
Incarto n. 52.2018.485	Lugano 5 agosto 2019	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 15 ottobre 2018 di

RI 1

patrocinato da: PA 1

contro

la decisione del 12 settembre 2018 (n. 4122) del Consiglio di Stato che gli ha riconosciuto un'indennità di uscita di fr. 18'973.60;

ritenuto, in fatto

A. RI 1 è entrato alle dipendenze dello Stato nel 1997 come ausiliario presso la Divisione dell'azione sociale e delle famiglie. Dal 1° novembre 2005 egli ha poi lavorato, sempre quale ausiliario, presso l'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS). A decorrere dal 1° gennaio 2008 è stato nominato calcolatore di prestazioni di II presso l'IAS, funzione che l'anno seguente è stata modificata in addetto agli assicurati o agli affiliati di III.

B. Con decisione dell'8 ottobre 2013 il Governo ha sciolto il rapporto d'impiego di RI 1 con effetto al 31 gennaio 2014 rimproverandogli una serie di mancanze di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso. Il dipendente è pure stato liberato dall'obbligo di presenza con effetto immediato.

C. RI 1 ha impugnato la predetta decisione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo.
Nel corso dell'istruttoria, il giudice delegato del Tribunale ha formulato alle parti una proposta transattiva che prevedeva, tra le altre condizioni, che al ricorrente fosse accordata un'indennità di uscita ai sensi dell'art. 18 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 in vigore fino al 31 gennaio 2017 (vLStip; BU 1954, 255). L'IAS, in rappresentanza dello Stato, aveva comunicato per scritto al Tribunale di accettare la proposta e che l'indennità di uscita senza riduzioni, calcolata considerando i 16 anni di servizio dell'insorgente, ammontava a fr. 50'596.30. Il ricorrente, dal canto suo, non ha aderito all'accordo.
Terminata l'istruttoria, il Tribunale, con motivi che saranno ripresi nei seguenti considerandi, ha accolto il ricorso con decisione del 16 aprile 2018, dichiarando la disdetta del rapporto d'impiego ingiustificata (STA 52.2014.468).

D. Dopo aver chiesto, con esito negativo, di essere riassunto presso l'Amministrazione cantonale, RI 1 ha domandato allo Stato la corresponsione di un'indennità di uscita ex art. 18 vLStip dell'importo di fr. 58'238.43, calcolata su 17 anni di servizio interi e in base all'ultimo stipendio mensile percepito, comprensivo di tredicesima. Inoltre, ha sollecitato un'indennità per disdetta ingiustificata pari a sei mesi di stipendio, ossia fr. 34'257.90.

E. Con decisione del 12 settembre 2018 il Governo ha riconosciuto al ricorrente un'indennità di uscita di fr. 18'973.60. Per il calcolo dell'importo ha tenuto conto unicamente degli anni di servizio prestati a decorrere dal 2008 quale dipendente nominato, escludendo quelli svolti con lo statuto di ausiliario. Il Consiglio di Stato ha inoltre rifiutato di accordare qualsiasi indennità per ingiusto licenziamento.

F. Contro la predetta risoluzione governativa RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo che gli sia riconosciuta un'indennità di uscita ex art. 18 vLStip di fr. 37'683.39 oltre interessi dal 4 settembre 2018, nonché un'indennità ex art. 337c cpv. 3 del codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220) di fr. 34'257.90 oltre interessi dal 4 settembre 2018. A mente sua, l'indennità di uscita riconosciuta dal Governo limitatamente agli anni di servizio prestati a decorrere dalla sua nomina deve essere calcolata tenendo conto dell'ultimo stipendio mensile che comprenda pure la quota parte di tredicesima. Un'ulteriore indennità dovrebbe inoltre essere corrisposta per il periodo di ben 11 anni in cui il ricorrente ha lavorato come ausiliario, in applicazione dell'art. 2g del regolamento sul personale ausiliario dello Stato del 3 aprile 1990 (RPAus; 173.170), che corrisponde a tre mensilità dell'ultimo salario percepito. Il cumulo delle indennità permetterebbe di tenere conto degli anni interi di servizio prestato alle dipendenze dello Stato, ciò che sarebbe logico e risponderebbe a un senso di giustizia. D'altro canto, ha soggiunto il ricorrente, in ambito di trattative l'autorità ha sempre preso in considerazione gli anni di servizio dal 1997 al 2014, senza distinguere tra nomina e contratto di ausiliario. In merito all'indennità risarcitoria per licenziamento ingiustificato, il ricorrente ha sostenuto che questa sarebbe dovuta in ragione degli effetti che la disdetta ha avuto sulla sua personalità e sulla sua situazione economica. Adeguata, a suo avviso, sarebbe un'indennità di fr. 34'257.90 corrispondenti a sei mensilità, quota parte della tredicesima compresa.

