
Incarto n. 52.2019.373	Lugano 16 giugno 2020	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 15 agosto 2019 della

RI 1

patrocinata da: PA 1

contro

la decisione del 12 giugno 2019 (n. 2916) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la risoluzione del 18 gennaio 2019 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di lavoratori distaccati (violazione dell'obbligo di dare informazioni);

ritenuto, in fatto

A. a. In occasione di un'ispezione effettuata il 27 luglio 2018 in un cantiere di __________, l'Associazione interprofessionale di controllo (AIC) ha riscontrato che due operai distaccati in Svizzera dalla RI 1 di __________ (DE), i quali operavano alla realizzazione di un impianto di ventilazione, erano sprovvisti, tra l'altro, del modulo A1 (che certifica l'assoggettamento del lavoratore distaccato alla legislazione dello Stato d'invio in materia di sicurezza sociale).

b. Il 13 e 29 agosto e il 13 settembre 2018, l'AIC ha chiesto alla RI 1 di presentare, entro il 17 settembre 2018, una decina di atti ritenuti utili per verificare l'osservanza delle condizioni lavorative e salariali minime dei suddetti lavoratori nel periodo del distacco sul nostro territorio.
Sostenendo che il termine impartito fosse trascorso infruttuoso e che l'interessata non avesse prodotto una serie di documenti, l'AIC ha trasmesso per competenza l'incarto all'Ufficio dell'ispettorato del lavoro (UIL) del Dipartimento delle finanze e dell'economia. Autorità che, il 22 novembre successivo, ha comunicato alla RI 1 l'apertura nei suoi confronti di una procedura contravvenzionale per violazione dell'obbligo di dare informazioni, prescritto dall'art. 7 cpv. 2-4 della legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20), prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa consistente nel divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni giusta gli art. 9 cpv. 2 lett. e 12 cpv. 1 lett. a LDist e dandole la possibilità di esprimersi in merito o di fornire la documentazione richiesta entro 15 giorni.

c. Essendo la RI 1 rimasta passiva, il 18 gennaio 2019 l'autorità dipartimentale ha fatto divieto alla stessa, ai suoi titolari e a tutti i suoi dipendenti di prestare servizi in Svizzera per la durata di un anno a decorrere dalla crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 1a, 9 cpv. 2 lett. e nonché 12 cpv. 1 lett. a LDist, dell'ordinanza sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201) e 3 lett. a e b del regolamento della legge d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).

B. Con giudizio del 12 giugno 2019, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.
L'Esecutivo cantonale, dopo avere evidenziato come la ricorrente avesse ammesso di aver violato, seppur per errore, l'obbligo di fornire informazioni, ha in sostanza ritenuto che vi fossero gli estremi per pronunciare il divieto in questione, considerando la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.

C. Contro la predetta pronuncia governativa, la ditta soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento insieme alla decisione dipartimentale.
L'insorgente - che lamenta una carente motivazione della decisione dell'Esecutivo cantonale - contesta recisamente l'addebito mossole, rilevando di avere trasmesso all'AIC tutti i documenti richiesti entro il termine impartitole del 17 settembre 2018, eccezion fatta per la fattura, che non era ancora stata emessa (e che, come da indicazioni dell'AIC stessa, è poi stata prodotta pendente causa). Sorprendente, e del resto contraria al principio della buona fede, sarebbe quindi stata l'apertura del procedimento il 22 novembre 2018 con la fissazione di un termine da parte dell'UIL per fornire una serie di documenti (al pari della successiva pronuncia del divieto). Atto al quale l'insorgente non avrebbe prestato particolare attenzione, ritenendo inavvertitamente che si riferisse a un'altra procedura pendente. La richiesta della fattura, che non conterrebbe alcuna informazione rilevante per la verifica delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori distaccati, sarebbe peraltro illegale ed eccessivamente formalista. In tali circostanze, le condizioni per l'adozione del provvedimento impugnato, che si rivelerebbe in ogni caso sproporzionato, non sarebbero date.

D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.

E. In sede di replica, la ricorrente ha ulteriormente sviluppato le sue tesi, riconfermandosi nelle proprie domande di giudizio. In duplica, l'autorità dipartimentale ha ribadito le proprie posizioni, mentre il Governo è rimasto silente.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 9 cpv. 1 della LLDist-LLN. Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. L'insorgente lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita, rimproverando tra l'altro al Governo di avere ignorato la sua argomentazione, attestata in particolare dalla corrispondenza prodotta con la replica, secondo cui tutti i documenti necessari erano già stati presentati il 17 settembre 2018, fatta salva la fattura che non era a quel momento ancora esistente e che, in base alle indicazioni della stessa AIC, avrebbe potuto essere prodotta solo successivamente, non appena disponibile (sobald vorhanden; cfr. e-mail del 17 settembre 2018).

2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione di una decisione può anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2).

2.2. La violazione del diritto di essere sentito implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1). Il Tribunale federale ritiene tuttavia che una violazione del diritto di essere sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura ricorsuale, quando l'interessato ha avuto la possibilità di esprimersi dinnanzi a un'autorità di ricorso che dispone del medesimo potere d'esame dell'autorità decidente. La sanatoria è di regola esclusa se il difetto è particolarmente grave. Si può nondimeno prescindere da un rinvio all'istanza precedente, anche se la lesione è di una certa gravità, quando esso costituisca una formalità priva di senso e porti a inutili ritardi, inconciliabili con l'altrettanto importante interesse della parte toccata a un giudizio celere (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi).

2.3. In concreto, illustrato il quadro normativo applicabile, il Governo ha anzitutto rilevato come la ricorrente avesse ammesso di aver violato, seppur per errore, l'obbligo di fornire informazioni. Non ravvisando per il resto ragioni per scostarsi da quanto accertato in prima sede, ha concluso che la materialità dell'infrazione fosse assodata. Considerato poi come l'insorgente fosse stata invitata ben tre volte a presentare i documenti necessari e come non avesse neppure dato seguito all'intimazione della procedura contravvenzionale, ha ritenuto proporzionata la sanzione pronunciata dall'UIL, corrispondente al minimo previsto dall'art. 9 cpv. 2 lett. e LDist e conforme ai parametri stabiliti nelle raccomandazioni della Segreteria di Stato dell'economia.
Ora, con questa scarna motivazione, non vi è chi non veda come l'Esecutivo cantonale abbia in effetti completamente omesso di pronunciarsi sulla predetta tesi dell'insorgente (che con la replica ha peraltro anche prodotto la controversa fattura, emessa soltanto nel marzo 2019). Il Governo, ritenendo che la ricorrente avesse ammesso di aver violato, seppur per errore, l'obbligo di fornire informazioni, ha in realtà travisato le sue tesi. L'unico "errore" ammesso dall'insorgente, come si dirà più avanti, è infatti quello di non aver compreso la portata dell'apertura del procedimento avviato dall'UIL il 22 novembre 2018. Circostanza che, in concreto, come si vedrà, è comunque insuscettibile di nuocerle. Posto che la tesi avanzata dalla ricorrente era senz'altro rilevante per l'esito del giudizio (cfr. infra, consid. 4), vi è da ritenere che la precedente istanza abbia effettivamente violato il proprio obbligo di motivazione e, di riflesso, il diritto di essere sentita dell'insorgente. Nelle concrete circostanze, si può tuttavia prescindere da un rinvio alla precedente istanza, che si rivelerebbe in casu una sterile formalità, ritenuto che, per i motivi di cui si dirà in seguito, il ricorso deve comunque chiaramente essere accolto.

3. 3.1. L'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681) si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità (oggi: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.
Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.

Beneficiano di tale diritto i cittadini UE/AELS che effettuano una prestazione di servizi in un altro Stato contraente in qualità di lavoratori indipendenti, come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi (cfr. art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203). I lavoratori dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica (cfr. Istruzioni OLCP, versione giugno 2018, emanate dalla Segreteria di Stato della migrazione, n. 6.3.1).

3.2. Per combattere il pericolo di un'eventuale pressione sociale potenzialmente connessa con la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione dell'ALC, volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.

In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra l'altro, la LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004.

3.3. Giusta l'art. 7 cpv. 2 LDist, il datore di lavoro deve mettere a disposizione degli organi competenti secondo il cpv. 1, su richiesta e in una lingua ufficiale, tutti i documenti che provano l'osservanza delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori. Se i documenti necessari non ci sono o non sono più disponibili, deve dimostrare l'osservanza delle disposizioni legali, in quanto non possa fornire la prova di non aver alcuna colpa nella perdita dei documenti giustificativi (cpv. 3).

4. 4.1. Come accennato in narrativa, qui controversa è la risoluzione con cui il Governo ha tutelato la decisione dell'autorità dipartimentale di sanzionare la ricorrente per non avere mai dato seguito alla richiesta di esibire i documenti ritenuti necessari al controllo del rispetto delle condizioni lavorative e salariali minime dei lavoratori distaccati in Svizzera nonostante le svariate domande dell'AIC e dell'UIL (cfr. richieste del 13 e 29 agosto 2018, sollecito del 13 settembre 2018 e intimazione procedura di contravvenzione del 22 novembre 2018).

4.2. Dagli atti emerge che, dopo l'ispezione effettuata il 27 luglio 2018 in un cantiere di __________, con scritti del 13 e 29 agosto successivi, l'AIC ha invitato la RI 1 a presentare, entro il 17 settembre 2018, una decina di documenti (modulo A1, estratto registro di commercio, contratto con il committente o preventivo o conferma d'ordine dei lavori, fattura, giustificativo del versamento della cauzione, contratti di lavoro dei dipendenti, certificati di salario, registro delle ore, giustificativo del pagamento dello stipendio, note spese e certificato relativo ai giorni liberi annuali).
Il 13 settembre 2018, dopo aver confermato di avere ricevuto parte della documentazione (hiermit bestätigen wir Ihnen den Erhalt der Dokumentation. Jedoch fehlen noch die folgenden Unterlagen […]), l'AIC ha nuovamente sollecitato la ricorrente a produrre, entro e non oltre il 17 di quel mese, gli atti mancanti, tra cui copia della fattura.
Con e-mail del 17 settembre 2018, e quindi entro il termine impartitole, l'insorgente - pur rilevando che diversi atti sarebbero già stati trasmessi il 16 agosto precedente - ha prodotto la documentazione richiesta, ad eccezione della fattura, spiegando che la stessa non era ancora stata emessa, visto che i lavori non erano ancora conclusi.
Ricevuti i citati documenti (Besten Dank für die gesendeten Unterlagen) e preso atto della spiegazione fornita dalla ricorrente, l'AIC l'ha dunque invitata a trasmetterle la citata fattura non appena disponibile (Bitte senden Sie uns die Kopie der Rechnung von den durchgeführten Arbeiten sobald vorhanden; cfr. e-mail del 17 settembre 2018).
In queste circostanze, è pertanto in maniera del tutto inaspettata e incomprensibile che il 22 novembre 2018 l'UIL - ritenendo che l'insorgente non avesse dato seguito alle ripetute richieste dell'AIL di trasmettere una serie di documenti - ha avviato la procedura contravvenzionale e, successivamente, pronunciato il qui controverso divieto (tanto più che lo stesso è stato fondato, non sull'art. 7 LDist, come avrebbe dovuto, bensì sull'art. 1a LDist relativo al tema della pseudo indipendenza, che non si poneva affatto in concreto).

4.3. Da quanto appena esposto è infatti pacifico che l'insorgente ha prodotto tutti i documenti che le erano stati richiesti entro i termini impartitele (se non già il 16 agosto, in ogni caso il 17 settembre 2018), ad eccezione della sola fattura, che all'epoca non era tuttavia ancora stata emessa e che, con l'accordo dell'AIC, avrebbe come visto potuto essere trasmessa non appena disponibile (sobald vorhanden). A prescindere dalla questione - pure sollevata nel gravame - della legittimità della richiesta di presentare un tale documento, forza è constatare come lo stesso (incontestatamente emesso solo nel marzo 2019) non esistesse ancora al momento (17 settembre 2018) della scadenza del termine fissato dall'AIC per produrlo. È quindi a torto che l'UIL ha ritenuto, il 22 novembre 2018 (con l'avvio della procedura contravvenzionale) e poi il 18 gennaio 2019 (con l'emanazione del qui controverso divieto), che la ricorrente, non producendo una fattura che concretamente non esisteva, avesse violato l'obbligo di dare informazioni che le incombe giusta l'art. 7 cpv. 2 LDist (cfr. anche STA 52.2017.38 del 31 agosto 2018 consid. 4.2).
Nulla muta invece il fatto che l'insorgente sia rimasta silente allorquando l'AIC ha inopinatamente aperto la procedura contravvenzionale. La ricorrente ha successivamente addotto di non aver compreso la portata di quell'atto che, a differenza della precedente corrispondenza, era stato redatto in italiano e che essa ha erroneamente creduto riguardare un'altra procedura pendente (cfr. replica del 7 maggio 2019 al Governo). Non occorre pronunciarsi sulla plausibilità di tale spiegazione. Sia come sia, decisivo è infatti unicamente che, nemmeno a quel momento, la ricorrente avrebbe potuto dar seguito alla richiesta dell'autorità dipartimentale e produrre un documento, come detto, allora inesistente. Per il resto, va invece constatato che l'insorgente ha comunque trasmesso la fattura una volta emessa, dapprima il 18 aprile 2019 all'AIC e poi davanti al Governo (con la replica del 7 maggio 2019), ciò che invero nessuno contesta (cfr. anche e-mail del 2 maggio 2019 dell'UIL alla __________, da cui si evince che la fattura era l'unico documento mancante e che, dopo che era stata prodotta, la documentazione era corretta e completa).

4.4. Da tutto quanto sopra discende che la violazione rimproverata alla ricorrente non è data e, di conseguenza, non si giustifica il divieto di prestare i suoi servizi in Svizzera per un anno pronunciato nei suoi confronti, che viene dunque a cadere.

5. 5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere accolto, con conseguente annullamento della decisione dipartimentale e di quella governativa che la tutela.

5.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino dovrà tuttavia rifondere all'insorgente, che davanti al Tribunale (a differenza di quanto avvenuto in prima sede) è stata assistita da un legale iscritto nell'apposito registro - un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza sono annullate:

1.1. la decisione del 12 giugno 2019 (n. 2916) del Consiglio di Stato;

1.2. la risoluzione del 18 gennaio 2019 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia.

2. Non si preleva alcuna tassa di giustizia. Alla ricorrente va retrocesso l'importo di fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo delle presumibili spese processuali.

3. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente un'indennità di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per questa sede.

4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera