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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina |
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vicecancelliera: |
Laura Bruseghini |
statuendo sul ricorso 23 novembre 2017 di
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RI 1
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contro |
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la decisione del 18 ottobre 2017 (n. 4675) del Consiglio di Stato, che annulla la risoluzione del 28 novembre 2016 con cui il Dipartimento del territorio, Sezione forestale, ha nuovamente accertato il limite del bosco sul mapp. __________ di Lugano, sezione di Pazzallo; |
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. __________ di Lugano, sezione di Pazzallo, di 313 mq, inedificato e parzialmente ricoperto da bosco. Esso confina a nord con il sentiero comunale denominato __________ (mapp. __________) e a ovest con il mapp. __________, di cui RS 1, RS 2 e la RS 3 sono proprietari di unità di PPP.
B. Il 20 giugno 2011 il Consiglio di Stato ha approvato il limite del bosco a contatto con l'area edificabile di Lugano, sezione di Pazzallo, accertato dalla Sezione forestale e pubblicato sul FU n. 47/2010 del 15 giugno 2010, e concernente anche i mapp. __________ e __________.
C. a. Con istanza 29 ottobre 2015, e complemento del 25 febbraio 2016, ha chiesto alla Sezione forestale il riesame della citata decisione di accertamento, in quanto, a suo dire, l'accertamento generale del limite del bosco approvato nel 2011 non era stato preceduto da un esame di dettaglio in loco, ciò che avrebbe comportato un errore di rilevazione del margine silvestre in prossimità del suo fondo e conseguentemente precluso l'edificabilità dello stesso.
b. Dando seguito alla citata domanda, la Sezione forestale ha proceduto alla verifica puntuale del carattere forestale del fondo, esperendo un sopralluogo e coinvolgendo anche i proprietari delle unità di PPP di cui al mapp. __________. In base all'esito dell'esame, l'autorità forestale ha operato una lieve riduzione dell'area boschiva sui mapp. __________ e __________, spostando verso sud-est, conformemente alle risultanze del nuovo accertamento, il tracciato del limite del bosco a contatto con la zona edificabile.
c. Contro il risultato del nuovo accertamento RS 1, RS 2 e la RS 3 hanno interposto opposizione, sostenendo, in particolare, che lo stesso non era rispettoso della legislazione federale e cantonale sulle foreste e delle direttive cantonali in materia e che il mapp. __________ era prevalentemente boschivo fino ad almeno il 2012.
d. L'istanza di RI 2 è stata accolta con decisione del 28 novembre 2016 dalla Sezione forestale, la quale ha respinto l'opposizione in parola e ha disposto la modica del limite del bosco come da nuovo accertamento. In particolare, essa ha rilevato di non aver apprezzato, "per inavvertenza, fatti rilevanti che risultano dagli atti" e di essere "convinta di essere incorsa, nella fattispecie, in un errore" al quale ha ritenuto "di dover porre rimedio (…), accertando nuovamente il margine silvestre nell'ottica di un'applicazione uniforme e irreprensibile del diritto". L'autorità forestale ha perciò ritenuto fossero dati i motivi di revisione di cui all'art. 57 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1).
D. Adito su ricorso da RS 1, RS 2 e dalla RS 3, che hanno postulato l'annullamento della suindicata decisione e la conferma del precedente accertamento, con giudizio del 18 ottobre 2017 il Governo ha accolto l'impugnativa, disponendo l'annullamento della decisione del 28 novembre 2016. Esso ha anzitutto rilevato come nel caso concreto non erano dati i presupposti della revisione invocati dalla Sezione forestale e come l'istanza di RI 2 fosse da considerarsi tardiva, in quanto egli era rimasto "completamente passivo di fronte alla pubblicazione delle risultanze del primo accertamento". Il Consiglio di Stato ha poi ritenuto che non erano dati né i motivi fissati dalla dottrina e dalla giurisprudenza per procedere a una riconsiderazione del precedente accertamento, né erano soddisfatte le condizioni della revoca perché, a prescindere dalla sussistenza o meno dell'errore invocato, la decisione d'accertamento del 20 giugno 2011 era stata adottata in esito a un procedimento in cui gli interessi privati e pubblici in gioco erano stati esaustivamente valutati, dando alle parti interessate ampia facoltà di esprimere le loro ragioni. Infine, secondo l'Esecutivo cantonale, la necessità di garantire la sicurezza dei rapporti giuridici riguardo ai provvedimenti di conservazione e manutenzione del bosco avrebbe prevalso in concreto sull'interesse all'attuazione del diritto oggettivo.
E. Contro la citata risoluzione RI 2 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Secondo il ricorrente, nel giudizio avversato il Consiglio di Stato avrebbe compiuto un'interpretazione restrittiva dei concetti di riesame e di revoca, tanto da limitare nel caso specifico la facoltà dell'autorità forestale di rivedere, anche procedendo d'ufficio, una propria decisione errata, svuotando così di contenuto i due istituti giuridici. Il ricorrente sostiene poi che il Governo, invece di limitarsi a negare la sussistenza dei presupposti del riesame e della revoca, avrebbe dovuto entrare nel merito della vertenza, procedendo a una concreta ponderazione degli interessi contrapposti e esaminando la questione a sapere se effettivamente la decisione del 20 giugno 2011 fosse o meno frutto di una svista. A detta dell'insorgente, la circostanza poi che egli non avesse preso a suo tempo conoscenza della pubblicazione del limite del bosco sul suo fondo e non vi si fosse opposto non sarebbe sufficiente a impedire all'autorità forestale di modificare una sua decisione errata. Del resto, egli ritiene che non doveva nemmeno attendersi che l'autorità modificasse la linea di demarcazione del bosco con la zona edificabile, tanto più se si considera che la procedura d'accertamento non sarebbe stata avviata in relazione a una procedura di modifica del piano regolatore. Conformemente a quanto rilevato nella risoluzione del 28 novembre 2016, il ricorrente ritiene che l'autorità forestale sarebbe incorsa in un errore al quale doveva porre rimedio e che i resistenti non avrebbero dimostrato il loro interesse a mantenere il margine del bosco così come accertato nella decisione del 20 giugno 2011. A ogni modo, a mente dell'insorgente, la decisione avversata sarebbe legittima, in quanto l'interesse alla correzione dell'errore nella delimitazione del margine silvestre sarebbe preponderante rispetto a tutti gli altri interessi pubblici e privati contrapposti.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. A identica conclusione pervengono CO 3, CO 2 e la CO 1 con argomenti che, ove necessario, saranno ripresi nei considerandi di diritto. La Sezione forestale e il Comune di Lugano, rappresentato dal suo Municipio, si rimettono invece al giudizio di questo Tribunale.
G. Nei successivi allegati scritti le parti ribadiscono e approfondiscono le rispettive allegazioni e ripropongono le medesime domande. In aggiunta, RI 1 contesta la legittimazione a ricorrere in prima sede dei resistenti e chiede siano esperiti un sopralluogo e un'ispezione presso il Municipio di Lugano al fine di verificare se all'epoca in cui ha avuto luogo l'accertamento del fosse in corso una procedura di revisione del piano regolatore. La Sezione forestale e il Consiglio di Stato sono invece rimasti silenti.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 42 cpv. 2 della legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998 (LCFo; RL 8.4.1.1). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, direttamente toccato dal giudizio impugnato (art. 65 cpv. 1 LPAmm). Il gravame, tempestivo (art. 42 cpv. 3 LCFo e art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Infatti, il sopralluogo e l'ispezione presso il Municipio di Lugano richiesti dall'insorgente, come si vedrà in seguito, non appaiono idonei a portare ulteriori elementi necessari all'emanazione del presente giudizio (RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 18).
2. Preliminarmente dev'essere esaminato se i resistenti erano abilitati a insorgere davanti al Consiglio di Stato, ciò che il ricorrente contesta.
2.1. Secondo l'art. 42 LCFo, contro le decisioni rese in applicazione della LCFo è dato ricorso al Consiglio di Stato e, in seconda sede, al Tribunale cantonale amministrativo (cpv. 1 e 2). La procedura è retta dalla legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (cpv. 3 prima frase). Se è prevista una procedura di opposizione, chi non ha fatto opposizione non può interporre ricorso (cpv. 3 seconda frase).
2.2. In concreto, vista l'opposizione di CO 3, CO 2 e della CO 1 al risultato del controverso accertamento puntuale del bosco e ritenuto che la Sezione forestale ha disposto la modifica del limite silvestre non soltanto sul mapp. __________ del ricorrente, bensì anche sul mapp. __________ di proprietà dei resistenti, la loro legittimazione a ricorrere davanti al Consiglio di Stato risulta pacifica.
3.3.1. Il riesame delle decisioni cresciute in giudicato è un rimedio straordinario, che non è regolato dalla LPAmm. Dottrina e giurisprudenza, pur riconoscendo che il riesame non può servire a rimettere continuamente in discussione le decisioni cresciute in giudicato formale, eludendo la via del ricorso, riconoscono comunque il diritto di chiederlo a determinate condizioni, ovvero: (a) se le circostanze esistenti al momento della decisione si sono nel frattempo modificate in misura rilevante o (b) se l'istante invoca fatti o mezzi di prova rilevanti, di cui non era a conoscenza al momento in cui la decisione è stata adottata o di cui non aveva potuto o non aveva avuto motivo di prevalersi (DTF 127 I 133 consid. 6; STF 2C_689/2016 del 30 novembre 2016 consid. 2.1; STA 52.2015.26 del 20 settembre 2016, 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 894 seg. e 1130 seg.). Previa verifica di questi presupposti, l'autorità alla quale è chiesto di riesaminare una decisione cresciuta in giudicato può accogliere o respingere la domanda di riesame.
3.2. Se reputa che non sono dati i presupposti del riesame,
perché le circostanze esistenti all'epoca dell'adozione del provvedimento non
si sono nel frattempo modificate o perché i fatti e le prove addotte
dall'istante non sono tali da giustificare una riconsiderazione, l'autorità
respinge la domanda senza entrare nel merito del provvedimento da riesaminare,
sempreché non ritenga che siano dati altri motivi atti a giustificare un
riesame d'ufficio della decisione. In caso di diniego del riesame, l'istante
può impugnare la decisione, ma può unicamente
far valere che non v'erano sufficienti ragioni per rifiutare il riesame.
L'autorità di ricorso, chiamata a pronunciarsi su un'impugnativa proposta contro
un provvedimento di rigetto del riesame, può soltanto verificare se il rifiuto fosse giustificato o se invece
l'istanza inferiore fosse tenuta ad entrare nel merito della domanda (DTF 113
Ia 146 consid. 3c, 109 Ib 246 consid. 4a; STA 52.2015.26 del 20 settembre 2016,
52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2; Pierre Moor/
Etienne Poltier, Droit
administratif, Volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, III ed.,
Berna 2011, pag. 403). Può dunque soltanto esaminare se fossero dati i
presupposti del riesame. In caso affermativo, l'autorità di ricorso si limita a
cassare la decisione di rigetto della domanda di riesame e a rinviare gli atti
all'istanza inferiore, affinché entri nel merito della richiesta. Una verifica
del merito della decisione di cui è chiesto il riesame le è per principio
preclusa (cfr. STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2).
3.3. Se l'autorità ritiene invece che le circostanze si sono nel frattempo sensibilmente modificate o che i fatti o i mezzi di prova invocati dal richiedente sono tali da giustificare una riconsiderazione, l'autorità accoglie la domanda, entrando nel merito e rivedendo il provvedimento dedotto in riesame alla luce delle nuove circostanze o dei fatti e delle prove addotte a posteriori. La decisione di accoglimento della domanda di riesame (iudicium rescindens) è in genere implicita nel giudizio (iudicium rescissorium) che scaturisce dal riesame. Il riesame può sfociare nella conferma della decisione riconsiderata o portare ad una nuova decisione, sostitutiva della decisione riesaminata, a seconda che siano dati o meno i presupposti per la revoca del provvedimento originario, ovvero a seconda che l'interesse riferito alla sicurezza giuridica prevalga su quello afferente all'attuazione del diritto oggettivo o viceversa. La decisione che ne scaturisce è comunque normalmente impugnabile davanti all'autorità di ricorso, che si pronuncia sul merito del nuovo provvedimento, emanato in sostituzione di quello originario, verificando se sono dati o meno i presupposti della revoca (STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.3; Moor/Poltier, op. cit., pag. 400-401; Scolari, op. cit., n. 868 seg., n. 1137 e 1142).
3.4. Considerando, tuttavia, che l'autorità amministrativa, a determinate condizioni, può riesaminare d'ufficio le proprie decisioni (Scolari, op. cit., n. 896), non è possibile escludere che essa entri nel merito della domanda di riesame malgrado non siano dati in concreto i motivi disposti dalla dottrina e dalla giurisprudenza per riconsiderare la sua decisione. In questo caso, il nuovo giudizio che ne è scaturito soggiace per principio al sindacato di legittimità sostanziale da parte dell'autorità di ricorso, la quale non può dunque più mettere in discussione la correttezza della decisione di entrata in materia dell'autorità inferiore, ma deve verificare la legittimità del provvedimento che è scaturito sotto il limitato profilo dell'ammissibilità della revoca (cfr. STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 3.1).
4. 4.1. Nel caso concreto, il ricorrente ha chiesto alla Sezione forestale di rivedere l'accertamento del limite del bosco posto a fondamento della decisione del 20 giugno 2011 del Consiglio di Stato, passata in giudicato, con riferimento al mapp. __________. A mente dell'istante, il tracciato del bosco così come rilevato nel 2011 era manifestamente errato, ciò che pregiudicava l'edificabilità del suo fondo. La Sezione forestale, ritenendo di essere incorsa in un errore nella determinazione della superficie soggetta al vincolo forestale nell'ambito dell'accertamento, ha accolto la domanda di riesame, modificando il limite del bosco.
4.2. In proposito si deve rilevare anzitutto che, come rettamente considerato dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato, non può essere accreditata la tesi sostenuta dalla Sezione forestale nella decisione del 28 novembre 2016 secondo cui l'istanza di riesame presentata dal ricorrente doveva essere accolta, perché essa aveva omesso di apprezzare, per inavvertenza, fatti rilevanti che risultavano dagli atti, ossia perché risultavano essere adempiute le condizioni della revisione ai sensi dell'art. 57 lett. a LPAmm. Infatti, contrariamente a quanto disposto all'art. 36 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, in vigore sino al 28 febbraio 2014 (LPamm; BU 1966, 181), che prevedeva che l'istituto della revisione fosse applicabile anche alle decisioni di prima istanza (Borghi/Corti, op. cit., ad art. 36), nell'ambito della vigente LPAmm, applicabile al caso in esame, possono essere oggetto di domanda di revisione soltanto le decisioni cresciute in giudicato delle autorità di ricorso (cfr. art. 57 prima frase LPAmm). Contro le decisioni amministrative di prima istanza, quale è l'accertamento forestale approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 20 giugno 2011, il rimedio della revisione non è dato e queste decisioni possono semmai essere rivedute nell'ambito di una domanda di riesame o di riconsiderazione, fondata direttamente sull'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101; cfr. Messaggio 23 maggio 2012, n. 6645, concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, titolo II, cap. 21.1).
4.3. In secondo luogo, con particolare riferimento all'istituto giuridico del riesame, si osserva in concreto che il motivo ritenuto dalla Sezione forestale non appare per contro riconducibile né a una modifica rilevante delle circostanze determinanti, né alla scoperta di fatti o prove importanti, di cui il ricorrente non era a conoscenza al momento della decisione dedotta in riesame. La situazione dei luoghi è rimasta immutata ed egli non ha mai allegato fatti o prove che non aveva potuto addurre in occasione dell'accertamento forestale operato nel 2011. La decisione governativa del 20 giugno 2011 era infatti stata adottata dopo aver offerto a tutti i proprietari interessati la possibilità di far valere i loro diritti di difesa. La Sezione forestale avrebbe dunque senz'altro potuto rifiutarsi di dar seguito alla domanda di riesame dell'insorgente, e ciò anche alla luce delle esigenze severe che la giurisprudenza pone al rimedio del riesame, segnatamente in materia forestale, ove, in considerazione dell'importanza degli interessi pubblici che la legislazione forestale mira a salvaguardare, occorre garantire la sicurezza dei rapporti giuridici anche riguardo ai provvedimenti di conservazione e di manutenzione del bosco (STF 1C_56/2007 del 4 marzo 2008 consid. 4.1, 1C_291/2007 del 19 dicembre 2007 consid. 2.2). Il rigetto della richiesta di riesame, in caso d'impugnazione da parte del ricorrente, avrebbe dunque senz'altro resistito alla critica. Infatti, non essendo in concreto adempiuti i presupposti, fissati da dottrina e giurisprudenza, per procedere a un riesame, egli non avrebbe invero potuto sostenere con successo che l'autorità forestale era tenuta a entrare nel merito della sua domanda di riconsiderazione.
4.4. La Sezione forestale è tuttavia entrata nel merito dell'istanza di riesame, ritenendo che l'errore di valutazione commesso nel 2011 fosse atto a giustificare una riconsiderazione della decisione che ne era scaturita. Ora, alla luce di quanto esposto sopra (cfr. supra, consid. 3.4), sebbene in concreto i motivi presi in considerazione per giustificare il riesame appaiono come detto più che discutibili (cfr. supra, consid. 4.3), le autorità di ricorso, in casu il Consiglio di Stato, non possono più mettere in discussione la correttezza di una simile decisione, dovendo le stesse pronunciarsi esclusivamente sulla questione a sapere se siano dati i presupposti per procedere a una rettifica, sotto forma di una revoca anche parziale, delle decisioni di cui è stato chiesto il riesame, ossia nella fattispecie della decisione del 20 giugno 2011.
4.5. La revoca di un atto amministrativo dipende dall'esito del confronto di due antitetici interessi pubblici, ossia quello dell'attuazione del diritto e quello della sicurezza giuridica. In concreto, a giusto titolo il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'autorità forestale non avrebbe nemmeno potuto revocare parzialmente l'accertamento del 20 giugno 2011, in quanto esso era stato adottato in esito a un procedimento nel quale gli interessi pubblici e privati erano stati esaurientemente esaminati e valutati. Già da questo profilo, l'interesse alla sicurezza giuridica appare prevalente su quello all'attuazione del diritto oggettivo (STF 1C_56/2007 del 4 marzo 2008 consid. 4.2.1 e rinvii; STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 3.3; Scolari, op. cit., n. 871). Inoltre, occorre rilevare che, al fine di evitare i delicati problemi giuridici che si pongono nella delimitazione della foresta dalla zona edificabile, l'accertamento del limite del bosco a contatto con tale zona deve beneficiare nell'interesse di tutti i proprietari interessati di una certa stabilità, soprattutto se è stato effettuato di recente, come nel caso di specie (cfr. STF 1C_56/2007 del 4 marzo 2008 consid. 4.2.1 e rinvii).
5. Da ultimo, non viene in aiuto al ricorrente neanche la tesi secondo cui nel 2011 egli non doveva nemmeno attendersi che l'autorità modificasse la linea di demarcazione del bosco con la zona edificabile, tanto più che l'accertamento era avvenuto "fuori da ogni procedura di revisione del PR". Infatti, l'accertamento del limite forestale a contatto con l'area edificabile e la revisione del piano regolatore seguono due procedure ben distinte, l'una retta dalla LCFo e l'altra dalla legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). A prescindere da ciò, incombe ai proprietari il compito di interessarsi costantemente riguardo alla situazione giuridica dei loro fondi, anche quando non risiedono nel comune dove essi si situano (cfr. STF 1C_450/2015 del 19 aprile 2017 consid. 4 con rinvii). Il ricorrente appare quindi malvenuto a dolersi di quanto egli stesso avrebbe dovuto fare, ma non ha fatto.
6. 6.1. In esito alle considerazioni che precedono, la decisione di accertamento dell'area forestale del 20 giugno 2011 doveva necessariamente essere considerata irrevocabile per prevalenza dell'interesse generale e dei resistenti alla sicurezza del diritto sull'interesse del ricorrente a una rettifica dei limiti del bosco. Il ricorso va dunque respinto e la risoluzione governativa avversata confermata.
6.2. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), il quale verserà ai resistenti, patrocinati, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico. L'insorgente rifonderà a CO 3, CO 2 e alla CO 1 complessivamente fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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; Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE, 3003 Berna; Ufficio federale dell'ambiente UFAM, 3003 Berna. |
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera