
Incarto n. 52.2017.458	Lugano 21 agosto 2018	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliere:

Mariano Morgani

statuendo sul ricorso del 11 settembre 2017 di

RI 1 e RI 2,

patrocinati da: PA 1

contro

la decisione del 5 luglio 2017 (n. 3023) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso la risoluzione del 7 dicembre 2016 con la quale il Municipio di Bedano ha revocato a RI 1 la licenza edilizia del 12 dicembre 2012 per la costruzione di due garage e la posa di una recinzione al mapp. __________ di quel Comune ed ha ordinato a RI 2 il ripristino del mapp. __________;

ritenuto, in fatto

A. a. RI 1 è proprietario di un fondo nel Comune di Bedano (mapp. __________). Il terreno confina con la part. __________, di proprietà del fratello RI 2, e meglio con una strada privata realizzata all'estremità meridionale di questo sedime.

b. Il 12 dicembre 2012, il Municipio ha concesso a RI 1 il permesso per la demolizione dei due fabbricati al mapp. __________, ubicati a confine col mapp. __________, la costruzione di due garage prefabbricati poggiati su fondazioni in calcestruzzo, la formazione di un piazzale di collegamento con la strada privata e la posa di una recinzione.

c. Il 18 dicembre 2013, l'Ufficio tecnico comunale (UTC) ha constatato che sulla part. __________ si era proceduto "al riempimento della strada privata (…) e alla posa di due blocchi di cemento a completa ostruzione del passaggio senza essere in possesso di un titolo autorizzativo".

Sulla base di tali rilevamenti, il 15 gennaio 2014 l'Esecutivo comunale ha ordinato a RI 2 l'immediata sospensione di ogni e qualsiasi lavoro sul suo fondo e gli ha assegnato un termine di 30 giorni per presentare una domanda di costruzione a posteriori per gli interventi eseguiti e da eseguire.

d. Adito su ricorso da RI 1 e RI 2, con giudizio del 20 agosto 2014 (n. 3755) il Consiglio di Stato ha accolto il gravame nella misura della sua ricevibilità, annullando il provvedimento.

Il Governo ha innanzitutto dichiarato irricevibile il gravame inoltrato da RI 1 per difetto di legittimazione. Entrando nel merito, ha accertato che l'ordine di sospensione lavori, di per sé non contestato, sarebbe divenuto privo d'oggetto, siccome gli interventi al mapp. __________ erano terminati. Essendo quelle in discussione opere di natura provvisoria, destinate a garantire ai mezzi pesanti l'accesso al cantiere sul fondo vicino, ha ritenuto non fosse necessario presentare una domanda in sanatoria.

e. Contro il giudizio governativo, il Comune è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, il quale, con decisione del 24 febbraio 2015 (inc. 52.2014.316), ha respinto l'impugnativa, data la natura provvisoria delle opere in contestazione.

B. a. Il 21 marzo 2016, l'UTC ha verificato che, oltre allo sbarramento della strada nel 2013, nessun altro intervento edilizio era stato portato avanti. Il fondo risultava ancora occupato dalle modine e nemmeno le demolizioni avevano avuto inizio.

Su queste basi, il 29 marzo 2016 il Municipio ha intimato a RI 1 "una diffida di revoca del permesso di costruzione, con la comminatoria di ripristino della situazione anteriore, se entro 15 giorni dalla presente non inizieranno i lavori di costruzione al mappale no. __________ (…) secondo la licenza edilizia del 12 dicembre 2012, che dovranno essere conclusi nel termine di 6 mesi".

b. Constatato che nel frattempo non era stato eseguito alcunché, il 9 giugno 2016 l'autorità ha notificato una seconda diffida, di tenore identico alla precedente, che ha fissato un nuovo termine di 15 giorni dall'intimazione per riattivare il cantiere e prorogato, di conseguenza, il termine di sei mesi per l'ultimazione dei lavori, indicativamente per la fine di quell'anno.

c. Posto che da accertamenti del 25 novembre 2016 risultava che nulla era stato ancora intrapreso, il 7 dicembre 2016 l'Esecutivo comunale ha revocato la licenza (dispositivo n. 1), ordinando nel contempo a RI 2 "il ripristino del mappale no. __________ (…) allo stato anteriore al permesso di costruzione revocato" (dispositivo n. 2).