G. All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato, rappresentato dall'IAS, che ha innanzitutto contestato che la base di calcolo per l'indennità di uscita consista nello stipendio mensile comprensivo di quota parte della tredicesima. La dispo-sizione legale è chiara e si riferisce semplicemente all'ultimo salario mensile percepito dal dipendente ossia, nel caso concreto, fr. 5'270.45. Ha inoltre affermato che il regime a cui soggiace il rapporto di impiego dei dipendenti nominati è ben distinto da quello che regge il contratto di ausiliario, retto dal diritto privato. Il periodo prestato dall'insorgente in quest'ultima veste non può pertanto essere preso in considerazione per il calcolo dell'indennità di uscita. Nemmeno può essere riconosciuto il diritto all'indennità prevista dall'art. 2g RPAus, che è accordata all'ausiliario che raggiunge un limite di età di pensionamento e non può beneficiare delle relative prestazioni, presupposti non adempiuti nel caso in esame. In relazione all'indennità per ingiusto licenziamento, il Consiglio di Stato ha innanzitutto sostenuto che l'art. 337c CO non è direttamente applicabile. L'indennità prevista dall'art. 91 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) corrisponde pertanto allo stipendio che il dipendente avrebbe percepito se il rapporto di lavoro fosse cessato alla scadenza del termine di disdetta, non lasciando la norma spazio per la penale prevista dal CO. Il ricorrente non avrebbe pertanto diritto ad alcuna ulteriore indennità, posto che il salario durante i tre mesi di disdetta gli è stato regolarmente versato. Nella denegata ipotesi che il Tribunale dovesse ritenere applicabili le norme del CO, l'autorità di nomina ha quindi eccepito l'intempestività della richiesta del ricorrente, che sarebbe dovuta intervenire entro 180 giorni dalla fine del rapporto di impiego (art. 336b cpv. 2 CO).

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale a entrare nel merito del ricorso concernente la corresponsione di un'indennità di uscita è data dall'art. 32 cpv. 2 vLStip. La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. La competenza del Tribunale a decidere quale istanza unica sulla domanda del ricorrente tendente all'ottenimento di un'in-dennità in seguito al licenziamento ingiustificato discende invece dall'art. 91 cpv. 2 LPAmm. La ricevibilità della predetta domanda è senz'altro data.

1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi emergono con sufficiente chiarezza dai documenti allegati all'incarto così come da quanto accertato dal Tribunale con decisione del 16 aprile 2018 (STA 52.2014.468).

2. Il ricorrente ha innanzitutto contestato l'importo riconosciutogli a titolo di indennità di uscita secondo l'art. 18 vLStip e in particolare i parametri di calcolo utilizzati.

2.1. Secondo l'art. 18 cpv. 1 vLStip, in caso di scioglimento del rapporto d'impiego per disdetta pronunciata dal datore di lavoro (art. 60 LORD), il dipendente ha diritto a un'indennità d'uscita. Sino allo scadere del 49° anno di età, precisa il cpv. 2, l'indennità riconosciuta al dipendente è calcolata secondo la formula seguente:

18 mensilità x anni interi di servizio prestati

Determinante ai fini del conteggio è l'ultimo stipendio mensile percepito, comprensivo dell'indennità di economia domestica.

2.2. L'indennità prevista all'art. 18 vLStip, quale prestazione volta ad alleviare le conseguenze derivanti dalla perdita del posto, è dovuta in tutti i casi di disdetta da parte del datore di lavoro. L'età del dipendente e l'anzianità di servizio servono soltanto a commisurarla, rispettivamente a stabilire se sia da versare sotto forma di rendita o di prestazione in capitale (art. 18 cpv. 2 e 3 LStip).

2.3. A mente dell'insorgente, diversamente da quanto ritenuto dall'autorità di nomina, la nozione di ultimo stipendio mensile percepito dovrebbe comprendere anche la quota parte della tredicesima. A torto. La norma è sufficientemente chiara e non lascia spazio a dubbi di interpretazione. Essa precisa infatti che ai fini del conteggio è determinante l'ultimo stipendio mensile percepito, comprensivo dell'indennità di economia domestica. Nessun accenno, per contro, alla quota parte di tredicesima. Con questo concetto il legislatore non può che aver inteso la mensilità di salario effettivamente versata al ricorrente che corrisponde, per l'appunto, a un tredicesimo di quello annuale (art. 22 cpv. 1 vLStip).

2.4. L'insorgente ha quindi criticato la presa in conto, per il calcolo della postulata indennità di uscita, dei soli 6 anni di servizio prestati in qualità di funzionario nominato, ad esclusione degli 11 in cui il medesimo ha lavorato quale ausiliario. Tale periodo andrebbe invece considerato riconoscendo al ricorrente un'indennità secondo quanto previsto dall'art. 2g RPAus.

2.4.1. La norma invocata dall'insorgente conferisce il diritto a un'indennità di uscita all'ausiliario che, dopo almeno 5 anni di attività lavorativa continua alle dipendenze dello Stato, raggiunge un limite di età di pensionamento e non può beneficiare delle relative prestazioni (art. 2g cpv. 1 RPAus). La disposizione non è manifestamente applicabile al caso in esame siccome il ricorrente non era più ausiliario al momento della disdetta né aveva raggiunto l'età di pensionamento. Nessuna indennità può dunque essergli riconosciuta sulla base del predetto regolamento.

2.4.2. Occorre tuttavia esaminare se il periodo in cui l'insorgente ha prestato servizio in veste di ausiliario debba essere preso in considerazione per il calcolo dell'indennità di uscita secondo l'art. 18 vLStip e meglio se lo stesso rientri nel computo degli anni di servizio utili a determinarne l'importo.
In passato questo Tribunale ha già avuto modo di rilevare che la nozione di anzianità di servizio non era espressamente disciplinata dalla legge e che i riferimenti ad essa contenuti nella vLStip, così come nella LORD, la davano per nota, sottintendendo in pratica gli anni di lavoro passati alle dipendenze dello Stato. Ciò comprende, secondo la giurisprudenza del Tribunale, anche gli anni prestati al di fuori di un rapporto di incarico o di nomina, specialmente se con lo statuto di ausiliario (cfr. STA 53.2008.2 del 19 luglio 2008 consid. 3.1, 53.1994.1. consid. 2). In effetti, nel contesto che qui ci occupa, la distinzione tra il rapporto di impiego dell'ausiliario e quello del nominato non si fonda su alcuna ragione oggettiva e pertinente. Tanto più che il legislatore ha frattanto provveduto a fugare ogni dubbio specificando, all'art. 21 cpv. 1 della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) che vengono riconosciuti come anni di servizio gli anni in cui il dipendente ha avuto un rapporto di impiego con lo Stato. Il legislatore non ha escluso il periodo prestato in qualità di ausiliario, a differenza degli anni di apprendistato o praticantato, che non vengono computati (art. 21 cpv. 3 LStip).
La conclusione a cui è giunto il Governo, che si è scostato dalla predetta giurisprudenza accordando all'insorgente un'indennità di uscita calcolata tenendo conto unicamente il periodo che il ricorrente ha svolto quale impiegato nominato, è pertanto insostenibile. Il mancato riconoscimento degli anni di lavoro al servizio dello Stato in condizioni precarie si rileva quindi lesivo del diritto.

2.5. Quanto sopra ritenuto implica che, avendo il ricorrente prestato più di 15 anni di servizio, il termine di disdetta applicabile al suo caso era di 6 mesi e non di 3 (art. 60 cpv. 2 LORD), come il medesimo ha rettamente rilevato. Il Consiglio di Stato dovrà pertanto riconoscergli pure il salario afferente ai mesi da febbraio ad aprile 2014.

2.6. Il ricorso va quindi accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché riconosca al ricorrente un'indennità di uscita ex art. 18 vLStip calcolata tenendo conto degli anni di servizio prestati sin dalla sua assunzione come ausiliario nel 1997, oltre interessi del 5% a decorrere dal 4 settembre 2018. Con la medesima decisione o separatamente il Governo riconoscerà inoltre al ricorrente le mensilità di febbraio, marzo e aprile 2014.

3. Il ricorrente ha pure chiesto un'indennità per disdetta ingiustificata pari a sei mesi di salario. Tale domanda, che l'insorgente fon-da sull'art. 337c cpv. 2 CO, va trattata alla stregua di una petizione secondo la procedura come istanza unica (art. 91 cpv. 2 LPAmm).

3.1. Per l'art. 91 cpv. 2 LPAmm, il Tribunale stabilisce l'indennità dovuta in caso di licenziamento ingiustificato sia che l'autorità competente non intenda più riassumere il funzionario licenziato o egli non intenda più essere assunto sia in caso di riassunzione. La norma torna applicabile in tutte le ipotesi di scioglimento ingiustificato contemplate dal cpv. 1; non solo in caso di licenziamento con effetto immediato, ma anche, come nella concreta fattispecie, di disdetta ordinaria.
Decidendo secondo la procedura come istanza unica, il Tribunale esamina liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza (art. 97 LPAmm).

3.2. La legge non definisce i criteri applicabili per calcolare l'indennità dovuta al dipendente in caso di licenziamento ingiustificato. Nemmeno fissa un minimo e un massimo entro cui stabilire l'importo da riconoscere all'impiegato. Ciò non costituisce tuttavia una lacuna di legge da colmare facendo capo alle norme del CO secondo quanto previsto dall'art. 87 LORD. Non si è infatti in presenza di una situazione che il legislatore doveva necessariamente affrontare, fornendo una risposta ad un problema ineludibile, in difetto della quale risulta compromessa l'applicabilità della legge né di una manchevolezza incongruente con l'impostazione della legge, dovuta a un manifesto errore del legislatore, che richiama un intervento correttivo da parte del giudice al fine di evitare che l'applicazione della legge secondo il testo conduca a risultati insostenibili (cfr. STA 52.2014.222 del 10 agosto 2015 consid. 4.2 con riferimenti). In ogni caso difficilmente sarebbe stato applicato a titolo suppletorio l'art. 337c CO, invocato dall'insorgente, che regola le conseguenze del licenziamento in tronco senza giusta causa, situazione diversa dalla concreta fattispecie, in cui il ricorrente è stato licenziato in via ordinaria.

3.3. L'indennità va pertanto fissata dal Tribunale secondo il suo libero apprezzamento, senza essere vincolato verso l'alto o verso il basso da alcuna disposizione legale. I criteri su cui basarsi per fissare l'indennità possono essere dedotti per analogia dalla giurisprudenza sviluppata attorno all'art. 34b cpv. 1 lett. a della legge sul personale federale del 24 marzo 2000 (LPers; RS 172.220.1). La norma prescrive che l'autorità di ricorso che accoglie il gravame contro una decisione di disdetta del rapporto di impiego è tenuta ad attribuire un'indennità al ricorrente - tra gli altri casi - se mancano motivi oggettivi sufficienti per la disdetta ordinaria. Per la commisurazione della stessa, la giurisprudenza ritiene che occorra prendere in considerazione la gravità della lesione della personalità dell'impiegato, l'intensità e la durata del rapporto di impiego, le modalità della disdetta nonché il comportamento dell'impiegato. Salvo in caso di riassunzione da parte del datore di lavoro, va considerata la posizione sociale e finanziaria della persona nonché la sua età e la posizione occupata all'interno dell'amministrazione (cfr. STF 8C_75/2018 del 13 luglio 2018 consid. 3.2.2; STAF A-3627/2018 del 14 marzo 2019 consid. 7.1, A-615/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 9.1, A-4128/20016 del 27 febbraio 2017 consid. 7).
Criteri analoghi sono applicati in relazione all'art. 336a CO, norma che sanziona la disdetta ordinaria del contratto di lavoro nei casi in cui sia abusiva, ossia data per ragioni particolari elencate nella legge (cfr. Rémy Wyler, Boris Heinzer, Droit du travail, III ed., Berna 2014, p. 660). Dalla giurisprudenza resa in applicazione di questa norma ci si può lasciar guidare, seppure con riserva e tenendo debitamente conto della natura e delle specificità del rapporto di impiego retto dal diritto pubblico. Il diritto privato non prevede infatti una protezione del lavoratore dalla disdetta ordinaria parificabile a quella instaurata dalla LORD, che esige l'esistenza di un valido motivo per mettere fine al rapporto di impiego (art. 60 cpv. 1 e 3 LORD).

4. 4.1. Nel caso concreto, con decisione del 16 aprile 2018 (STA 52.2014.468) questo Tribunale ha stabilito che la disdetta del rapporto di impiego del ricorrente non poteva essere validamente giustificata dalle inadempienze rimproverategli. In particolare, gli errori e le imprecisioni addebitabili all'insorgente non erano di una gravità tale da giustificare l'interruzione del rapporto di impiego. La stessa è quindi stata ritenuta sproporzionata.

4.2. Per commisurare l'indennità da attribuire al ricorrente, oltre alla lunga durata del rapporto di impiego occorre senz'altro tenere conto che, seppur soltanto 37enne, al momento della disdetta lo stesso si trovava in malattia e che il suo precario stato di salute non sembrava agevolare a quel momento la ricerca di un nuovo impiego. D'altro canto, per quanto attiene alla sua situazione finanziaria, va considerato che al medesimo, beneficiando del regime favorevole in vigore all'epoca del suo licenziamento, è accordata un'indennità di uscita di oltre fr. 50'000.-. Occorre inoltre ritenere che se è vero che la disdetta era ingiustificata e sproporzionata, è pur vero che l'operato del ricorrente non è stato esente da critiche. Oltre alle imprecisioni commesse e ad alcune debolezze nella padronanza della materia è emersa la tendenza a rimanere inattivo in talune occasioni anziché correggere i propri errori, rispettivamente a lasciare delle pratiche inevase. Carenza di autonomia, flessibilità e iniziativa sono aspetti che i superiori dell'insorgente hanno riscontrato nel corso degli anni e che non depongono a favore del medesimo.
Ponderate tutte le circostanze, questo Tribunale ritiene congrua ed equa un'indennità per ingiusto licenziamento corrispondente a una mensilità dell'ultimo stipendio, tredicesima esclusa. L'importo è da intendersi al lordo, senza deduzioni sociali (cfr. DTAF 2016/11 consid. 13).

5. Riassumendo, il ricorso va accolto con conseguente annullamento della decisione impugnata e rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché accordi una piena indennità di uscita al ricorrente calcolata tenendo conto degli anni di servizio interi dalla sua entrata in servizio nel 1997, oltre interessi del 5% a decorrere dal 4 settembre 2018. Con la medesima decisione o separatamente il Governo riconoscerà inoltre al ricorrente le mensilità di febbraio, marzo e aprile 2014. La petizione deve essere invece parzialmente accolta e al ricorrente accordata un'indennità per licenziamento ingiustificato corrispondente a un mese di stipendio, oltre interessi del 5% a decorrere dal 4 settembre 2018.

6. Le spese per il presente giudizio sono poste a carico del ricorrente e dello Stato secondo il rispettivo grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato rifonderà inoltre al ricorrente un importo ridotto a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione del Consiglio di Stato (n. 4122) del 12 settembre 2018 è annullata;

1.2. gli atti sono rinviati al Governo per nuova decisione ai sensi del consid. 2.6.

2. La petizione è parzialmente accolta.

§. Di conseguenza lo Stato verserà a RI 1 un'indennità corrispondente a un mese di stipendio lordo, oltre interessi al 5% dal 4 settembre 2018.

3. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato per fr. 1'350.- e a carico del ricorrente per fr. 450.-. A quest'ultimo è restituito l'importo di fr. 1'350.- anticipato in eccesso. Lo Stato verserà al ricorrente l'importo di fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.

4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

5. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera