
Incarti n. 52.2017.29 52.2017.50	Lugano 21 dicembre 2018	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo sui ricorsi:

del 17 gennaio 2017 di

A.1,

RI 3,

patrocinati da: A.Patr

del 25 gennaio 2017 di

B.1 e B.2,

patrocinati da: B.Patr ,

contro

le decisione del 14 dicembre 2016 (n. 5650) del Consiglio di Stato che respinge le impugnative inoltrate dagli insorgenti avverso le decisioni del 14 giugno 2016 con cui il Consiglio comunale del già Comune di X. (ora: Y.) ha:

- approvato la variante di piano regolatore per l'assegnazione di parte del mapp. __________ alla zona AP2,

- stanziato un credito di fr. 30'100.- per il finanziamento del progetto definitivo per la realizzazione del Parco pubblico ***;

ritenuto, in fatto

A. a. Il 21 marzo 2016 il Municipio del Comune di X. ha licenziato il messaggio n. 14 con cui ha chiesto al suo Legislativo di approvare una variante del piano regolatore tesa ad assegnare una porzione di 2'861 m² del mapp. __________ alla zona per attrezzature ed edifici d'interesse pubblico (AP-EP) e, più precisamente alla nuova "AP2 Giardino pubblico ***". Il 28 aprile successivo l'Esecutivo ha licenziato il messaggio n. 18 con cui ha chiesto al Consiglio comunale la concessione di un credito di fr. 30'100.- destinato al finanziamento del progetto definitivo per la realizzazione del "Parco pubblico ***" in corrispondenza del citato mappale.

b. Raccolti i rapporti favorevoli delle Commissioni della gestione e del piano regolatore, nella seduta del 14 giugno 2016 il Consiglio comunale di X. ha approvato (recte: adottato) la modifica del piano regolatore e concesso il credito in parola. Il 16 giugno 2016 il presidente del Legislativo ha disposto la pubblicazione delle risoluzioni all'albo comunale.

B. Con risoluzione del 14 dicembre 2016 il Consiglio di Stato ha respinto per quanto ricevibili, le impugnative presentate da A.1 e A.2 e A.3, rispettivamente da B.1 e B.2 che chiedevano l'annullamento delle decisioni del Legislativo di X. appena descritte. Il Governo ha considerato che, nella misura in cui erano volte a contestare il contenuto del piano regolatore, le impugnative erano irricevibili poiché premature. Esso ha quindi ritenuto sufficiente che il parco per cui è stato concesso il credito sia previsto dalla revisione del piano regolatore la cui procedura è già stata avviata, non essendo necessario che la modifica pianificatoria sia passata in giudicato. Infine, il Governo ha riconosciuto l'interesse pubblico di dotare il territorio di un nuovo spazio aggregativo in vista dell'(allora) imminente nascita del nuovo Comune di Y..

C. a. Il 17 gennaio 2017 A.1 e A.2 e A.3 (ricorrenti A.1) sono insorti davanti al Tribunale chiedendo l'annullamento della decisione appena descritta al pari di quella del Consiglio comunale da essa tutelata. In estrema sintesi, essi rimproverano al Governo di aver anticipato il giudizio di merito sull'approvazione della futura revisione del piano regolatore, ciò che ne giustificherebbe la ricusa. Gli insorgenti sostengono poi che a torto l'Esecutivo cantonale abbia ritenuto premature le contestazioni sollevate avverso la variante, giacché queste concernono la procedura che ha portato all'adozione, non il merito della pianificazione. Secondo gli insorgenti l'agire del Comune è stato dettato dalla fretta di conseguire la realizzazione dell'opera prima dell'aggregazione comunale. La variante sarebbe comunque incompleta, poiché per la zona AP2 non è stata prevista alcuna normativa edilizia né il grado di sensibilità al rumore. Su queste basi non poteva dunque essere concesso alcun credito.

Con ricorso del 9 luglio 2018, assistito da una replica, anche B.1 e B.2 hanno adito questa Corte, ponendo le medesime domande dei ricorrenti A.1. Essi sostengono che il messaggio in merito alla variante di piano regolatore sarebbe lacunoso mentre, stante il fatto che la pianificazione andrebbe annullata, la concessione di un credito di progettazione configurerebbe una spesa inutile. Secondo gli insorgenti il Governo respingendo la loro impugnativa sarebbe andato ultra petita, siccome il Comune si era limitato a postulare che essa fosse dichiarata irricevibile.

b. Il Municipio e il presidente del Consiglio comunale di X. hanno chiesto la reiezione dei gravami, con motivi che saranno semmai discussi in seguito. A identica conclusione perviene il Governo, senza formulare osservazioni.

c. Chiamato a esprimersi in quanto successore del già Comune di X. in seguito all'aggregazione comunale del 2 aprile 2017, il Comune di Y. contesta la legittimazione attiva dei ricorrenti A.2 e A.3 e, nel merito, resiste al ricorso indicando in particolare che "attualmente è in atto la revisione generale del piano regolatore del quartiere di X., il cui messaggio municipale è stato licenziato il 14 marzo 2017 (attualmente pendente per preavviso presso le Commissioni della gestione e del piano regolatore). Il progetto prevede di riprendere la variante di PR oggetto di ricorso (…)" e di considerare che l'impugnativa sia divenuta priva d'oggetto in merito alla concessione del credito, giacché questo è orami scaduto. Il ricorso avrebbe dovuto comunque essere respinto nel merito.

d. Alla luce di quest'ultime osservazioni, i ricorrenti A.1 chiedono lo stralcio dell'impugnativa, B.1 e B.2 ne postulano invece l'accoglimento.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). Nella misura in cui gli insorgenti hanno fatto capo all'azione popolare, la legittimazione attiva dev'essere riconosciuta loro in questa sede in applicazione dell'art. 209 lett. a LOC. Per quanto concerne A.2 e A.3, che hanno impugnato la decisione del Consiglio comunale sostenendo di essere portatori di un interesse legittimo (art. 209 lett. b LOC), la potestà di ricorso deriva loro dall'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), in quanto destinatari della decisione impugnata. Sapere se essi erano legittimati a insorgere davanti al Governo è questione di merito, che non riguarda la ricevibilità del rimedio davanti al Tribunale. Non è nemmeno necessario esprimersi al riguardo, visto che l'impugnativa inoltrata all'Esecutivo cantonale era comunque sia ricevibile in relazione a A.1. I ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), possono essere evasi sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. Preliminarmente dev'essere respinta la critica di B.1 e B.2, secondo cui nel respingere il ricorso il Consiglio di Stato sarebbe andato ultra petita, siccome il Comune si era limitato a postularne l'irricevibilità. Se così fosse, basterebbe che nessuno resista a un'impugnativa per obbligare l'autorità amministrativa ad accoglierla. Non occorre esprimersi oltre su questa censura.

3. Adozione della variante di piano regolatore

3.1. Giusta l'art. 41 cpv. 1 LOC il presidente, entro cinque giorni, pubblica all'albo comunale le risoluzioni dell'assemblea con l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso. Per quanto concerne specificatamente il piano regolatore, l'art. 27 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) dispone inoltre che il municipio procede alla sua pubblicazione, previo avviso anche personale ai proprietari, presso la cancelleria comunale per un periodo di trenta giorni. La pubblicazione dev'essere annunciata almeno cinque giorni prima agli albi comunali, sul Foglio ufficiale e nei quotidiani (art. 36 cpv. 3 del regolamento della LST del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). La prima pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione dal presidente del legislativo, è volta a permettere, nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in tutti i comuni, l'esercizio del diritto di ricorso davanti al Consiglio di Stato prima e dinnanzi al Tribunale amministrativo successivamente (art. 208 cpv. 1 LOC) per violazione della LOC, ma in particolare della procedura prescritta da quest'ultima legge per addivenire alla deliberazione dell'organo legislativo. La seconda pubblicazione, da eseguirsi in seguito da parte del municipio secondo l'art. 27 cpv. 2 LST, dopo la scadenza inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum stabiliti nella prima (art. 36 cpv. 2 RLst), è invece volta a permettere l'impugnazione innanzi al Consiglio di Stato dapprima e al Tribunale cantonale amministrativo successivamente del contenuto del piano regolatore (art. 28 cpv. 1, rispettivamente 30 cpv. 1 LST): è in questa procedura che può essere eccepita - e deve essere esaminata dalle autorità decidenti - tra l'altro la violazione delle disposizioni della LST concernenti il piano regolatore (RDAT II-1999 n. 23 consid. 3; cfr. inoltre pro multis STA 52.2004.260 del 5 settembre 2005 con rinvii; Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015 pag. 203 segg., cap. 3.1; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 348 ad art. 35 LALPT con rinvii alla giurisprudenza anteriore e la precisazione che la seconda STA citata è parzialmente pubblicata in RDAT 1979 n. 5).

3.2. In concreto, davanti al Consiglio di Stato i ricorrenti hanno sollevato censure relative alla disattenzione della LST sia dal profillo procedurale, sia sostanziale. Ora, come appena spiegato e rettamente individuato anche dal Governo, simili contestazioni devono essere fatte valere nell'ambito della (seconda) pubblicazione, effettuata a norma della LST. È vero che il Governo avrebbe dovuto respingere il ricorso anche su questo punto e non dichiaralo irricevibile; esso confonde le domande con le censure. Non conta qui comunque riformare in questo senso la decisione impugnata, poiché esercizio sterile, privo di portata pratica.

3.3. Nulla muta al riguardo il (timido) accenno contenuto nell'impugnativa di B.1 e B.2 a una possibile carente informazione del Consiglio Comunale. A prescindere dal quesito di sapere se tali contestazioni possano, stanti le particolarità del caso, essere sollevate per la prima volta davanti al Tribunale (cfr. sul tema STA 52.2004.260 del 5 settembre 2005), esse non sono minimamente circostanziate e si riferiscono - in realtà - nuovamente al merito della pianificazione.

3.4. Ferme queste premesse, su questo punto i ricorsi devono essere respinti.

4. Concessione del credito per la progettazione definitiva

4.1. Per quanto concerne il secondo punto oggetto di contestazione, il credito è scaduto inutilizzato il 31 dicembre 2017, di modo che l'oggetto della lite è venuto meno nelle more della procedura (cfr. STA 52.2008.434 del 20 marzo 2009 consid. 3). Del resto, nemmeno i ricorrenti - più o meno esplicitamente - pretendono altrimenti. Resta tuttavia l'interesse all'evasione sommaria dell'impugnativa ai fini di determinare chi debba sopportarne gli oneri processuali.

4.2. Questo Tribunale ha già avuto modo di considerare che, al pari di tutte le decisioni che adotta, anche nello stanziamento di crediti il Legislativo comunale deve attenersi al principio di legalità (cfr. STA 52.2003.111 del 24 settembre 2003 - citata anche dal Governo nel giudizio impugnato - consid. 2). In quel giudizio la Corte non aveva escluso a priori che le basi pianificatorie di una strada possano essere create anche in un secondo tempo, ritenuto come appaia comunque irragionevole stanziare un credito di progettazione prima che sia certo che l'opera potrà essere effettivamente realizzata dal profilo pianificatorio.

4.3. In concreto, secondo il messaggio municipale del 28 aprile 2016 il credito richiesto

comprende tutte le fasi di lavoro comprensive appunto della progettazione; dell'attuazione della domanda di costruzione; della messa a concorso delle opere; dell'allestimento della graduatoria e della proposta di delibera; della pianificazione esecutiva; della direzione dei lavori; della direzione architettonica e del controllo dei costi; della messa in esercizio dell'opera; della direzione dei lavori in garanzia e della liquidazione finale.

Il credito in esame è stato dunque concesso per la realizzazione della progettazione definitiva dell'opera. A differenza di un credito destinato, per esempio, a una progettazione di massima, il suo stanziamento è finalizzato all'allestimento di un progetto che - in linea di principio - deve poter essere realizzato. Concedere un credito di tale natura senza la sicurezza di una valida base pianificatoria comporta un rischio elevato che la progettazione si esaurisca in un puro esercizio di stile, non suscettibile di tradursi nella realizzazione concreta del parco. Di modo che, verosimilmente, il Tribunale avrebbe accolto l'impugnativa, siccome lesiva dell'art. 151 cpv. 1 LOC, secondo cui la gestione finanziaria è retta - tra gli altri - dai principi di legalità, parsimonia e economicità.

5. Stante quanto precede, nella misura in cui non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è respinto. Gli oneri processuali sono determinati tenendo conto:

- della parziale soccombenza degli insorgenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), atteso che il comune ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm), riducendo ulteriormente l'importo per tener conto della tassa di giustizia già stabilità dal Consiglio di Stato, che i ricorrenti dato l'esito son tenuti a pagare;

- che il Comune resistente è tenuto a versare un'indennità ridotta per ripetibili ai ricorrenti, a valere per entrambe le sedi di ricorso (art. 49 LPAmm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi, nella misura in cui non sono stralciati dai ruoli, sono respinti.

2. La tassa di giustizia di complessivi fr. 1'200.- viene suddivisa in parti uguali tra i ricorrenti A.1, A.2 e A.3, con vincolo di solidarietà, da un lato, e B.1 e B.2 dall'altro, sempre con vincolo di solidarietà. Ai primi, così come ai secondi, dev'essere retrocesso l'importo di fr. 600.- ciascuno (complessivamente fr. 1'200.-), anticipato in eccesso. Il Comune di Y. verserà in relazione a ciascuna impugnativa fr. 1000.- per ripetibili (complessivamente fr. 2'000.-).

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il vicecancelliere