C. Con giudizio del 5 luglio 2017, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1 e RI 2 contro la decisione di revoca.

Preliminarmente, il Governo ha dichiarato irricevibile il gravame nella misura in cui era stato interposto da RI 2. Gli farebbe infatti difetto la legittimazione attiva, dato che non potrebbe lamentare alcun pregiudizio causato dalla revoca. Ammettendo che la licenza del 12 dicembre 2012 sia stata notificata il settimo giorno di giacenza presso l'ufficio postale, tenuto altresì conto dei termini di ricorso e delle ferie giudiziarie, l'autorità ha stimato che il permesso fosse passato in giudicato il 21 gennaio 2013. Il beneficiario avrebbe pertanto dovuto iniziare i lavori entro il 21 gennaio 2015. A questo riguardo, ha rilevato che nel corso del 2013 RI 1 ha realizzato un'area di cantiere sul fondo del fratello. Da ciò ha dedotto che i lavori sarebbero stati avviati nei termini di validità del permesso. Di seguito, ha considerato che l'ordine del 15 gennaio 2014 fosse ininfluente per l'esito della vertenza, trattandosi di una procedura concernente un altro fondo. Alla luce della seconda diffida, ha ritenuto che i lavori dovessero iniziare il 1° luglio 2016. Visto che, in base ad una fotografia agli atti, intorno al 23 giugno 2016 era stato effettuato uno scavo volto alla costruzione dei garage, il primo termine sarebbe stato rispettato. Ritenuto invece che quello per concludere i lavori sarebbe scaduto indicativamente il 1° gennaio 2017, la revoca sarebbe stata prematura. Sennonché, al momento della sua emanazione era da escludere che il proprietario potesse ultimare le opere nei termini. Per questa ragione, ha considerato giustificato il provvedimento. Di contro, ha ritenuto indifendibile la condotta di RI 1. Quanto alla lamentata violazione della buona fede da parte del Municipio per non aver rispettato i termini indicati nella diffida, tale inadempienza non implicherebbe automaticamente l'accoglimento del ricorso, essendo il provvedimento legittimato dalla prolungata inattività dell'interessato.

D. Contro il predetto giudizio governativo, RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della revoca (e implicitamente della risoluzione che l'ha tutelata), la conferma del permesso e l'annullamento dell'ordine di ripristino del mapp. __________ secondo lo stato anteriore.

Preliminarmente, gli insorgenti rivendicano la legittimazione di RI 2 ad aggravarsi contro la revoca, ritenuto che è destinatario dell'ordine del 15 gennaio 2014 e proprietario del fondo sul quale è stato allestito il cantiere per le opere di cui alla licenza del 12 dicembre 2012. I box prefabbricati sarebbero inoltre destinati alla __________, della quale RI 2 è direttore con firma individuale. Nel merito, ribadiscono che l'esecuzione delle costruzioni sarebbe stata bloccata dalla procedura ricorsuale concernente l'ordine del 2014. Senza la possibilità di servirsi dell'area di cantiere sul mapp. __________ e quindi dell'accesso al mapp. __________, sarebbe stato impossibile procedere coi lavori. I ricorrenti ritengono di averli comunque iniziati nel termine biennale di validità del permesso. Avrebbero altresì ossequiato il termine imposto con la seconda diffida per riprendere le attività, posto che hanno proceduto all'installazione del cantiere e allo scavo per le platee dei box nel giugno del 2016. Non sarebbero dunque comprensibili le ragioni per cui il Governo ha tutelato la revoca. Nessuno pretenderebbe peraltro che il progetto si ponga in contrasto col diritto. La facoltà di ottenere un nuovo permesso identico al precedente renderebbe priva di senso la revoca. L'art. 24 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) andrebbe in ogni caso interpretato in maniera restrittiva, limitando la sua applicazione ai soli casi in cui si configurano situazioni di potenziale pericolo. Le autorità non avrebbero inoltre proceduto ad una ponderazione dei contrapposti interessi. Leso sarebbe pure il principio della buona fede. Da ultimo, non sarebbe chiaro in base a quali elementi il Consiglio di Stato abbia stimato che sarebbe stato impossibile terminare gli interventi in 20 giorni.

E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione perviene il Municipio, con argomentazioni di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.

F. Con la replica, gli insorgenti si riconfermano nelle proprie allegazioni e domande di giudizio.

Le altre parti hanno rinunciato a presentare una duplica.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). La legittimazione attiva di RI 1, istante in licenza e proprietario del fondo oggetto del permesso di costruzione, è certa (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Indiscutibile è pure la potestà ricorsuale di RI 2 ad aggravarsi contro il giudizio che ha dichiarato irricevibile il suo gravame. Se fosse legittimato a contestare anche il provvedimento municipale è questione di merito che verrà trattata in seguito. Con queste annotazioni, il ricorso, tempestivo (art. art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Neppure i ricorrenti sollecitano l'assunzione di particolari mezzi di prova.

2. 2.1. Secondo l'art. 65 cpv. 1 LPAmm, ha diritto di ricorrere chi è particolarmente toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. La nozione di interesse degno di protezione corrisponde a quella, identica, racchiusa negli art. 48 lett. a della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e 103 lett. a della legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 16 dicembre 1943 (OG; abrogata dall'art. 131 cpv. 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). In materia edilizia, di principio sono legittimati a ricorrere contro le decisioni del Municipio unicamente l'istante, le persone che hanno fatto opposizione, il Dipartimento e, in seconda istanza, il Comune (cfr. art. 21 cpv. 2 LE).

2.2. Pacifica è innanzitutto la legittimazione di RI 2 a contestare l'ordine di ripristino del suo fondo, essendo direttamente e personalmente toccato da quel provvedimento, parte integrante della risoluzione municipale contestata. Limitatamente a questo punto della decisione, di cui era espressamente chiesto l'annullamento (cfr. petitum), il Consiglio di Stato avrebbe dunque dovuto senz'altro riconoscergli la potestà ricorsuale. Dato l'esito del giudizio (cfr. consid. 4.2 e 4.3), non si giustifica di rinviare gli atti all'istanza inferiore, affinché si esprima in merito.

2.3. Per contro, a giusta ragione non gli è stato riconosciuto un interesse personale a dolersi della revoca del permesso. Di principio, legittimato ad aggravarsi contro un siffatto provvedimento è l'istante in licenza, quale beneficiario dell'autorizzazione a costruire. Inoltre, la legittimazione potrebbe essere riconosciuta al proprietario del terreno, che a seguito della revoca potrebbe essere raggiunto da un ordine di ripristino concernente il medesimo fondo. Sennonché, RI 2 non è istante in licenza, né è proprietario del fondo sul quale avrebbero dovuto sorgere i box. Ininfluente è pure il suo ruolo all'interno della __________, alla quale sarebbe stato concesso l'uso dei manufatti. Su questo punto, il giudizio governativo resiste quindi alle critiche. Sia come sia, ritenuto che RI 2 è sempre intervenuto congiuntamente al fratello, la cui potestà ricorsuale ad aggravarsi contro la revoca è indiscussa, la questione risulta priva di portata pratica.

3. La licenza edilizia è un atto amministrativo, mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti dalla domanda di costruzione (art. 1 cpv. 1 RLE). Essa abilita il richiedente a realizzare l'opera edilizia prevista dal progetto approvato e ad utilizzarla conformemente alla destinazione indicata (cfr. Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 627 ad art. 1 LE).

Dopo l'inizio dei lavori di costruzione, la licenza non decade più. A determinate condizioni, essa può tuttavia essere revocata.

La legge non fissa alcun termine per portare a compimento i lavori di costruzione. È comunque evidente che la realizzazione dell'opera per la quale è rilasciato il permesso non può protrarsi a tempo indeterminato, ma deve concludersi in tempi ragionevoli, adeguatamente commisurati all'importanza e alle difficoltà tecniche dell'intervento.

Fintanto che i lavori previsti dal progetto approvato non sono terminati, l'opera in via di realizzazione non è conforme al permesso accordato. A seconda delle circostanze, la costruzione incompiuta può inoltre risultare contraria al diritto materiale applicabile. Per rispondere a queste situazioni, l'art. 24 RLE dispone che, se i lavori non vengono proseguiti nei modi e nei termini usuali, l'autorità può - previa diffida - revocare il permesso accordato ed esigere il ripristino di una situazione conforme al diritto (cfr. STA 52.2005.231 del 30 giugno 2006 consid. 2.1).

4. 4.1. RI 1 ha iniziato ad eseguire la licenza del 12 dicembre 2012 nel termine biennale di validità, stante che nel 2013 ha predisposto un'area di cantiere al mapp. __________, previo innalzamento della strada privata, allo scopo di garantire ai mezzi pesanti un comodo accesso al suo fondo. Benché non abbia interessato direttamente il terreno dedotto in edificazione e ancorché possa non essere stato annunciato alle autorità comunali in maniera adeguata (avviso d'inizio lavori con allegati i piani esecutivi e presentazione di un piano di cantiere; cfr. art. 23 RLE), l'intervento rispondeva infatti ad un bisogno contingente legato all'edificazione dei due garage. Il permesso non è pertanto decaduto ope temporis. Lo conferma, di fatto, lo stesso Municipio, visto che ha intimato due diffide prima di procedere alla revoca della licenza. Iniziati i lavori, il termine di cui all'art. 14 cpv. 1 LE ha cessato di decorrere (cfr. Scolari, op. cit., n. 874 seg. ad art. 14 LE). Ciò non toglie che dovevano essere proseguiti nei modi e termini usuali, pena, appunto, la revoca dell'autorizzazione a costruire ex art. 24 RLE, come in concreto avvenuto. Oggetto del giudizio è dunque la questione a sapere se suddetto provvedimento rispetti i requisiti di legge.

4.2. Il 15 gennaio 2014, il municipio ha ordinato a RI 2 l'immediata sospensione dei lavori sul fondo di sua proprietà (mapp. __________), visto il deposito di materiali inerti in difetto di un'autorizzazione. Nonostante il provvedimento sia stato emanato nei confronti del fratello e concernesse un fondo diverso da quello dedotto in edificazione, non si può ragionevolmente biasimare RI 1 per aver interrotto i lavori in attesa di una decisione che chiarisse la possibilità di utilizzare quel sedime. Su di esso era stata infatti installata parte dell'area di cantiere destinata a garantire l'accesso alla part. __________ da parte dei mezzi pesanti. Ciò non toglie che la situazione è stata definitivamente acclarata il 24 febbraio 2015 con decisione di questa Corte. Tenendo conto dei termini di ricorso al Tribunale federale, a fine marzo 2015 il beneficiario del permesso avrebbe pertanto potuto riprendere i lavori. Al momento delle constatazioni alla base della prima diffida, e dunque a più di un anno di distanza, nessun intervento era stato però portato avanti (cfr. rapporto di constatazione 21 marzo 2016). Vista la natura delle opere approvate (demolizione di due piccoli fabbricati, installazione di due garage prefabbricati, formazione di un piazzale e posa di una recinzione), quanto effettuato fino ad allora non corrispondeva evidentemente ad uno stadio di avanzamento normale del cantiere. Neppure la diffida ha peraltro indotto l'interessato ad attivarsi, tant'è che l'Esecutivo comunale ha scelto di notificargliene una seconda, datata 9 giugno 2016, con la quale ha fissato un nuovo termine di 15 giorni per la ripresa dei lavori e posticipato la data per la loro conclusione indicativamente intorno alla fine di quell'anno. Sennonché, decisivo per l'esito della vertenza è il fatto che RI 1 ha rispettato il nuovo termine per la riattivazione del cantiere e che quello semestrale non era ancora decorso quando l'Esecutivo comunale ha deciso di revocare il permesso. Va infatti riconosciuto che, al più tardi il 23 giugno 2016 (data in cui è stata scattata la fotografica di cui al doc. I della replica del 31 marzo 2017), l'interessato ha provveduto a degli scavi per predisporre il mapp. __________ alle gettate di cemento per le fondazioni dei due box. Lo riconosce lo stesso Consiglio di Stato. Il Municipio avrebbe di conseguenza dovuto attendere il trascorrere infruttuoso del secondo termine prima di revocare la licenza edilizia, attenendosi così a quanto da esso stesso disposto e a quanto previsto dalla legge (cfr. Scolari, op. cit., n. 874 ad art. 14 LE). Glielo imponevano i principi della buona fede e della sicurezza giuridica. Contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, neppure il fatto che fosse improbabile che le opere potessero essere ultimate per tempo - circostanza invero ancora tutta da dimostrare - era/è suscettibile di giustificare una revoca emanata a meno di sei mesi dalla seconda diffida, in aperto contrasto con quanto da essa stabilito (la risoluzione municipale che ha deciso per la revoca, notificata con atto del 7 dicembre, risale addirittura al 28 novembre 2016). La revoca, prematura, era quindi lesiva del diritto. Per agire nel pieno rispetto della legge, l'autorità di prime cure non aveva in verità che da attendere qualche settimana. Per questo motivo, la decisione di revoca non può che essere annullata, insieme al giudizio governativo che l'ha tutelata. Qualora il beneficiario del permesso non riprendesse sollecitamente i lavori e non li terminasse in un tempo congruo rispetto alla scarsa importanza dei lavori previsti, resta evidentemente impregiudicata la facoltà dell'Esecutivo comunale di emanare una nuova diffida.

4.3. Va da sé che, venuta meno la revoca, cade pure l'ordine di ripristino del mapp. __________, inteso come ordine di sgombero del materiale depositato sulla strada privata. La sua permanenza sul sedime si giustifica difatti in quanto intervento di natura provvisoria, configurabile alla stregua di una predisposizione di cantiere legata all'esecuzione della licenza del 12 dicembre 2012. Anche da questo profilo, sussiste comunque l'esigenza che i lavori approvati vengano ripresi ed ultimati senza ulteriori indugi. Restano impregiudicate le (eventuali) decisioni rese in ambito civile in ragione dei rapporti di diritto privato esistenti (diritto di passo a carico del mapp. __________; cfr. decisione 21 novembre 2016 [inc. SO.2014.2276] del Pretore aggiunto del Distretto di Lugano, doc. P allegato alla risposta del municipio).

5. 5.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. La risoluzione municipale del 7 dicembre 2016 e la decisione del 5 luglio 2017 del Consiglio di Stato sono di conseguenza annullate.

5.2. Dato l'esito, non si preleva alcuna tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il Comune rifonderà tuttavia alla parte ricorrente, assistita da un legale, una congrua indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§ Di conseguenza, la risoluzione municipale del 7 dicembre 2016 e la decisione del 5 luglio 2017 (n. 3023) del Consiglio di Stato sono annullate.

2. Non si preleva tassa di giustizia. Il Comune verserà fr. 1'800.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze alla parte insorgente, alla quale va restituita l'equivalente somma versata a titolo di anticipo delle presumibili spese processuali.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il vicecancelliere