Incarto n.
52.2018.18

 

Lugano

30 aprile 2019

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

 

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

 

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

 

 

statuendo sul ricorso dell'8 gennaio 2018 di

 

 

 

 RI 1  

rapprensentata da: RA 1  ,

 

 

contro

 

 

 

la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato le ha attribuito la nuova funzione di Agente di custodia e l'ha inserita nella classe di stipendio 4 con 6 aumenti partire dal 1° gennaio 2018;

 

 

 

 

ritenuto,                      in fatto

 

                            A.  a. RI 1 è entrata alle dipendenze dello Stato del Cantone Ticino il 1° settembre 2009 quale agente di custodia in formazione presso le Strutture carcerarie. Dal 1° maggio 2010 essa è stata nominata agente di custodia, funzione per la quale il sistema salariale vigente fino al 31 dicembre 2017 prevedeva la classificazione 20-24. Ad RI 1 è stata attribuita la classe 20 con 2 aumenti. Dal 1° aprile 2014 essa ha ridotto la sua attività al 60%.

 

                                  b. La dipendente ha in seguito ottenuto gli scatti annuali di salario all'interno della 20a classe fino a raggiungere 6 aumenti a partire dal 1° maggio 2015.


                            B.  a. Il 15 dicembre 2015 il Gran Consiglio ha approvato il preventivo per l'anno 2016. Anticipando parzialmente quanto previsto nella nuova normativa salariale che sarebbe entrata in vigore da lì a breve e nella necessità di contenere il disavanzo statale, anche la spesa riguardante il personale è stata rivista verso il basso con l'introduzione di misure puntuali e di misure strutturali, segnatamente l'allineamento delle date degli scatti automatici al 1° gennaio e la sospensione degli avanzamenti, delle promozioni in classi tra parentesi, delle promozioni a funzioni superiori disciplinate da regolamenti specifici e quella della carriera dei docenti per l'anno scolastico 2016/2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).

b. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255), con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava un numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24 aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio carriera e una progressione più lenta in seguito.

                                

                            C.  A seguito delle misure decise nell'ambito del Preventivo 2016 dal Consiglio di Stato, lo scatto nella posizione salariale successiva (20 con 7 aumenti per uno stipendio annuale di riferimento di 67'248.- ridotto in proporzione del grado di occupazione del 60%) è stato concesso ad RI 1 a decorrere dal 1° gennaio 2017.

 

 

                            D.  Il 14 luglio 2017 la dipendente ha ottenuto l'attestato professionale federale di Agente di custodia femminile, fatto che le avrebbe permesso di conseguire a partire dall'anno successivo la classe di stipendio 22 secondo la carriera salariale prevista per questa professione (cfr. risoluzione governativa n. 811 del 24 febbraio 2016).

 

 

                            E.  Con scritto del 12 ottobre 2017 la Sezione delle risorse umane ha informato RI 1 che dal 1° gennaio 2018 sarebbe stata agganciata al nuovo modello retributivo in classe 4 con 6 aumenti. Facendo uso della facoltà di formulare osservazioni, la dipendente ha chiesto che le fosse riconosciuta per l'anno 2018 la classe 22 con 8 aumenti secondo la vLStip e sulla base delle norme transitorie della nuova legge ha postulato il suo aggancio solo nell'anno 2019.

 

 

                             F.  La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.

                               

 

                            G.  Il Consiglio di Stato, con risoluzione del 15 novembre 2017, ha attribuito a RI 1 la funzione Agente di custodia e l'ha iscritta nella classe 4 con 6 aumenti dal 1° gennaio 2018.

 

 

                            H.  a. RI 1 ha adito il Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa, della quale ha postulato l'annullamento. Ha chiesto l'inserimento nella classe 4 con 12 aumenti o, in via subordinata, di posticipare l'aggancio al nuovo modello salariale al 1° gennaio 2019, ritenuto che in tal caso per il 2018 le dovrebbe essere riconosciuta la classe di stipendio 22 con 8 scatti. L'accoglimento di tali richieste permetterebbe di tenere in debito conto dell'avanzamento al quale avrebbe avuto diritto a seguito del conseguimento dell'attestato federale per la sua professionale. In caso contrario sarebbe violato il principio della buona fede e dei diritti acquisisti.

b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato. Ha osservato che la ricorrente non rientrava nella categoria dei dipendenti che nel 2016 sono stati "penalizzati" dalle misure decise dal Parlamento per il preventivo 2016, per cui lo stipendio di riferimento per la transizione al nuovo modello salariale è quello da essa percepito al 31 dicembre 2017. L'aggancio al 1° gennaio 2018 e la classificazione della ricorrente risultano pertanto corretti.

c. In replica e duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, nei considerandi in diritto.

 

 

Considerato,               in diritto

 

1.     1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla documentazione prodotta dalle parti.

 

 

                             2.  Il 1° gennaio 2018 nel Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge hanno trovato attuazione anche quei provvedimenti di risparmio nei confronti del personale statale, già anticipati nell'ambito dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di Stato nel messaggio 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e 34) così si era espresso:

                                         "Un'altra misura strutturale riguarda l'allineamento delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni anno, che anticipa ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo blocco per il 2016 degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un generale allineamento degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a partire dal 2017, distinguendo tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di giugno 2016, che verranno riconosciuti a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti maturati nel secondo semestre 2016 che verranno unicamente riconosciuti dal 1° gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario è stimato in 4.2 milioni di franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di franchi per il 2017.

                                                   Per il 2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni di franchi."


La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata di conseguenza e, a titolo transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che gli aumenti annuali maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero stati riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda metà del 2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016 pag. 64). Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue competenze circa i passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha adottato un'analoga norma transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le promozioni maturati nel 2016 (NAP 103/2015).

 

                                  Tali meccanismi di contenimento della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art. 41 LStip, norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema salariale a quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue: 

 

                                                   Art. 41 (Norma transitoria – adeguamento dei salari alle nuove classi)

                                                    1  Ai dipendenti viene garantito lo stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.

                                                    2  Ai dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al raggiungimento di questo minimo.

                                                    3  Ai dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel 2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.

                                                    4  Agli impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel 2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019 lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.

                                                    5  I dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018 lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia previsto.

 

                                  La transizione dalla vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo 2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip (punto n. 7 pag. 12 e seg.):

 

                                    "La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."

 

                                  I cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle disposizioni scaturite dall'approvazione del preventivo 2016, e, più precisamente, il cpv. 3 si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad un aumento o avanzamento nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che invece l'avrebbero maturato nel secondo semestre di quell'anno, ai quali tuttavia è stato negato per le misure di risparmio attuate, secondo quanto stabilito nelle norme transitorie nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015).

Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si esprimeva in merito al salario determinante per il passaggio dalla vecchia alla nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):

 

                                  "La norma transitoria si prefigge di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."

 

                                  In sede di discussione, alcuni parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel senso di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento del quale i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo il vecchio modello salariale e a partire da quell'importo calcolare lo stipendio sulla base della nuova scala. La proposta è tuttavia stata respinta poiché è stata ritenuta contraria alle decisioni del preventivo 2016 e avrebbe comportato un mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La norma in questione è quindi stata approvata così come da progetto di legge (cfr. verbali del Gran Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016, ad art. 41 cpv. 3 e 4).    

 

                             3.  3.1. Anzitutto si osserva che nel caso di specie, la dipendente non è stata penalizzata dalle decisioni prese nell'ambito del Preventivo 2016 dall'autorità cantonale. Essa ha unicamente subìto il posticipo del diritto all'aumento (ordinario) di stipendio (da 6 aumenti a 7) da essa maturato già alla fine del mese di aprile 2016, ed effettivamente concessole solo il 1° gennaio 2017, quale conseguenza dell'allineamento generalizzato di aumenti e avanzamenti che ha interessato tutti i dipendenti e che, a ben vedere, non è di per sé contestato. La ricorrente critica piuttosto il fatto che l'autorità di nomina ha ignorato l'avanzamento in classe 22 al quale essa avrebbe avuto diritto a partire dal 1° gennaio 2018 a seguito dell'ottenimento dell'attestato professionale federale di agente di custodia nel luglio 2017 (cfr. punto n. 4.8 pag. 37 risoluzione governativa n. 811 del 24 febbraio 2016 ora abrogata). A torto tuttavia. La decisione di considerare, per la transizione dal precedente sistema remunerativo a quello attuale, lo stipendio percepito dalla dipendente al 31 dicembre 2017 è perfettamente in linea con gli obiettivi di politica salariale fissati dall'autorità cantonale (in particolare: sospensione di aumenti / avanzamenti, allineamento dei medesimi e passaggio al nuovo modello salariale con garanzia dello stipendio percepito in precedenza), correttamente trasposti nell'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip. Come sopra ricordato (consid. 2), l'autorità cantonale ha espressamente rifiutato la possibilità di considerare in questi casi gli aumenti o avanzamenti maturati nel corso del 2017. La volontà del legislatore emerge in modo chiaro dai lavori parlamentari e non abbisogna di ulteriori interpretazioni o commenti. Pertanto, per i dipendenti in carriera "agganciati" al 1° gennaio 2018 il reddito determinante per il passaggio al nuovo modello salariale è l'ultimo percepito (in casu dicembre 2017) e non può tenere conto dell'aumento o dell'avanzamento del quale avrebbero beneficiato unicamente sotto l'egida del precedente impianto normativo. Traposti tutti questi principi alla fattispecie, si ha che la decisione impugnata, pur severa possa essere risentita dall'interessata, è esente da ogni critica. L'attribuzione della classe immediatamente superiore (4 con 6 aumenti per fr. 67'299.- annui lordi al 100%) al suo precedente reddito (fr. 67'248.-) non può che essere confermata. In particolare non si vede quale violazione del principio della buona fede possa essere dedotta con successo dinanzi a questa Corte.

                                  3.2. Anche la censura di violazione dei diritti acquisiti non può trovare accoglimento. Anzitutto, si osserva che di principio le pretese pecuniarie dei dipendenti pubblici non fondano diritti acquisiti. Il rapporto di lavoro è regolato dalla legislazione in vigore al momento determinante e lo Stato è libero di rivedere unilateralmente in ogni momento la politica di impiego e salariale. I dipendenti pubblici non possono contare sul fatto che le disposizioni che regolano il loro statuto restino immutate nel tempo. È possibile ammettere dei diritti acquisiti in questo ambito solo se la legge regola una volta per tutte delle situazioni particolari, sottraendole agli effetti dei cambiamenti legislativi o, ancora, se sono state date assicurazioni precise in occasione dell'assunzione (DTF 143 I 65 consid. 6.2 e riferimenti; STF 8D_4/2017 del 26 aprile 2018 consid. 5.2, 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 6.2; Jasmin Malla in: Wolfgang Portmann/Felix Uhlmann [curatori], Bundespersonalgesetz, Zurigo 2013, n. 12 ad art. 15), evenienze queste ultime, che chiaramente non si verificano in concreto, né la ricorrente pretende invero il contrario. Nulla obbligava quindi lo Stato ad assicurare ai dipendenti la corresponsione di un aumento o avanzamento maturato e garantito solo con una legge che, al momento determinante, non esplicava più alcun effetto. Anche da questo punto di vista le motivazioni ricorsuali sono pive di fondamento.

 

 

                             4.  Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

 

 

Per questi motivi,

 

 

decide:

 

1.  Il ricorso è respinto.

 

 

2.  La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.

 

 

3.  Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

4.  Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                  La vicecancelliera