Incarto n.
52.2017.646

 

Lugano

20 dicembre 2018

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

 

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

 

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

 

 

statuendo sul ricorso del 20 dicembre 2017 di

 

 

 

 RI 1  

patrocinata da:   PA 1  

 

 

contro

 

 

 

la risoluzione del 15 novembre 2017 (n. 4996) con cui il Consiglio di Stato le ha attribuito la funzione di consulente IAS e l'ha iscritta nella classe 7 con 12 aumenti a partire dal 1° gennaio 2018;

 

 

ritenuto,                          in fatto

 

                                  A.   RI 1, dapprima alle dipendenze dello Stato del Cantone Ticino quale consulente all'Ufficio regionale di collocamento di __________, è stata designata l'11 maggio 2016 quale consulente AI all'Istituto delle Assicurazioni Sociali (IAS) a __________, funzione per la quale era prevista la classificazione 26-29 secondo il sistema salariale vigente fino al 31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255). Essa è stata iscritta nella classe 27 con 8 aumenti per un salario di fr. 94'432.- all'anno. Il trasferimento all'IAS è stato attuato con effetto al 1° luglio 2016.

 

 

                                  B.   a. Il 15 dicembre 2016 il Gran Consiglio ha approvato il preventivo per l'anno 2016. Anticipando parzialmente quanto previsto nella nuova normativa salariale che sarebbe entrata in vigore da lì a breve e nella necessità di contenere il disavanzo statale, anche la spesa riguardante il personale è stata rivista verso il basso con l'introduzione di misure puntuali e di misure strutturali segnatamente l'allineamento delle date degli scatti automatici al 1° gennaio e la sospensione degli avanzamenti, delle promozioni in classi tra parentesi, delle promozioni a funzioni superiori disciplinate da regolamenti specifici e quella della carriera dei docenti per l'anno scolastico 2016/2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).

 

                                         b. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava un numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24 aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio carriera e una progressione più lenta in seguito.

                                         c. La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.

 

 

                                  C.   Il 1° gennaio 2017 il Consiglio di Stato ha corrisposto a RI 1 l'ordinario aumento annuale e l'ha inserita nella classe 27 con 9 aumenti pari a fr. 96'494.- annui.

 

 

                                  D.   a. Il 13 ottobre 2017 l'IAS ha comunicato a RI 1 che a partire dall'anno successivo essa sarebbe stata agganciata al nuovo modello salariale nella funzione di Consulente IAS in classe 7 con 12 aumenti. Facendo uso della facoltà concessale di presentare osservazioni, con scritto di medesima data la dipendente ha chiesto di rivedere l'aggancio previsto e lo stipendio prospettatole, ritenuto che, secondo il sistema a quel momento in vigore, essa avrebbe beneficiato dal 1° gennaio 2018 della classe 27 con 10 aumenti anziché 9.

b. Il 29 novembre 2017 il vicedirettore dell'IAS ha precisato alla collaboratrice che essa non si era trovata nella situazione di quei dipendenti ai quali, a seguito delle decisioni granconsigliari di contenimento della spesa pubblica, erano stati bloccati gli aumenti nel 2016. La decisione di aggancio tiene quindi correttamente conto dello stipendio percepito dalla dipendente al 31 dicembre 2017.

 

                                         c. Con risoluzione del 15 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha deciso a far tempo dal 1° gennaio 2018 l'attribuzione a RI 1 della funzione di Consulente IAS e l'ha iscritta nella classe 7 con 12 aumenti corrispondente ad un salario annuo lordo di fr. 97'200.-.

 

 

                                  E.   a. RI 1 ha adito il Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa, della quale ha chiesto l'annullamento e ha postulato il suo inserimento nella classe 7 con 13 aumenti per uno stipendio di fr. 98'920.- annui. In sostanza, essa ha ricordato il diritto degli impiegati agli aumenti salariali al 1° gennaio di ogni anno (1° settembre per i docenti), diritto ripreso anche nel nuovo ordinamento salariale. Ha poi ritenuto che se fosse rimasto in vigore il precedente sistema di stipendi, essa avrebbe maturato un ulteriore, automatico aumento a partire dal 1°gennaio 2018, beneficiando così della classe 27 con 10 aumenti (fr. 98'551.- annui). Sulla base di questo importo, lo stipendio immediatamente superiore secondo il modello retributivo ora in vigore corrisponderebbe pertanto alla classe 7 con 13 aumenti per fr. 98'920.-. La decisione del Consiglio di Stato violerebbe di conseguenza i suoi diritti acquisiti.

 

                                         b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha osservato che la ricorrente non rientrava nella categoria dei dipendenti che nel 2016 sono stati "penalizzati" dalle misure decise dal Parlamento per il preventivo 2016, per cui lo stipendio di riferimento per l'aggancio al nuovo modello salariale è quello da essa percepito al 31 dicembre 2017. La classificazione della ricorrente è pertanto corretta.

c. In replica e duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, nei considerandi in diritto.

 

 

Considerato,                  in diritto

 

1.    1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla documentazione prodotta dalle parti.

 

 

                                   2.   Il 1° gennaio 2018 nel Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge hanno trovato attuazione anche quei provvedimenti di risparmio nei confronti del personale statale, già anticipati nell'ambito dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di Stato nel messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e 34) così si era espresso:

                                         "Un'altra misura strutturale riguarda l'allineamento delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni anno, che anticipa ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo blocco per il 2016 degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un generale allineamento degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a partire dal 2017, distinguendo tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di giugno 2016, che verranno riconosciuti a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti maturati nel secondo semestre 2016 che verranno unicamente riconosciuti dal 1° gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario è stimato in 4.2 milioni di franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di franchi per il 2017.

                                                      Per il 2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni di franchi."


La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata di conseguenza e, a titolo transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che gli aumenti annuali maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero stati riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda metà del 2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016 pag. 64). Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue competenze circa i passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha adottato un'analoga norma transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le promozioni maturati nel 2016 (NAP 103/2015).

 

                                         Tali meccanismi di contenimento della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art. 41 LStip, norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema salariale a quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue: 

 

                                                      Art. 41 (Norma transitoria – adeguamento dei salari alle nuove classi)

                                                       1   Ai dipendenti viene garantito lo stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.

                                                       2   Ai dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al raggiungimento di questo minimo.

                                                       3   Ai dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel 2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.

                                                       4   Agli impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel 2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019 lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.

                                                       5   I dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018 lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia previsto.

 

                                         La transizione dalla vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo 2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip (punto n. 7 pag. 12 e seg.):

 

                                          "La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."

 

                                         I cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip devono quindi essere interpretati in relazione alle disposizioni scaturite dall'approvazione del Preventivo 2016 e, più precisamente, il cpv. 3 si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad un aumento o avanzamento nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che invece l'avrebbero maturato nel secondo semestre di quell'anno, ai quali tuttavia è stato negato a seguito delle misure di risparmio, secondo quanto stabilito dalle norme transitorie nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015).

Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si esprimeva in merito al salario determinante per il passaggio dalla vecchia alla nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):

                                         "La norma transitoria si prefigge di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."

 

                                         In sede di discussione, alcuni parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel senso di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento del quale i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo il vecchio modello salariale e a partire da quell'importo determinare lo stipendio immediatamente superiore dato dalla nuova scala e la corrispondente classe. La proposta è tuttavia stata respinta poiché è stata ritenuta contraria alle decisioni del Preventivo 2016 e avrebbe comportato un mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La norma in questione è quindi stata approvata così come da progetto di legge (cfr. verbali del Gran Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016, ad art. 41 cpv. 3 e 4). 

 

                                   3.   3.1. Nel caso di specie, la ricorrente ha iniziato il 1° luglio 2016 la sua attività quale Consulente AI allo IAS in classe 27 con 8 aumenti. Il 1° gennaio 2017 il Consiglio di Stato le ha corrisposto l'aumento (automatico) annuale ed è stata inserita nella classe 27 con 9 aumenti (art. 8 cpv. 1 in combinazione con l'art. 3 vLStip). La dipendente non è quindi stata penalizzata da alcuna misura di risparmio decisa dall'autorità cantonale nel 2016 (allineamento degli aumenti al 1° gennaio). Essa rientrava dunque tra quei dipendenti in carriera, con aumento maturato nel primo semestre del 2016 ed effettivamente percepito al 1° gennaio 2017, per i quali l'aggancio alla nuova normativa è avvenuto sulla base dello stipendio al 31 dicembre 2017, data alla quale la vLStip ha cessato ogni effetto. La ricorrente è quindi stata correttamente inserita nella nuova classe 7 con 12 aumenti corrispondente a fr. 97'200.- annui (classe immediatamente superiore al suo precedente reddito di fr. 96'494.-). La decisione di ignorare l'ulteriore aumento maturato dal 1° gennaio 2018 se la precedente normativa fosse rimasta in vigore è perfettamente in linea con gli obiettivi di risparmio e di politica salariale fissati dall'autorità cantonale (in particolare: sospensione di aumenti/avanzamenti e passaggio al nuovo modello salariale con garanzia dello stipendio percepito in precedenza), correttamente trasposti nell'art. 41 LStip. Del resto, gli emendamenti avanzati in relazione ai cpv. 3 e 4 di questa norma, che andavano nella direzione auspicata dalla ricorrente, sono stati chiaramente ed espressamente respinti dal legislativo cantonale, poiché ritenuti contrari alle misure di risparmio toccanti il personale statale. Pertanto, come per tutti i dipendenti "agganciati" al 1° gennaio 2018, nel caso concreto lo stipendio determinante per il passaggio al nuovo modello salariale è l'ultimo percepito (31 dicembre 2017) e non prende in considerazione l'(ipotetico) aumento secondo la cessata legge. La situazione non sarebbe del resto diversa, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente nel suo gravame, se la LStip fosse entrata in vigore già il 1° gennaio 2017, essendo il meccanismo lo stesso ma semplicemente anticipato di un anno. La decisione governativa è quindi esente da ogni critica e deve essere confermata.

3.2. Anche la censura di violazione dei diritti acquisiti non può trovare accoglimento. Anzitutto, si osserva che di principio le pretese pecuniarie dei dipendenti pubblici non fondano diritti acquisiti. Il rapporto di lavoro è regolato dalla legislazione in vigore al momento determinante e lo Stato è libero di rivedere unilateralmente in ogni momento la politica di impiego e salariale. I dipendenti pubblici non possono contare sul fatto che le disposizioni che regolano il loro statuto restino immutate nel tempo. È possibile ammettere dei diritti acquisiti in questo ambito solo se la legge regola una volta per tutte delle situazioni particolari, sottraendole agli effetti dei cambiamenti legislativi o, ancora, se sono state date assicurazioni precise in occasione dell'assunzione (DTF 143 I 65 consid. 6.2 e riferimenti; STF 8D_4/2017 del 26 aprile 2018 consid. 5.2, 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 6.2; Jasmin Malla in: Wolfgang Portmann/Felix Uhlmann [ed.], Bundespersonalgesetz, Zurigo 2013, n. 12 ad art. 15), evenienze queste ultime, che chiaramente non si verificano in concreto, né la ricorrente pretende invero il contrario. Nulla obbligava quindi lo Stato ad assicurare ai dipendenti la corresponsione di un aumento ulteriore maturato prima dell'entrata in vigore della modifica di legge. Anzi, proprio il caso contrario è stato esplicitamente avallato dal Legislativo cantonale che ha adottato la norma transitoria di cui all'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip così come proposta dal Consiglio di Stato, con reiezione degli emendamenti proposti. Anche da questo punto di vista l'attribuzione dell'insorgente alla classe 7 con 12 aumenti merita dunque conferma.

 

 

                                   4.   Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

 

 

Per questi motivi,

 

 

dichiara e pronuncia:

 

1.   Il ricorso è respinto.

 

 

2.   La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.

 

 

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                            La vicecancelliera