
Incarto n. 52.2017.570	Lugano 14 agosto 2018	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 7 novembre 2017 della

RI 1

patrocinata da: PA 1

contro

la risoluzione del 4 ottobre 2017 (n. 4407) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione del 13 luglio 2016 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di lavoratori distaccati (violazione dell'obbligo di dare informazioni);

ritenuto, in fatto

A. a. Il 13 gennaio 2016 la __________ di __________ (Spagna), attualmente RI 1, ha notificato all'Ufficio per la sorveglianza del mercato del lavoro (USML) il distacco di un dipendente per svolgere dal 21 gennaio al 18 marzo 2016 attività di consulenza informatica presso __________.

b. Al fine di verificare il rispetto delle condizioni lavorative e salariali del lavoratore distaccato, con e-mail del 21 gennaio 2016 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro (UIL) - cui l'USML aveva trasmesso la suddetta notifica - ha contattato la ditta interessata all'indirizzo di posta elettronica che la stessa aveva indicato nella notifica, insieme al recapito postale in Svizzera, invitandola a compilare dettagliatamente un formulario e a produrre i documenti in esso elencati entro il 26 febbraio successivo.

c. Il 24 febbraio 2016 la RI 1 ha trasmesso, per il tramite della __________ SA, il formulario debitamente compilato e parte della documentazione richiesta.

d. Nonostante un sollecito (cfr. e-mail del 18 marzo 2016 inviato allo stesso indirizzo), la RI 1 non ha prodotto i documenti mancanti, menzionati nel richiamo. Con lettera raccomandata del 17 maggio 2016 - inviata direttamente alla sede spagnola - l'UIL ha quindi comunicato alla ditta l'apertura nei suoi confronti di una procedura contravvenzionale per violazione dell'obbligo di dare informazioni prescritto dall'art. 7 cpv. 2-4 della legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20), prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa consistente nel divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. b e 12 cpv. 1 LDist e dandole la possibilità di esprimersi in merito o di fornire la documentazione richiesta entro 15 giorni.

e. Trascorso infruttuoso quest'ultimo termine, il 13 luglio 2016 l'autorità dipartimentale ha fatto divieto alla RI 1, ai suoi titolari e a tutti i suoi dipendenti di prestare servizi in Svizzera per la durata di un anno a decorrere dalla crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 7 cpv. 2-4, 9 cpv. 2 lett. b e 12 cpv. 1 LDist, dell'ordinanza sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201) e dell'art. 3 lett. a e b del regolamento della legge d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).

B. Con giudizio del 4 ottobre 2017, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.
Disattesa una censura relativa all'obbligo di motivazione, l'Esecutivo cantonale ha in sostanza ritenuto che vi fossero gli estremi per pronunciare il divieto in questione in virtù delle ragioni addotte dall'UIL, reputando che la produzione di tutta una serie di documenti in sede di ricorso non potesse sanare la violazione accertata dalla precedente istanza. Ha inoltre considerato la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.

C. Contro la predetta pronuncia governativa, la ditta soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
La ricorrente - che ritiene la decisione impugnata eccessivamente severa - contesta che possa esserle rimproverata un'infrazione ai sensi dell'art. 12 cpv. 1 LDist: non avrebbe infatti intenzionalmente rifiutato di fornire la documentazione richiesta ma l'avrebbe semplicemente trasmessa in ritardo, a causa di un disguido amministrativo in seno alla società, riconducibile anche alle modalità di comunicazione dell'UIL (in parte alla succursale di Lugano, in parte in Spagna) e al fatto che l'intimazione del 17 maggio 2016 alla sede di __________ (con cui le era stato assegnato un ultimo termine) non sarebbe stata compresa. Alla luce delle concrete circostanze, in particolare della sua buona fede e della sua incensuratezza, ritiene il divieto pronunciato ingiustificato e lesivo del principio della proporzionalità. La rinuncia all'adozione di una sanzione penale da parte dell'autorità dipartimentale confermerebbe peraltro la lieve entità del caso.

D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.

E. In sede di replica, l'insorgente si è sostanzialmente riconfermata nelle proprie conclusioni e domande di giudizio. In duplica, l'autorità dipartimentale ha ribadito le proprie posizioni, mentre il Governo è rimasto silente.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 9 cpv. 1 della LLDist-LLN. Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. L'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681) si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità (oggi: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.
Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.

Beneficiano di tale diritto i cittadini UE/AELS che effettuano una prestazione di servizi in un altro Stato contraente in qualità di lavoratori indipendenti, come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi (cfr. art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203). I lavoratori dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica (cfr. Istruzioni OLCP, versione giugno 2018, emanate dalla Segreteria di Stato della migrazione, n. 6.3.1).

2.2. Per combattere il pericolo di un'eventuale pressione sociale potenzialmente connessa con la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione dell'ALC, volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra l'altro, la LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004.
Tale normativa disciplina le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori che un datore di lavoro estero distacca in Svizzera, affinché per un periodo limitato (a) forniscano una prestazione lavorativa per conto e sotto la sua direzione nell'ambito di un rapporto contrattuale concluso con il destinatario della prestazione o (b) lavorino in una succursale o in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore di lavoro (art. 1 cpv. 1 LDist).
Prima dell'inizio dell'impiego, il datore di lavoro deve notificare all'autorità designata dal Cantone in virtù dell'art. 7 cpv. 1 lett. d (in Ticino, l'USML) le indicazioni necessarie per l'esecuzione dei controlli, in particolare l'identità e il salario delle persone distaccate in Svizzera, l'attività svolta in Svizzera e il luogo in cui saranno eseguiti i lavori (art. 6 cpv. 1 LDist; cfr., per maggiori dettagli, cpv. 2 e 3 e art. 6 ODist).
Giusta l'art. 7 cpv. 2 LDist il datore di lavoro deve mettere a disposizione degli organi competenti secondo il cpv. 1 (in Ticino, l'UIL; cfr. art. 3 lett. a RLLDist-LLN), su richiesta e in una lingua ufficiale, tutti i documenti che provano l'osservanza delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori. Se i documenti necessari non ci sono o non sono più disponibili, deve dimostrare l'osservanza delle disposizioni legali, in quanto non possa fornire la prova di non aver alcuna colpa nella perdita dei documenti giustificativi (cpv. 3).

2.3. Secondo l'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist (nella versione vigente al momento dei fatti), l'autorità cantonale competente può, per infrazioni ai sensi dell'art. 12 cpv. 1, vietare alle imprese o alle persone interessate di offrire i lori servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni. Per l'art. 12 cpv. 1 lett. a LDist, chiunque, in violazione dell'obbligo di dare informazioni, rifiuta di darle o ne fornisce scientemente di false, è punito con una multa sino a fr. 40'000.-, sempre che non sia stato commesso un delitto per il quale il codice penale commina una pena più grave. La punibilità in base all'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist non presuppone una decisione di sanzione ai sensi dell'art. 12 cpv. 1 LDist, essendo sufficiente che siano riunite le condizioni di applicazione di tale disposto (cfr. Messaggio concernente la legge federale sull'adeguamento delle misure collaterali alla libera circolazione delle persone del 2 marzo 2012, FF 2012 3017, 3043).

3. Come accennato in narrativa, qui controversa è la risoluzione con cui il Governo ha tutelato la decisione dell'autorità dipartimentale di sanzionare la ricorrente per non avere dato compiutamente seguito alla richiesta via e-mail del 21 gennaio 2016 - sollecitata il 18 marzo 2016 - di esibire, entro un determinato termine, una serie di documenti (tra cui il contratto e/o altro con il committente svizzero e/o estero, la copia delle fatture emesse per l'attività prestata in Ticino, il cedolino di busta paga relativo al periodo di distacco del lavoratore e il foglio delle presenze svolte in Ticino). E ciò nonostante con citata lettera raccomandata del 17 maggio 2016 le fosse stato impartito un ultimo termine di 15 giorni per provvedervi, sotto comminatoria della pronuncia di un divieto di offrire servizi in Svizzera.
Ora, da un lato è ben vero che l'insorgente ha dato solo parzialmente seguito alle prime richieste dell'UIL, pervenute alla succursale di Lugano tramite la __________ SA, che era stata designata quale recapito in Svizzera rispettivamente che fungeva da sua rappresentante (cfr. doc. 1 e 3 allegati alla risposta dell'UIL al Governo). Comunicazioni di cui neanche una - nonostante l'indirizzo indicato all'autorità (cfr. doc. citati) - era invero stata notificata per posta (conformemente all'art. 17 LPAmm). Dall'altro, non ci si può tuttavia esimere dal rilevare che la lettera raccomandata, in lingua italiana, con cui l'UIL ha intimato all'insorgente l'apertura della procedura contravvenzionale, assegnandole un ultimo termine per produrre le carte mancanti sotto comminatoria di sanzione, non è stata inviata in Svizzera - al recapito designato rispettivamente alla sua rappresentante - bensì direttamente all'indirizzo della sua sede a __________ (sig. __________). Destinatario, che - secondo quanto più volte lamentato in corso di causa dall'insorgente - non l'avrebbe compresa per motivi linguistici (nel suo significato e nella sua portata) e per un disguido amministrativo, generato anche dai diversi destinatari, non vi avrebbe quindi tempestivamente dato seguito.
Di principio, quando una parte designa un recapito in Svizzera, è a tale indirizzo che l'autorità deve notificare tutti gli atti a lei destinati (cfr. Vera Marantelli-Sonanini/Said Huber, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, II ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 13 ad art. 11b, pag. 242). Identica conclusione vale nel caso in cui venga designato un rappresentante in Svizzera (cfr. Marantelli-Sonanini/Huber, op. cit., n. 29 seg. ad art. 11, pag. 229 seg.). Ne discende che, se un atto (in particolare una decisione o l'assegnazione di un termine che può esplicare effetti giuridici) non è notificato al recapito elvetico rispettivamente al rappresentante, è difettoso. Non può quindi derivarne alcun pregiudizio all'interessato (art. 20 LPAmm), che se ne può prevalere nei limiti del principio della buona fede.
In concreto, è innegabile che l'UIL sia incorso in più notifiche difettose. Vizi fatti valere dalla ricorrente già davanti al Governo, su cui - nelle circostanze concrete - non è possibile soprassedere. Certo è infatti che l'insorgente - dopo i due e-mail alla __________ SA, preposta a seguire la pratica in questione - non doveva né poteva in buona fede attendersi di ricevere la citata raccomandata in Spagna, dove è stata inspiegabilmente spedita. Invio che peraltro, in generale, può apparire problematico, segnatamente in presenza di eccezioni da parte del suo destinatario, cui deriva un pregiudizio (cfr. sentenza Verwaltungsgericht di Zurigo VB.2005.62 del 21 settembre 2005 consid. 4.2; cfr. inoltre STF 1P.187/2004 del 2 agosto 2004 consid. 1). Quand'anche possa suscitare qualche perplessità, nulla agli atti permette inoltre di smentire che tale scritto, come ripetutamente obiettato dalla ricorrente, non sia stato compreso dal suo destinatario. Il disguido amministrativo che ne è derivato poi, più che all'organizzazione interna dell'insorgente, appare imputabile alla confusione generata dall'autorità dipartimentale, con i suoi invii e destinatari diversi.
Siccome il mancato ossequio del suddetto termine - impartito nell'ottica del rispetto del principio della proporzionalità (cfr. Commentaire des mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes, edito dalla Segreteria di Stato dell'economia [SECO], Berna ottobre 2008, ad art. 9 cpv. 2 lett. b, pag. 45 seg.) - è stato ritenuto decisivo (cfr. risposta dell'UIL, pag. 2), si deve concludere che questa notificazione irregolare - che ha cagionato alla ricorrente un pregiudizio (sanzione per il mancato rispetto del termine) - nelle circostanze concrete non può essere considerata. Di fronte alla mancata tempestiva reazione dell'insorgente, l'UIL - anziché emanare senza indugio la sanzione - avrebbe infatti dovuto ripetere l'invio al recapito rispettivamente alla rappresentante della società in Svizzera, onde permetterle di soddisfare la richiesta impartita con la comminatoria.
Da tutto quanto sopra discende che la sanzione pronunciata nei confronti dell'insorgente non può essere tutelata.

4. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere accolto, con conseguente annullamento della decisione impugnata e della risoluzione dipartimentale da essa tutelata.

4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, assistita da un avvocato iscritto nell'apposti registro, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza, la decisione del 4 ottobre 2017 (n. 4407) del Consiglio di Stato e quella del 13 luglio 2016 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro sono annullate.

2. Non si preleva tassa di giustizia. All'insorgente va quindi restituito l'importo di fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.

Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente fr. 2'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera