, supplente

vicecancelliera:

Paola Passucci

statuendo sul ricorso 22 maggio 2017 di

RI 1

patrocinato da: PA 1

contro

la decisione 12 aprile 2017 (n. 1709) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 26 luglio 2016 con cui il municipio di CO 1 non l'ha riconfermato quale vice-segretario comunale al termine del periodo amministrativo;

ritenuto, in fatto

A. Il rapporto d'impiego dei dipendenti del comune di CO 1 si fonda tuttora sugli art. 125 e 127 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). I dipendenti comunali sono quindi nominati di quadriennio in quadriennio, ritenuto che la conferma è presunta se entro sei mesi dalle elezioni comunali il municipio non comunica loro di non confermarli in carica, precisandone i motivi e rispettando il termine di tre mesi, stabilito dall'art. 132 LOC per la disdetta data dal dipendente.

La garanzia di stabilità del rapporto d'impiego per la durata del periodo amministrativo, sancita dagli art. 125 e 127 LOC, è limitata soltanto dall'art. 9 del regolamento organico dei dipendenti del comune di CO 1 del 20 dicembre 1990 (ROD), che conferisce al consiglio comunale la facoltà di modificare o sopprimere in ogni tempo determinate funzioni.

B. Durante il quadriennio amministrativo 2012-2016, il 1° ottobre 2012, il municipio di CO 1 ha assunto RI 1, qui ricorrente, quale vice-segretario comunale.

C. Con messaggio 21 ottobre 2015 (n. 2338), il municipio ha sottoposto al consiglio comunale alcune modifiche del ROD, che prevedevano fra l'altro di sopprimere la funzione di vice-segretario comunale, sostituendola con due posti da occupare con due funzionari responsabili (cfr. messaggio municipale n. 2338 del 21 ottobre 2015, pag. 5).

Il giorno dopo RI 1 si è ammalato. Non risulta che nel frattempo abbia mai ripreso il lavoro per il comune.

Il 23 novembre 2015 il consiglio comunale ha approvato la modifica del ROD sottopostagli dal municipio, che è entrata in vigore il 1° gennaio 2016, dopo l'approvazione da parte del Consiglio di Stato.

D. a. Il 17 febbraio 2016, RI 1 ha chiesto al municipio di notificargli una decisione formale munita dell'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso, sulle conseguenze giuridico-materiali ex art. 9 ROD e segnatamente
- con situazione di continuazione della malattia;
- con interruzione della malattia
inclusiva degli arretrati per vacanze non consumate.

b. Il 9 marzo 2016, il municipio ha confermato a RI 1 che a seguito delle modifiche del ROD nel frattempo entrate in vigore la sua funzione era stata soppressa, per cui tornava applicabile l'art. 9 ROD. Considerato che la sua perdurante inabilità al lavoro aveva reso difficile reperirgli un altro posto adeguato alle dipendenze del comune, il municipio gli ha chiesto di contattare appena possibile il segretario comunale per concordare un incontro al fine di discutere e chiarire la sua situazione.

c. Il 14 marzo successivo il ricorrente ha nuovamente chiesto al municipio di inviargli una decisione formale adottata in applicazione dell'art. 9 ROD, avvertendo che in caso contrario si riservava di inoltrare un ricorso per denegata giustizia.

E. a. Il 6 aprile 2016 il municipio ha invitato RI 1 a riprendere immediatamente la propria attività lavorativa, considerato che era stato ritenuto abile al lavoro a far tempo dal 1° aprile 2016.

b. Il 14 aprile 2016 il ricorrente ha chiesto al municipio di indire un incontro allo scopo di definire la sua posizione a seguito della soppressione della funzione di vice-segretario.

La richiesta, rinnovata il 13 maggio seguente, è rimasta inevasa.

F. a. Il 24 maggio 2016, il municipio ha comunicato a RI 1 che la sua nomina non poteva essere riconfermata e che il rapporto di lavoro sarebbe terminato alla fine del mese di ottobre 2016, per mancata conferma giusta l'art. 7 ROD.

Il municipio ha altresì rilevato che, omettendo di prendere contatto con il segretario e continuando a rimanere assente benché fosse stato dichiarato abile al lavoro, il ricorrente avrebbe dimostrato di non essere interessato a rimanere alle dipendenze del comune.

b. Con scritto 9 giugno 2016, RI 1 si è opposto alla rescissione del rapporto d'impiego per mancata conferma, rilevando di essere ancora ammalato e rimproverando al municipio di non avergli offerto un'altra occupazione.

G. Il 26 luglio 2016 il municipio ha quindi notificato a RI 1 la preannunciata mancata conferma del rapporto d'impiego con effetto al 31 ottobre 2016. Per giustificare il provvedimento, l'esecutivo comunale ha addotto la soppressione della funzione di vice-segretario, l'assenza di alternative professionali adeguate, nonché l'apparente indisponibilità a continuare il rapporto di lavoro.

H. Con giudizio 12 aprile 2017, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo il ricorso contro di esso inoltrato da RI 1.

Respinte le prove richieste, il Governo ha in sostanza ritenuto che la mancata conferma fosse sorretta da motivi sufficienti.

I. Con ricorso 22 maggio 2017, RI 1 impugna il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla decisione di licenziamento, con conseguente conferma del rapporto d'impiego.

Dopo aver illustrato in dettaglio i fatti che hanno preceduto la decisione di non confermarlo in carica, il ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di aver violato il diritto di essere sentito, rifiutandosi di assumere le prove offerte. Nel merito, ripropone in seguito le censure sollevate senza successo dinanzi al Governo, insistendo sull'inesistenza di motivi atti a giustificare la mancata conferma del rapporto d'impiego.

J. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio, che ribadisce la pertinenza dei motivi di disdetta addotti con la decisione impugnata.

K. Delle argomentazioni espresse dalle parti con le successive comparse scritte si dirà, ove occorre, nei seguenti considerandi.

Considerato, in diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC. La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dal giudizio impugnato, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1).

Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Secondo l'art. 91 cpv. 1 LPAmm, se il Tribunale cantonale amministrativo giudica il licenziamento disciplinare o la disdetta o la mancata conferma ingiustificati, esso lo accerta nella propria sentenza. Il Tribunale non può annullare il licenziamento, ripristinando il rapporto d'impiego. La domanda di annullamento della decisione di mancata conferma posta a giudizio dal ricorrente, è dunque improponibile. Il Tribunale può semmai soltanto accertare l'illegittimità della decisione di non confermare in carica l'insorgente.

1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Come si vedrà qui di seguito, non occorre assumere le prove offerte dall'insorgente (richiamo incarto concernente il ricorrente dalla sua assunzione, comprensivo di note e rapporti interni, incarto relativo ai concorsi di segretario comunale, incarto riferito all'approvazione del messaggio municipale n. 2338, testi, ecc.).

2.Il ricorrente rimprovera anzitutto al Consiglio di Stato di aver violato il suo diritto di essere sentito, rifiutandosi di assumere le prove offerte che, a suo dire, avrebbero permesso di dimostrare che la situazione non era affatto incompatibile con il buon andamento del servizio e che, nella denegata ipotesi che lo fosse stata, un'eventuale rottura del rapporto di fiducia era da imputare al Municipio (cfr. replica, ad. 27).

2.1. Il diritto di essere sentito, garantito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), comprende anche il diritto dell'interessato di offrire prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione (cfr. DTF 140 I 285 consid. 6.3.1, 140 I 99 consid. 3.4, 134 I 140 consid. 5.3, 130 II 425 consid. 2.1 e la giurisprudenza ivi citata).

La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio, che impone all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio (DTF 140 I 285 consid. 6.3.1, 137 III 208 consid. 2.2, 134 I 140 consid. 5.2, 130 II 425 consid. 2.1). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (STA 52.2012.12 del 18 ottobre 2012 consid. 2.2; 52.2012.160 del 6 luglio 2012 consid. 2.2; 52.2011.576 del 4 gennaio 2012 consid. 2.2; 52.2007.162 del 12 giugno 2007 consid. 2.2).

2.2. La presente vertenza ha per oggetto la questione di sapere se la decisione 26 luglio 2016, mediante la quale il municipio ha posto fine al rapporto di impiego, rifiutandosi di confermare il ricorrente nella carica di vice-segretario comunale in occasione della scadenza del periodo quadriennale di nomina di tutti i dipendenti comunali, si fondi su giustificati motivi. I provvedimenti che hanno preceduto questa decisione non sono oggetto del ricorso qui in esame. Esulando dai limiti del presente giudizio, le critiche sollevate in proposito dal ricorrente non possono dunque essere prese in considerazione.

Ferma questa premessa, va rilevato e sottolineato come il motivo principale, addotto dal municipio per giustificare la decisione di mancata conferma, sia costituito dalla soppressione della funzione di vice-segretario comunale. Il motivo principale su cui si fonda il provvedimento censurato non è dunque riconducibile a mancanze o ad altri comportamenti ascrivibili al ricorrente, ma discende da un fatto oggettivo, certo ed inoppugnabile, qual è la soppressione della funzione occupata. Fatto, questo, che rende superflua qualsiasi assunzione di prove, volte a dimostrare l'inesistenza di qualsiasi altro motivo, imputabile al ricorrente, in grado di giustificare la decisione del municipio di non confermarlo in carica alla scadenza del quadriennio amministrativo 2012-2016. Se già la soppressione del posto è atta a giustificare la mancata conferma, non occorre esaminare se il provvedimento possa essere giustificato anche da altri motivi.

Dovendosi ricondurre la decisione impugnata ad un fatto oggettivo certo, che non deve essere dimostrato e che da solo la giustifica, cade di conseguenza nel vuoto la censura di violazione del diritto di essere sentito sollevata dal ricorrente con riferimento al rifiuto del Consiglio di Stato di assumere le prove richieste per dimostrare l'inesistenza di altri motivi atti a giustificare la decisione di non confermarlo in carica. Questa conclusione si impone con la forza dell'evidenza se si considera che la mancata conferma discende direttamente dalla decisione 23 novembre 2015 con cui il consiglio comunale ha modificato la pianta organica dei dipendenti comunali, sopprimendo la funzione di vice-segretario. Decisione entrata in vigore il 1° gennaio 2016, che con l'approvazione del Consiglio di Stato è diventata inoppugnabile. Per le medesime ragioni, le prove chieste davanti al Governo e qui riproposte (consid. 1.3), non vengono pertanto assunte nemmeno in questa sede.

3.3.1. Come detto in ingresso, i dipendenti del comune di CO 1 sono nominati ogni quadriennio, ovvero a tempo determinato, con scadenza generale sei mesi dopo le elezioni comunali (art. 125 e 127 cpv. 1 LOC). La riconferma è presunta, soggiunge l'art. 127 cpv. 2 LOC, se, entro sei mesi dalle elezioni, il municipio non comunica al dipendente, precisandone i motivi, di non confermarlo in carica. Per principio, durante il periodo di nomina, il rapporto d'impiego dei dipendenti comunali può essere rescisso soltanto se sono dati i presupposti della destituzione o della rimozione della carica per decadenza dei presupposti della nomina. Alla scadenza di tale periodo, i dipendenti comunali possono invece essere licenziati per giustificati motivi (art. 127 cpv. 3 LOC), ossia se sussiste un valido motivo per non confermarli in carica per un ulteriore quadriennio.

Il motivo addotto per giustificare la mancata conferma non presuppone una colpa specifica del dipendente. Basta che il licenziamento risulti sorretto da motivi oggettivamente sostenibili.

La mancata conferma può quindi essere pronunciata quando il dipendente non è più in grado di assolvere il proprio compito o quando si instaura una situazione incompatibile con il buon andamento del servizio, che pregiudica il compiuto soddisfacimento dell'interesse pubblico curato dall'amministrazione.

Sono considerati motivi giustificati, ad esempio, l'inattitudine, ossia l'obiettiva incapacità di esplicare le mansioni inerenti alla sua funzione o comunque a svolgere il lavoro per il quale il pubblico dipendente è stato assunto o formato; lo scarso rendimento - riguardato nella sua esistenza oggettiva, indipendentemente dalle cause che potrebbero avervi influito - ed in particolare la palese inefficienza del funzionario; e ancora un'incompatibilità ambientale, dovuta a dissapori gravi con i colleghi o ad attriti con i superiori, nociva all'andamento del servizio, ed in modo più generale qualsiasi comportamento che costituisce un ostacolo obiettivo alla prosecuzione del rapporto d'impiego (STA 52.2015.199 del 4 dicembre 2015, consid. 4.2; 52.2014.18 del 6 maggio 2014, consid. 2.1; 52.2009.77 del 26 marzo 2009, consid. 2, confermata dalla STF 8C_411/2009 del 6 novembre 2009; cfr. Guido Corti, Inadempimento dei doveri di servizio: sanzioni disciplinari e provvedimenti amministrativi, in: RDAT II/1995 pag. 275).

La mancata conferma può tuttavia essere pronunciata anche per motivi imputabili al datore di lavoro, in particolare per soppressione del posto o della funzione occupata da un dipendente.

In quest'ottica, va rilevato che l'art. 9 ROD permette al datore di lavoro di sopprimere il posto o la funzione non solo in concomitanza con la scadenza del periodo di nomina, ma anche durante tale periodo, dietro corresponsione di un'indennità.

Ben si deve di conseguenza dedurre che la soppressione del posto o della funzione costituisca un motivo giustificato, di natura oggettiva ed assoluta, che permette di negare la conferma in carica di un dipendente alla scadenza del periodo di nomina.

3.2. Nel caso concreto, il municipio ha negato al ricorrente la conferma in carica del ricorrente per il 31 ottobre 2016, data di scadenza del periodo di nomina dei dipendenti comunali. Il provvedimento è stato adottato in applicazione dell'art. 7 ROD, che riprende quasi testualmente i contenuti dell'art. 127 LOC.

Pur facendo riferimento alla situazione venutasi a creare tra le parti, caratterizzata da un inasprimento dei rapporti tale da escludere una continuazione del rapporto d'impiego, non v'è dubbio che la decisione di non confermare in carica il ricorrente sia da ricondurre in primo luogo alla soppressione della funzione di vice-segretario, decisa dal consiglio comunale il 23 novembre 2015 giusta l'art. 9 ROD. Sotto questo risvolto, la decisione impugnata appare senz'altro giustificata. Il motivo addotto, di natura oggettiva, era manifestamente insindacabile.
La decisione di non confermare in carica il ricorrente alla scadenza del periodo di nomina era anzi un atto dovuto, al quale il municipio non poteva sottrarsi. Non v'è invero chi non veda come il municipio non avrebbe comunque potuto decidere diversamente senza violare il diritto. È evidente che se l'avesse confermato in carica nella funzione di vice-segretario comunale ormai soppressa, la decisione sarebbe addirittura stata nulla (art. 8 ROD), poiché contraria all'art. 28 ROD, che a partire dal 1° gennaio 2016 non la contempla più nella pianta organica dei dipendenti. Si trattava dunque di una decisione ineludibile. Conclusione, questa, che porta peraltro a considerare improponibile, non soltanto per l'art. 91 cpv. 1 LPAmm, ma anche per questo specifico motivo, la domanda di confermarlo in carica come vice-segretario comunale, posta a giudizio dal ricorrente.

4.Invano il ricorrente adombra il sospetto che il municipio abbia procrastinato la disdetta sino alla scadenza generale del periodo di nomina 2012-2016 al precipuo scopo di sottrarsi al versamento dell'indennità minima di un anno di stipendio, prevista dall'art. 9 ROD nel caso in cui la soppressione del posto non coincida con questo termine.

Al riguardo va considerato che la modifica dell'art. 28 ROD, che ha soppresso la funzione di vice-segretario occupata dal ricorrente, non ha direttamente comportato lo scioglimento del rapporto d'impiego già al momento in cui è entrata in vigore (1° gennaio 2016). Nemmeno il ricorrente lo pretende. Né una simile tesi potrebbe d'altronde essere accreditata. È invero evidente che occorreva ancora una decisione del municipio che lo rescindesse, rispettando almeno il termine di disdetta di tre mesi, applicabile alla mancata conferma (cfr. art. 132 LOC; art. 10 ROD), onde evitare che i dipendenti che vengono licenziati per soppressione del posto, ovvero per un motivo riconducibile al datore di lavoro, vengano trattati peggio dei dipendenti che perdono il posto in seguito a mancata conferma, ovvero per motivi a loro imputabili.

Ciò premesso, anche se il municipio avesse effettivamente voluto far coincidere la decisione di soppressione del posto - che era tenuto ad adottare per rendere operativa la modifica del ROD - con la scadenza del periodo di nomina, al fine di evitare di dover versare al ricorrente l'indennità prevista dall'art. 9 ROD, non è dato di vedere in quale violazione del diritto sarebbe incorso. Considerato che questa norma di regolamento non prescrive alcun termine entro il quale disdire un rapporto d'impiego che viene a trovarsi in contrasto con il ROD a seguito della soppressione di una funzione, la decisione di far coincidere la disdetta per soppressione del posto con la mancata conferma evita anzi di privilegiare i dipendenti licenziati per soppressione del posto durante l'ultimo anno del quadriennio amministrativo, rispetto ai dipendenti che non vengono confermati per altri motivi.

La questione può comunque rimanere indecisa, perché il municipio non si è mai esplicitamente pronunciato sull'eventuale riconoscimento dell'indennità di cui all'art. 9 ROD, che il ricorrente non ha nemmeno rivendicato, limitandosi a chiedere l'annullamento della decisione di mancata conferma, con conseguente ripristino della nomina quale vice-segretario. Oggetto del presente giudizio è invero soltanto la disdetta del rapporto d'impiego per soppressione del posto, che in quanto tale non può in nessun caso essere dichiarata illegittima, poiché costituisce la logica ed inevitabile conseguenza della modifica della pianta organica entrata in vigore il 1° gennaio 2016. Tanto meno può essere annullata (art. 91 cpv. 1 LPAmm).

5.In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso, in quanto volto ad ottenere il ripristino del rapporto d'impiego nella funzione di vice-segretario comunale, va dunque respinto nella misura in cui è proponibile.

Restano riservate le decisioni che il municipio dovrà semmai ancora adottare in merito alla liquidazione dei rapporti di dare e avere fra il comune ed il ricorrente.

La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) e le ripetibili (art. 49 cpv.1 LPAmm) sono poste a carico del ricorrente secondo soccombenza.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto nella misura in cui è proponibile.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta interamente a suo carico. L'insorgente rifonderà al comune di CO 1 fr. 2'000.- a titolo di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La vicecancelliera