Incarti n.
52.2018.7/131

 

Lugano

6 marzo 2019

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

 

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

 

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

 

 

 

statuendo sui ricorsi (a) del 3 gennaio 2018 e (b) dell'8 marzo 2018 di

 

 

 

RI 1

patrocinato da: PA 1

 

 

contro

 

 

 

a. la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato a far tempo dal 1° gennaio 2018 ha attribuito all'insorgente la funzione di Ispettore e lo ha iscritto nella classe di stipendio 7 con 13 aumenti;

b. la decisione del 21 febbraio 2018 (n. 670) con cui il Consiglio di Stato ha promosso l'insorgente a Ispettore principale e lo ha iscritto nella classe di stipendio 8 con 11 aumenti;

 

 

ritenuto,                          in fatto

 

                                  A.   RI 1 è entrato alle dipendenze dello Stato nel 2004 quale Gendarme, iscritto nella classe 22 con 2 aumenti. Il 1° luglio 2009 egli è stato nominato Ispettore (26-29) ed è stato inserito nella classe 26 con 3 aumenti. Dopo esservi rimasto quattro anni secondo quanto previsto dalle norme di promozione e avanzamento in classe alternative e tra parentesi emanate dal Consiglio di Stato e rimaste in vigore fino al 31 dicembre 2017 (cfr. risoluzione governativa n. 811 del 24 febbraio 2016 e le precedenti, di uguale tenore, n. 2585 del 23 giugno 2015, n. 2299 del 13 maggio 2014, n. 1553 del 27 marzo 2013; risoluzione governativa n. 839 del 4 marzo 2015, punto n. 13.4), RI 1 ha ottenuto un avanzamento nella classe superiore di stipendio 27 con 7 aumenti. Nel 2017 ha raggiunto il massimo in quella classe (27 e 10 aumenti) per un salario annuo lordo di fr. 98'551.-.



                                  B.   a. Il 15 dicembre 2015 il Gran Consiglio ha approvato il preventivo per l'anno 2016. Anticipando parzialmente quanto previsto nella nuova normativa salariale che sarebbe entrata in vigore da lì a breve e nella necessità di contenere il disavanzo statale, anche la spesa riguardante il personale è stata rivista verso il basso con l'introduzione di misure puntuali e di misure strutturali, segnatamente l'allineamento delle date degli scatti automatici al 1° gennaio e la sospensione degli avanzamenti, delle promozioni in classi tra parentesi, delle promozioni a funzioni superiori disciplinate da regolamenti specifici e quella della carriera dei docenti per l'anno scolastico 2016/2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).

b. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava un numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24 aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio carriera e una progressione più lenta in seguito.

                                         c. La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.

 

 

                                  C.   a. Il 12 ottobre 2017 la Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia (SRU) ha informato RI 1 sui previsti cambiamenti del modello retributivo e sulle implicazioni che questi avrebbero avuto per la sua funzione e classificazione salariale. L'interessato ha fatto uso della facoltà concessagli di presentare delle osservazioni e ha chiesto che gli venisse riconosciuto uno stipendio corrispondente alla classe 7 con 15 aumenti per tenere conto dell'avanzamento in classe 28 al quale avrebbe avuto diritto a partire dal 1° gennaio 2018. In via subordinata, egli ha domandato di posticipare l'aggancio al nuovo modello salariale al 1° gennaio 2019, riconoscendogli per il 2018 l'avanzamento in classe 28.

b. Con risoluzione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha confermato RI 1 nella funzione di Ispettore e lo ha iscritto nella nuova classe 7 con 13 aumenti corrispondente ad un salario annuo lordo di fr. 98'920.-.

 

 

                                  D.   a. Il 3 gennaio 2019 RI 1 ha adito il Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa, della quale ha chiesto l'annullamento. Ha postulato il suo inserimento nella classe 7 con 15 aumenti per fr. 106'125.- annui a partire dal 1° gennaio 2018. In via subordinata, egli ha postulato che il suo aggancio venisse ritardato al 2019 e, per l'anno 2018, di essere inserito nella classe 28. Ricordata la misura decisa dalle autorità cantonali di allineare le date degli avanzamenti di carriera al 1° gennaio, egli ritiene che per l'aggancio al nuovo modello salariale si sarebbe dovuto tenere conto del diritto, maturato già nel 2017 dopo 4 anni di permanenza nella classe 27, a beneficiare della classe 28 con 11 aumenti (fr. 101'661.- annui lordi). Il nuovo salario avrebbe dovuto essere calcolato a partire da questa base per un importo (immediatamente superiore) di fr. 102'359.- corrispondente alla classe 7 con 15 aumenti.

b. Il 23 febbraio 2018 il Consiglio di Stato ha informato il Tribunale di aver promosso, retroattivamente al 1° gennaio 2018, il ricorrente nella funzione di Ispettore principale e di avergli attribuito la classe 8 con 11 aumenti corrispondente a fr. 102'398.- (ris. gov. n. 670 del 21 febbraio 2018). Ritenuto che questo trattamento salariale è superiore a quanto richiesto in sede ricorsuale, il Governo ha ritenuto il gravame privo di oggetto.

 

 

                                  E.   a. L'8 marzo 2018 RI 1 si è aggravato contro quest'ultima risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo in via principale l'iscrizione nella classe 8 con 12 aumenti (fr. 104'612.-). In via subordinata ha ribadito le domande già presentate con la precedente impugnativa. In sunto, egli ha contestato dapprima il fatto che il primo ricorso sia divenuto privo di oggetto, essendo le decisioni impugnate due distinte, malgrado la connessione delle fattispecie. Chiede quindi che le procedure pendenti siano congiunte o che la seconda sia sospesa nell'attesa dell'evasione della prima. Nel merito, egli ritiene che a seguito della promozione nella nuova funzione di Ispettore principale lo stipendio debba essere calcolato secondo il meccanismo già perorato nel primo ricorso, partendo quindi dal salario della classe 28 con 11 aumenti e secondo quanto previsto dall'art. 15 della LStip (nuovo stipendio non inferiore al vecchio e maggiorato di un aumento). 

b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato che ha difeso la correttezza della sua decisione sulla base dell'art. 22 del regolamento concernente i gradi e le promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017, in vigore dal 1° gennaio 2018 (regolamento gradi; RL 173.130) e sulla base dell'art. 15 cpv. 3 LStip. Dei precisi motivi si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

                                         c. Il ricorrente non ha replicato.



Considerato,                  in diritto

 

                                   1.   1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). I ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque ricevibili in ordine.

1.2. I ricorsi possono essere evasi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm) sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione di prove (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla documentazione prodotta dalle parti.


Ricorso del 3 gennaio 2018

 

                                   2.   Come rettamente sostenuto dal Consiglio di Stato, la decisione del 21 febbraio 2018 con cui il ricorrente è stato promosso Ispettore principale in classe 8 con 11 aumenti retroattivamente al 1° gennaio 2018 ha superato la precedente decisione del suo aggancio nella funzione di Ispettore in classe 7 con 13 aumenti per quella stessa data e ha di conseguenza fatto venir meno l'oggetto e/o l'interesse per il primo gravame. Pertanto, in questa sede si verificherà nel merito solo la seconda decisione per la quale occorrerà comunque prendere in considerazione anche la pregressa situazione retributiva del ricorrente. Il primo ricorso sarà oggetto di esame unicamente nell'ottica di determinare spese e ripetibili a seguito dello stralcio della procedura.

 

                                         Ricorso dell'8 marzo 2018

 

                                   3.   Il 1° gennaio 2018 nel Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge hanno trovato attuazione anche quei provvedimenti di risparmio nei confronti del personale statale, già anticipati nell'ambito dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di Stato nel messaggio 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e 34) così si era espresso:

                                         "Un'altra misura strutturale riguarda l'allineamento delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni anno, che anticipa ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo blocco per il 2016 degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un generale allineamento degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a partire dal 2017, distinguendo tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di giugno 2016, che verranno riconosciuti a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti maturati nel secondo semestre 2016 che verranno unicamente riconosciuti dal 1° gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario è stimato in 4.2 milioni di franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di franchi per il 2017.

                                                      Per il 2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni di franchi."


La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata di conseguenza e, a titolo transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che gli aumenti annuali maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero stati riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda metà del 2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016 pag. 64). Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue competenze circa i passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha adottato un'analoga norma transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le promozioni maturati nel 2016 (NAP 103/2015).

                                         Tali meccanismi di contenimento della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art. 41 LStip, norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema salariale a quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue: 

 

                                                      Art. 41 (Norma transitoria – adeguamento dei salari alle nuove classi)

                                                       1   Ai dipendenti viene garantito lo stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.

                                                       2   Ai dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al raggiungimento di questo minimo.

                                                       3   Ai dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel 2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.

                                                       4   Agli impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel 2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019 lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.

                                                       5   I dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018 lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia previsto.

 

                                         La transizione dalla vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo 2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip (punto n. 7 pag. 12 e seg.):

 

                                          "La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."

 

                                         I cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle disposizioni scaturite dall'approvazione del Preventivo 2016, e, più precisamente, il cpv. 3 si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad un aumento o avanzamento nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che invece l'avrebbero maturato nel secondo semestre di quell'anno, ai quali tuttavia è stato negato per le misure di risparmio attuate, secondo quanto stabilito nelle norme transitorie nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015).

Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si esprimeva in merito al salario determinante per la transizione dalla vecchia alla nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):

 

                                         "La norma transitoria si prefigge di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."

 

                                        In sede di discussione, alcuni parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel senso di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento del quale i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo il vecchio modello salariale e a partire da quell'importo calcolare lo stipendio sulla base della nuova scala. La proposta è tuttavia stata respinta poiché è stata ritenuta contraria alle misure decise con il Preventivo 2016 e avrebbe comportato un mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La norma in questione è quindi stata approvata così come da progetto di legge (cfr. verbali del Gran Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016, ad art. 41 cpv. 3 e 4). 

 

                                   4.   4.1. Nel caso di specie, riprendendo cronologicamente le tappe della carriera salariale del ricorrente, si annota che l'ultimo avanzamento è avvenuto il 1° luglio 2013 quando egli è stato promosso a Ispettore e inserito nella classe 27. L'avanzamento nella classe alternativa 28 sarebbe avvenuto dopo quattro anni, il 1° luglio 2017, se nel frattempo le competenti autorità cantonali non avessero deciso, a partire dal 2016, l'allineamento delle date degli aumenti e degli avanzamenti per tutti i dipendenti statali al 1° gennaio. A titolo transitorio, ai dipendenti che avrebbero beneficiato di un aumento o un avanzamento nel 2016 lo stesso è stato riconosciuto rispettivamente al 1° gennaio 2017 se maturato durante il primo semestre 2016 e il 1° gennaio 2018 se maturato nel secondo semestre, con il conseguente posticipo dell'aggancio alla nuova scala stipendi nel 2019. Il ricorrente non rientra né nell'una né nell'altra categoria: nel 2016 egli era ancora in carriera. È quindi a ragione che l'autorità di nomina ha proceduto alla sua classificazione secondo il nuovo sistema al 1° gennaio 2018. Per questo motivo non può entrare in considerazione il posticipo dell'aggancio al 2019, così come proposto dal ricorrente.

4.2. Come visto sopra, l'autorità cantonale ha espressamente rifiutato la possibilità di considerare, nella transizione da un modello retributivo all'altro, gli aumenti (o avanzamenti) giunti a maturazione nel corso del 2017. La volontà del legislatore su questo punto emerge in modo chiaro dai lavori parlamentari. Dal momento che la vLStip ha cessato ogni effetto al 31 dicembre 2017, per i dipendenti agganciati al 1° gennaio 2018 e non bloccati in carriera a seguito delle misure di risparmio del 2016, il reddito determinante per il passaggio al nuovo modello salariale è l'ultimo percepito (dicembre 2017) e non tiene dunque conto dell'aumento del quale avrebbero beneficiato se la vLStip fosse rimasta in vigore. Trasposti tutti questi principi alla fattispecie che qui ci occupa, si ha che lo stipendio determinante per l'aggancio del ricorrente al 31 dicembre 2017 è di fr. 98'551.- annui (corrispondente alla classe 27 con 10 aumenti). In applicazione dell'art. 41 cpv. 1 LStip, egli avrebbe quindi dovuto essere inserito nella classe 7 prevista per gli Ispettori della Polizia cantonale, con 13 aumenti (stipendio immediatamente superiore a quello fino ad allora percepito) per fr. 98'920.-.


                                   5.   Sennonché, il ricorrente è stato promosso retroattivamente dal 1° gennaio 2018 nella funzione di Ispettore principale (classe 8), funzione che in precedenza non era contemplata nei gradi e percorsi della Polizia cantonale e che è stata istituita solo a far tempo da questa data (cfr. art. 22 regolamento gradi). Trattandosi di una promozione (passaggio da una funzione ad un'altra di grado superiore) ai sensi degli art. 54 cpv. 1 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110) e dell'art. 15 cpv. 1 LStip, fatto non messo in dubbio dall'autorità di nomina, il nuovo stipendio non deve essere inferiore a quello precedente, maggiorato di un aumento annuo e arrotondato all'aumento superiore previsto dalla nuova classe (art. 15 cpv. 3 LStip; art. 54 cpv. 4 RDSt e art. 2 cpv. 4 regolamento gradi). La decisione impugnata, che accorda al ricorrente un salario di fr. 102'398.- (classe 8 e 11 aumenti) per la nuova funzione, calcolato partendo dall'importo di fr. 98'920.- corrispondente alla classe 7 con 13 aumenti nella quale sarebbe stato inserito se non fosse stato promosso, maggiorato di un aumento (fr. 100'640.-), tiene correttamente conto di questi meccanismi ed è quindi esente da ogni critica. Il gravame è quindi privo di fondamento.

 

 

                                   6.   In conclusione, il ricorso del 3 gennaio 2018 è divenuto privo di oggetto ed è stralciato dai ruoli; il ricorso dell'8 marzo 2018 è invece respinto. La tassa di giustizia di entrambe le procedure è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il ricorrente è in effetti da ritenersi soccombente anche nella prima procedura ricorsuale, viste le considerazioni di cui sopra al consid. 4.2., per cui, non fosse stato stralciato, l'esito del ricorso sarebbe stato per lui negativo.

 

 

Per questi motivi,

 

 

dichiara e pronuncia:

 

1.   Il ricorso del 3 gennaio 2018 è privo di oggetto ed è stralciato dai ruoli.

 

 

2.   Il ricorso dell'8 marzo 2018 è respinto.

 

 

3.   La tassa di giustizia unica di fr. 2'000.- è posta a carico del ricorrente al quale viene retrocesso l'importo di fr. 1'600.- versato in eccesso a titolo di anticipo.

 

 

4.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

5.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                            La vicecancelliera