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Incarto n.
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Lugano 22 aprile 2021
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi |
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vicecancelliere: |
Thierry Romanzini |
statuendo sul ricorso del 22 maggio 2019 di
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RI 1
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contro |
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la risoluzione del 3 aprile 2019 (n. 1783) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 13 aprile 2018 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione, in materia di rifiuto del rinnovo di un permesso di dimora UE/AELS per svolgere un'attività lucrativa indipendente; |
ritenuto, in fatto
A. La cittadina rumena RI 1 (1976) è giunta in Svizzera il 21 giugno 2012 per svolgere un'attività lucrativa indipendente nel nostro Paese in qualità di prostituta, ottenendo a tale scopo un permesso di dimora UE/AELS con termine di controllo al 20 giugno 2017. Essa ha indicato di avere la propria sede operativa presso Casa __________ in via __________ a __________, dove alloggiava.
B. a. Il 19 giugno 2017 RI 1 ha chiesto il rinnovo del permesso di dimora UE/AELS.
Il 27 dicembre 2017 essa si è trasferita da __________ in via __________ a __________, mantenendo la propria sede operativa presso Casa __________.
b. Dopo averle comunicato di voler rivalutare il suo soggiorno nel nostro Paese e averle dato la possibilità di esprimersi in merito, il 13 aprile 2018 la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni le ha "revocato" il permesso di dimora UE/AELS, decidendo nel contempo di non rinnovarglielo. Le ha quindi fissato un termine fino al 13 giugno successivo per lasciare il territorio svizzero.
L'Autorità ha ritenuto che l'interessata, avendo a disposizione una camera ad uso giornaliero e pagando la retta in caso di utilizzo, non disponesse di locali propri per esercitare la propria attività, di modo che non poteva prevalersi della qualità di lavoratrice indipendente ai sensi dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681). Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 12 allegato I ALC e 96 della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (dal 1° gennaio 2019 rinominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione; [LStrI; RS 142.20]) come pure dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002 (OLCP; RS 142.203).
C. Con giudizio del 3 aprile 2019 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
Il Governo ha ritenuto in sostanza che l'interessata non avesse dimostrato di esercitare un'attività lucrativa indipendente ai sensi dell'art. 12 allegato I ALC, non svolgendola al di fuori di uno stabilimento.
D. Contro la predetta pronunzia governativa la soccombente si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rinnovo del permesso di dimora UE/AELS per poter continuare ad esercitare la propria attività lucrativa quale lavoratrice autonoma.
La ricorrente contesta che la sua attività sia di natura pseudo indipendente, non esistendo alcun rapporto di subordinazione con la locatrice ed essendo autonoma nel gestire la propria professione sin dal 2012, quando ha ottenuto l'apposito permesso di soggiorno.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il Dipartimento senza formulare particolari osservazioni al riguardo.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data dall'art. 9 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 143.100). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. L'ALC, direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici nonché a quelli degli Stati facenti parte della Comunità (attualmente: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare, accedere ad attività economiche e offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno (cfr. art. 2 paragrafo 1 e 2 allegato I ALC; DTF 131 II 339 consid. 2).
Giusta l'art. 4 ALC, il diritto di soggiorno e di accesso a un'attività economica (dipendente o indipendente) è garantito fatte salve le disposizioni dell'art. 10 e conformemente all'allegato I. Per l'art. 2 paragrafo 1 allegato I, i cittadini di una parte contraente hanno diritto di soggiornare e di esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente conformemente ai capi II-IV dell'allegato I. Chi richiede un permesso in tal senso deve avere la volontà di stabilirsi sul territorio di una delle parti contraenti per esercitarvi un'attività lavorativa reale ed effettiva (STF 2C_439/2018 del 7 maggio 2019 consid. 4.1 seg. [relativa ai lavoratori autonomi] e 2C_348/2018 del 10 marzo 2019 consid. 4.2 [relativa ai lavoratori dipendenti]).
In concreto la ricorrente, essendo cittadina rumena e titolare di un documento di legittimazione valido, può prevalersi in linea di principio del menzionato Accordo per esercitare un'attività lucrativa, ricercare un lavoro o, a determinate condizioni, per risiedere senza attività lucrativa nel nostro Paese (cfr. art. 2 par. 1 e 2 allegato I ALC; DTF 131 II 339 consid. 2). Del resto, essa postula il rinnovo del permesso di dimora UE/AELS per poter continuare a svolgere la propria attività di prostituta indipendente.
2.2. Giusta l'art. 6 paragrafo 1 allegato I ALC il lavoratore dipendente cittadino di una parte contraente che occupa un impiego di durata uguale o superiore a un anno al servizio di un datore di lavoro dello Stato ospitante riceve una carta di soggiorno della durata di almeno 5 anni a decorrere dalla data del rilascio, automaticamente rinnovabile per almeno 5 anni. In occasione del primo rinnovo, la validità della carta di soggiorno può essere limitata, per un periodo non inferiore ad un anno, qualora il possessore si trovi in una situazione di disoccupazione involontaria da oltre 12 mesi.
2.3.
2.3.1. In merito ai lavoratori autonomi, l'art. 12 paragrafo 1 allegato I ALC dispone che il cittadino di una parte contraente che desideri stabilirsi nel territorio di un'altra parte contraente per esercitarvi un'attività indipendente, riceve una carta di soggiorno della durata di almeno cinque anni a decorrere dalla data di rilascio, purché dimostri alle Autorità nazionali competenti di essersi stabilito o di volersi stabilire a tal fine. Siffatta autorizzazione può poi essere revocata o essere negata se le condizioni per il rilascio non sono (più) date o non lo sono mai state (art. 23 OLCP; STF 2C_430/2020 del 13 luglio 2020 consid. 4.1). L'art. 15 paragrafo 1 allegato I ALC dispone che il lavoratore autonomo, per quanto riguarda l'accesso a un'attività indipendente e al suo esercizio, riceve nel paese ospitante lo stesso trattamento riservato ai cittadini nazionali.
2.3.2. La nozione di lavoratore autonomo si applica a persone che esercitano un'attività economica reale ed effettiva, in contropartita della quale ottengono una remunerazione. Il lavoratore autonomo svolge quest'attività per proprio conto e a proprio rischio, in assenza di legami di subordinazione; egli deve avere la volontà di stabilirsi sul territorio di una delle parti contraenti e di esercitare un'attività economica in maniera duratura. La cessazione, volontaria, dell'attività porta alla revoca del titolo di soggiorno (DTF 140 II 460 consid. 4.1.3; STF 2C_1062/2017 del 4 maggio 2018 consid. 6.2; Astrid Epiney/Gaetan Blaser, in: Code annoté de droit des migrations, vol. III: Accord sur la libre circulation des personnes [ALCP], Amarelle/Nguyen [curatori], 2014, n. 30 seg. ad art. 4 ALC).
Sapere invece se la dipendenza dall'aiuto sociale debba portare a negare lo statuto di lavoratore indipendente è una questione ancora controversa, anche se occorre certamente tenere conto delle circostanze che vi hanno condotto, della sua durata e delle prospettive di miglioramento della situazione (STF 2C_871/2020 del 2 dicembre 2020 consid. 5.2, 2C_430/2020 del 13 luglio 2020 consid. 4.2.4 e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 3.3).
2.3.3. La qualità di lavoratore autonomo va sostanziata dalla persona che vi si richiama, deducendo da essa un diritto di soggiorno. In questo contesto, la prova richiesta non può però essere proibitiva (STF 2C_430/2020 del 13 luglio 2020 consid. 4.1 e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 3.1, con ulteriori rinvii). Basta dimostrare la costituzione di un'impresa o di una succursale in Svizzera, per mezzo della quale viene svolta un'attività economica effettiva e che permette, in via di principio, di provvedere al sostentamento di se stessi e della propria famiglia (STF 2C_430/2020 del 13 luglio 2020 consid. 4.1 seg. e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 3.1 segg.). Decisiva è la dimostrazione dell'esercizio di un'attività indipendente con una portata economica apprezzabile e, per quanto possibile, costante che va all'occorrenza attestata (anche) attraverso la presentazione di un business plan, di libri contabili, di una lista degli incarichi ricevuti, di un elenco dei clienti, ecc. (STF 2C_430/2020 del 13 luglio 2020 consid. 4.1 rispettivamente 5.2.1 e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 5.3.3).
2.3.4. Per stabilire se si tratti di un'attività dipendente o indipendente, occorre tenere conto delle circostanze del singolo caso.
Fattore determinante è che l'attività sia svolta per proprio conto e a proprio rischio. Inoltre la persona che esercita l'attività non deve essere vincolata a direttive di terzi, né deve essere integrata nell'organizzazione lavorativa di un'azienda. Non deve nemmeno sussistere alcun rapporto di subordinazione (Istruzioni OLCP-01/2021 della Segreteria di Stato della migrazione SEM, stato al gennaio 2021, n. 4.3.2).
Per quanto riguarda la prostituzione, l'Ufficio federale della migrazione (attualmente: SEM) ha elaborato nel gennaio del 2012 un rapporto sulla problematica del settore a luci rosse. Per dimostrare l'esercizio di un'attività lucrativa indipendente ai sensi dell'art. 12 allegato l ALC in tale settore, occorre documentare quanto segue (Rapport sur la problématique du milieu erotique, n. 2.2.2):
- piano di gestione e dei costi, allo scopo di rendere verosimile un'attività
che permetta di guadagnarsi da vivere (i documenti standardizzati non
sono ammessi); detto piano deve contenere gli elementi seguenti: natura
e scopo dell'attività (prestazioni, prezzi, pubblicità, costi di locazione, del
materiale, assicurazioni, investimenti);
- contratto di locazione sottoscritto a proprio nome per il locale di lavoro e
l'alloggio (il locatore deve dare il proprio consenso all'utilizzo previsto dei
locali);
- annuncio presso le autorità comunali (prova del soggiorno effettivo);
- alloggio adeguato;
- affiliazione presso un'assicurazione malattia e infortuni coprenti tutti i ri-
schi;
- iscrizione in qualità di indipendente presso l'AVS;
- registrazione presso un'autorità fiscale;
- conto postale o bancario personale;
- rispetto dell'età minima prevista dal codice penale;
- estratto del casellario giudiziale.
2.4. Un diritto di soggiorno UE/AELS sul territorio di un'altra parte contraente è certificato dal rilascio da parte delle autorità competenti di una carta di soggiorno (art. 2 allegato I ALC). La natura delle autorizzazioni UE/AELS alle quali un cittadino di uno Stato dell'Unione europea può avere diritto in virtù dell'ALC non ha carattere costitutivo, ma dichiarativo (DTF 136 II 329 consid. 2.2, 134 IV 57 consid. 4). Ne discende che quando le condizioni previste dall'ALC per la concessione di una determinata autorizzazione UE/AELS sono date - e non sussistono motivi di ordine pubblico per un diniego (art. 5 allegato I ALC) -, il documento richiesto va concesso o rinnovato; in effetti, il permesso non fonda il diritto al soggiorno, ma si limita ad attestarlo (DTF 136 II 405 consid. 4.4, 136 II 329 consid. 2 e 3).
2.5. Come ha già avuto modo di considerare il Tribunale federale (STF 2C_310/2012 del 12 novembre 2012 consid. 3.2.1), in materia di rilascio o rinnovo di autorizzazioni di soggiorno l'ALC non esclude (oltre alle proprie prescrizioni, cfr. artt. 2 par. 3 e 4, nonché 6 par. 1 e 12 par. 1 allegato I ALC per quanto riguarda rispettivamente i lavoratori dipendenti e quelli autonomi) regole di procedura nazionali complementari. In particolare, l'art. 90 LStrI impone allo straniero di collaborare all'accertamento dei fatti determinanti per l'applicazione della legge e, in questo contesto: (a) di fornire indicazioni corrette ed esaustive sugli elementi essenziali per la regolamentazione del soggiorno; (b) di fornire senza indugio i mezzi di prova necessari o adoperarsi per presentarli entro un congruo termine; (c) di procurarsi documenti di legittimazione o collaborare a tal fine con le autorità (STF 2C_732/2017 del 19 settembre 2017 consid. 3.2.2; 2C_104/2016 del 28 novembre 2016 consid. 5.2; 2C_27/2016 del 17 novembre 2016 consid. 2.3.2 e 2C_777/2015 del 26 maggio 2016 consid. 3.3, non pubblicato in DTF 142 I 152).
3. 3.1. Come esposto in narrativa, il 9 marzo 2018 la Sezione della popolazione ha respinto la domanda di RI 1 volta ad ottenere il rinnovo del permesso di dimora UE/AELS per poter continuare a svolgere un'attività lucrativa indipendente nel nostro Paese presso Casa __________, ritenendo che non disponesse di locali propri per esercitare la propria professione di prostituta, avendo a disposizione una camera ad uso giornaliero e pagando la retta in caso di utilizzo.
Decisione, che il 3 aprile 2019 il Consiglio di Stato ha tutelato su ricorso dopo avere rilevato che per l'esercizio della sua attività lucrativa, l'interessata non faceva capo ad una propria infrastruttura ma a una stanza presso Casa __________ (ovvero all'interno quindi di un noto spazio riservato ad incontri tra adulti del Sopraceneri gestito dalla __________ SA) per la quale pagava al gerente un corrispettivo giornaliero di fr. 120.-, di modo che non aveva dimostrato, in difetto di un'attività svolta all'infuori di uno stabilimento, di esercitare un'attività lucrativa indipendente ai sensi dell'art. 12 allegato l ALC. Tale tesi sarebbe ulteriormente avvalorata, secondo l'Esecutivo cantonale, dall'incapacità di RI 1 di sostanziare in maniera puntuale quale fosse il piano di gestione dei suoi costi (business plan).
Il Governo si è richiamato in particolare a una sentenza del Tribunale federale pubblicata in DTF 128 IV 170 (riferita agli art. 3 cpv. 3 e 24 cpv. 3 dell'allora vigente legge federale sul domicilio e la dimora degli stranieri del 26 marzo 1931 [LDDS; RU 49 293, 1988 332]) con cui l'Alta Corte federale aveva confermato una condanna per il reato di impiego di stranieri non autorizzati a lavorare in Svizzera al gestore di un salone di massaggi presso cui erano attive come prostitute due donne ungheresi, le quali non erano formalmente al beneficio di un contratto di lavoro con il condannato e non ricevevano indicazioni in merito all'orario di lavoro, al genere di prestazioni o ai clienti da soddisfare, ma gli versavano una parte dei loro guadagni in cambio della messa a disposizione della struttura, degli strumenti di lavoro e del promovimento dell'attività mediante inserzioni e pubblicità. L'Esecutivo cantonale ha quindi concluso, anche in base alle precitate istruzioni OLCP (n. 3.1.2.1 e 3.1.2.2) e al menzionato Rapporto della SEM sulla problematica del settore a luci rosse (n. 2.2.2), che l'ammissione di una prestatrice di servizi indipendente in tale settore è possibile unicamente se l'attività è esercitata all'infuori di uno stabilimento e non vengono impartite delle istruzioni in merito.
3.2. L'insorgente, la quale si è trasferita alla fine del 2017 in un appartamento a __________ ma ha mantenuto la propria sede operativa a __________, contesta l'esistenza di un rapporto di subordinazione con la __________ SA. Sostiene di avere sottoscritto un accordo con Casa __________ che le permette, dietro pagamento, di utilizzare una camera per esercitare la propria attività che gestisce in maniera autonoma, decidendo quando occupare la camera, stabilendo autonomamente le proprie tariffe e scegliendo i clienti con cui intrattenersi. Secondo la ricorrente, la circostanza che la stanza si trovi all'interno di un noto spazio riservato ad incontri con adulti non sta a significare che essa sia inserita nell'organico dei dipendenti della __________ SA, ritenuto pure che continua ad esercitare la propria attività con le medesime modalità in essere al momento della concessione del primo permesso nel 2012. Per quanto riguarda poi l'argomento secondo cui essa non avrebbe sostanziato nel ricorso quale fosse il suo piano di gestione dei costi, rileva che il Dipartimento ha fondato la propria decisione di diniego esclusivamente sull'assenza di un contratto di locazione sottoscritto a suo nome ma senza contestarle tuttavia altre carenze, precisando in ogni caso di avere presentato un business plan in occasione della prima domanda di permesso.
Dall'inserto di causa risulta che RI 1 ha presentato tutto quanto richiesto dal Dipartimento per poter decidere la domanda, e meglio: le notifiche di tassazione 2012-2016 (l'ultima delle quali con un reddito netto annuale da indipendente dichiarato di fr. 35'000.- ed accertato in fr. 50'000.-), lo scritto del 21 agosto 2017 della Cassa di compensazione AVS/AI/IPG che attesta la sua iscrizione quale assicurata per esercitare in via principale un'attività lucrativa indipendente dal 1° giugno 2012, e le notifiche di arrivo presso Casa __________ con il giustificativo di pagamento per l'uso della camera durante i periodi 16 novembre 2016-1° febbraio 2017 (77 giorni a fr. 120.- al giorno), 6 febbraio-17 marzo 2017 (39 giorni), 16-31 maggio 2017 (14 giorni), 5-30 giugno 2017 (25 giorni), e 17 luglio-28 settembre 2017 (73 giorni). Agli atti non figurano tuttavia ulteriori dettagli in merito al rapporto in essere tra RI 1 e Casa __________ o la __________ SA. Non vi sono in particolare indicazioni in merito all'eventuale promozione dell'attività esercitata nell'immobile mediante inserzioni e pubblicità effettuate dalla società che gestisce la Casa o al diritto per l'insorgente di entrare in contatto con gli avventori del locale a luci rosse situato nell'immobile. Non risultano nemmeno informazioni circa l'esistenza di istruzioni impartite in merito alle modalità di utilizzo della camera in uso alla ricorrente, che sembrerebbe al contrario essere libera di disporne.
3.3. Essendo gli atti componenti l'incarto insufficienti, non è quindi possibile stabilire se vi sia un reale rapporto di subordinazione tra RI 1 e la __________ SA, che le mette a disposizione lo spazio di lavoro. Certo, la relazione contrattuale tra le parti potrebbe essere assimilabile, quanto meno a prima vista, a una sublocazione. D'altra parte, però, ciò non si avvera decisivo, poiché determinante nella fattispecie risulta il fatto che l'insorgente - cittadina rumena, dunque di uno Stato facente parte dell'Unione europea - esercita in Svizzera un'attività lavorativa che le permette di conseguire un reddito sufficiente per non dovere dipendere dall'aiuto sociale, come attestano le menzionate notifiche di tassazione agli atti.
La questione di sapere se tale professione debba essere definita autonoma o dipendente (sull'argomento, vedasi il DTF 140 II 460 consid. 4), non è suscettibile quindi di rimettere in discussione il diritto di potere continuare a risiedere nel nostro Paese per svolgerla, dato che esso sussiste in entrambi i casi (art. 6 par. 1 e 12 par. 1 allegato I ALC), non essendo inoltre dati nella fattispecie motivi di revoca dovuti a questioni di ordine pubblico (art. 5 par. 1 allegato I ALC).
4. 4.1. Stante quanto precede, il gravame deve essere parzialmente accolto, annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la tutela. Non essendo adempiuti i requisiti per non rinnovare il permesso di dimora UE/AELS di cui beneficiava la ricorrente, si giustifica pertanto di rinviare gli atti all'Autorità di prime cure affinché stabilisca se RI 1 possa essere effettivamente considerata come una lavoratrice dipendente e, qualunque sia il risultato di tale accertamento, provveda al rinnovo della sua autorizzazione di dimora UE/AELS (giusta l'art. 6 o 12 allegato I ALC).
4.2. Visto l'esito del ricorso si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, in quanto assistita da un consulente giuridico, un'indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 3 aprile 2019 (n. 1783) del Consiglio di Stato e quella del 13 aprile 2018 (n. SIMIC 17656410) della Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni sono annullate;
1.2. gli atti sono retrocessi all'Autorità dipartimentale affinché rinnovi il permesso di dimora UE/AELS della ricorrente, dopo avere proceduto come indicato ai considerandi.
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia. All'insorgente va restituito l'importo di fr. 1'200.- versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.
3. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente complessivamente fr. 1'800.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).
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5. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere