RI 1

 

Incarto n.
52.2019.490

 

Lugano

9 gennaio 2020

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

 

vicecancelliera:

Paola Passucci

 

 

statuendo sul ricorso del 7 ottobre 2019 della

 

 

 

RI 1  

patrocinata da:   

 

 

contro

 

 

la decisione del 25 settembre 2019 del consiglio di fondazione della Fondazione CO 2, che in esito al concorso per l'aggiudicazione delle opere da pittore interne occorrenti alla costruzione del Nuovo Centro Polivalente per anziani a __________ ha deliberato la commessa alla CO 1;

 

 

 

ritenuto,                          in fatto

 

A.    Il 21 giugno 2019 la Fondazione CO 2, ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da pittore interne occorrenti alla costruzione del Nuovo Centro Polivalente per anziani a __________ (FU n. __________ pag. __________).
Il bando di concorso pubblicato sul sito www.simap.ch preannunciava i seguenti criteri e fattori di ponderazione:

1. Economicità-Prezzo                                            50%
2. Referenze ed esperienze                                   20%
3. Organizzazione del cantiere                               15%
4. Attendibilità dei prezzi                                          15%


Con riferimento al criterio (3) dell'organizzazione del cantiere la cifra 4.5 indicava che l'offerente era chiamato a dimostrare di aver pienamente compreso i compiti richiesti dal mandato in oggetto sia dal punto di vista qualitativo, quantitativo e di tempistica e a dimostrare di possedere le capacità tecniche e logistiche necessarie per svolgere questo mandato e che era richiesta una relazione tecnica sviluppata secondo i temi indicati nella documentazione d'appalto, comprensivo di programma lavori con il diagramma della manodopera e le fasi di lavoro. Le disposizioni particolari di gara (pos. 224.410 CPN 102) puntualizzavano in particolare che la relazione tecnica doveva essere strutturata in tre capitoli (A. Organigramma nominativo delle persone coinvolte nell'opera, il loro mansionario e relative qualifiche professionali; B. Organizzazione del cantiere prevista dall'offerente al fine di garantire le esigenze del committente in materia di qualità, costi, tempi e sicurezza; C. Programma lavori) e precisava, per ciascuno di essi, quali aspetti avrebbero dovuto essere affrontati. Dalla pos. 224.410 era infine deducibile lo schema per l'assegnazione delle note (da 1 a 6).
L'attendibilità dei prezzi (criterio 4) sarebbe stata valutata applicando la nota formula matematica coniata dal Centro cantonale di consulenza LCPubb (cfr. la pos. 224.510 CPN 102).
Il bando (cifra 4.7) informava circa la possibilità di interporre ricorso contro gli atti di gara dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla loro messa a disposizione. Nessuno li ha tuttavia impugnati.

 

 

B.    Entro il termine utile sono giunte al committente 8 offerte, per valori compresi tra fr. 95'746.80 e fr. 140'409.15. Escluse tre offerte e valutate quelle restanti in base ai criteri d'aggiudicazione ed ai fattori di ponderazione preannunciati, il consulente del committente ha allestito la graduatoria, che per quanto qui interessa si presenta come segue:

 

 

RI 1

CO 1

omissis

Prezzo

6.00

300.00

4.78

238.99

 

 

…

Referenze

6.00

120.00

6.00

120.00

Organizzazione

3.00

45.00

6.00

90.00

Attendibilità prezzo

2.59

38.83

6.00

90.00

Totale

 

503.83

 

538.99

Graduatoria

4

1

 

Preso atto dell'esito della valutazione, il 25 settembre 2019 l'ente banditore ha risolto di assegnare la commessa alla CO 1, prima classificata con 538.99 punti.

 

 

C.    Contro la predetta decisione è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1, quarta classificata con 503.83 punti, sostenendo di meritare l'aggiudicazione.
A mente sua, il committente sarebbe incorso in errore nella valutazione del criterio riferito all'attendibilità dei prezzi (criterio 4). Avendo attribuito al prezzo come tale la nota 6, l'ente banditore non aveva motivo per non ritenerlo attendibile. Insostenibile, considerate le importanti referenze indicate, sarebbe pure la valutazione dell'organizzazione (criterio 3). Del resto, non risulta che nell'offerta andava menzionata l'organizzazione del cantiere e il programma lavori. Anche la nota per questo criterio di aggiudicazione andrebbe rivista, ciò che condurrebbe l'insorgente a primeggiare la classifica.


D.    a. All'accoglimento del gravame si è opposto il committente, il quale ha difeso il modus operandi applicato per valutare i controversi criteri dell'organizzazione e dell'attendibilità dei prezzi. In particolare, ha rilevato che le indicazioni del bando (cfr. cifra 4.5, Valutazione del CA-3: Organizzazione) preannunciavano in modo evidente che per quanto concerne l'organizzazione era richiesta una relazione tecnica sviluppata secondo i temi indicati nella documentazione d'appalto, comprensiva di programma lavori con il diagramma della mano d'opera e le fasi di lavoro ed osservato che dalla pos. 224.410 CPN 102 emergeva in modo altrettanto chiaro come strutturare la relazione tecnica e quali precise indicazioni (A. Organigramma; B. Organizzazione del cantiere; C. Programma lavori) essa avrebbe dovuto contenere. La nota 3.00 assegnata all'insorgente per questo criterio appare pertanto giustificata, ritenuto che la RI 1 nella lista degli allegati del 29 luglio 2019 indica solo l'organigramma con riferimento alla posizione 224.410, A, e tralascia completamente le posizioni B e C previste e richieste. Corretto, ha proseguito l'ente banditore, è anche il punteggio relativo all'attendibilità dei prezzi, risultante dall'applicazione della formula matematica indicata alla pos. 224.510 del capitolato.

b. Anche l'aggiudicataria ha postulato la reiezione del gravame con motivazioni sostanzialmente analoghe a quelle addotte dalla stazione appaltante.

c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.


E.    Con la replica la ricorrente ha riaffermato le proprie tesi, osservando in aggiunta che per non cadere in un formalismo eccessivo, come in concreto, l'ente appaltante, qualora avesse ritenuto insufficienti le informazioni concernenti l'organizzazione, avrebbe dovuto sollecitare all'offerente precisazioni in merito e che gli argomenti sostenuti in merito all'attendibilità del prezzo sono del tutto infondati.


F.     Con la duplica il committente ha ribadito il principio secondo cui al momento della loro apertura le offerte devono risultare complete, corrette, nonché compilate nel rispetto delle condizioni stabilite dal bando di concorso e della relativa documentazione di gara e che unica eccezione a questo principio è la facoltà per il committente di richiedere la produzione (dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte) dei documenti di cui all'art. 39 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110). Per il resto, si è riconfermato nelle argomentazioni e domande di giudizio formulate in precedenza.

 

 

Considerato,                  in diritto

 

1.    1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto partecipante al concorso la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'assegnazione della commessa ad un altro concorrente (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.


2.    2.1. Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP indica quali possibili criteri di aggiudicazione il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. L'art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP prescrive invece che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. Questa regola vale tanto per i concorsi a procedura libera, quanto per le gare ad invito e si applica a tutti i criteri di aggiudicazione (STA 52.2017.568 del 25 settembre 2018 consid. 6 e rinvii).

2.2. In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione (cfr. pos. 224.200 e segg. delle disposizioni particolari CPN 102). Ha quindi rispettato appieno l'obbligo sancito dagli art. 13 lett. f CIAP e 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP. Sotto questo aspetto la decisione impugnata non presta il fianco a critiche, tanto più che nessuna ditta ha impugnato le regole della gara, che sono quindi divenute vincolanti tanto per le partecipanti alla procedura, quanto per l'ente banditore, che deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza.

 

 

3.     3.1. Resta nondimeno da esaminare l'operato della stazione appaltante sotto il profilo delle valutazioni concretamente esperite e delle motivazioni addotte per giustificare la nota (3.00) attribuita alla ricorrente nel controverso criterio 3.

3.2. In materia di commesse pubbliche il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 16 cpv. 1 CIAP). Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o alla proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA 52.2018.304 del 19 ottobre 2018 consid. 2 e rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 segg.).

 

3.3. Organizzazione del cantiere
3.3.1. Per quanto concerne il criterio riferito all'organizzazione del cantiere, il capitolato d'appalto, alla pos. 224.410 CPN 102, enunciava quanto segue:

L'offerente è chiamato a dimostrare di aver pienamente compreso i compiti richiesti dal mandato in oggetto sia dal punto di vista qualitativo, quantitativo e di tempistica.
Egli è tenuto a dimostrare di possedere le capacità tecniche e logistiche necessarie per svolgere questo mandato.
La relazione tecnica (max 10 pagine formato A4) deve essere strutturata in questo modo:

A.   Organigramma nominativo delle persone coinvolte nell'opera, il loro mansionario e relative qualifiche professionali:

1.    Responsabile della ditta o del consorzio

2.    Responsabile del cantiere

3.    Responsabile dell'ufficio tecnico della ditta o del consorzio

4.    Tecnico di officina e operai preposti alla preparazione del materiale in officina

5.    Operai preposti alla posa in cantiere

 

B.   Organizzazione del cantiere prevista dall'offerente al fine di garantire le esigenze del committente in materia di qualità, costi tempi e sicurezza:

1.    Indicare se la ditta o il consorzio ha un proprio ufficio tecnico

2.    Elenco delle parti d'opera acquistate da terzi e quelle lavorate presso l'offerente

3.    Elenco delle attrezzature e dei macchinari di lavorazione, dell'officina della ditta o del consorzio

4.    Eventuali certificazioni ISO

5.    Altre informazioni a discrezione dell'offerente relative al sottocriterio

 

C.   Programma lavori:
Allestire un programma lavori attendibile comprendente il diagramma della manodopera e indicative fasi di lavoro.
Come fasi di lavoro sono da ritenere:

1.    Rilievo misure, piani d'officina, lista pezzi

2.    Ordinazione materiale

3.    Preparazione materiale in officina

4.    Posa delle parti d'opera (la ditta deve indicare nel programma lavori il numero di operai preposti alla posa delle parti d'opera tenendo in considerazione il quantitativo e le tempistiche)

5.    Collaudo

 

Il programma deve essere allestito in modo indipendente dall'inizio lavori previsto, sono quindi da tralasciare festività e ferie imposte. Faranno stato unicamente i giorni lavorativi indicati.

 

Sono attribuite note intere secondo la seguente descrizione:

 

6 =  Molto valido / con valore superiore a quanto auspicato e decisamente sopra la media delle altre offerte

5 =  Valido / il contenuto risponde alle aspettative e fornisce indicazioni superiori alla media delle altre offerte

4 =  Sufficiente / raggiunge gli obiettivi minimi richiesti auspicati

3 =  Carente / non raggiunge gli obiettivi richiesti

2 =  Nettamente insufficiente

1 =  Senza valore, non preso in considerazione



Da questa prescrizione emerge in modo chiaro che determinante ai fini della valutazione del criterio in questione era la relazione tecnica.

3.3.2. Nell'evenienza concreta, alla sua offerta la RI 1 ha allegato il documento Organigramma aziendale (come da pos. 224.410, A), nel quale ha sostanzialmente fornito indicazioni sull'organigramma nominativo delle persone coinvolte nell'opera e il loro mansionario. Come rettamente sostenuto dalla deliberataria e dalla stazione appaltante (quest'ultima richiamandosi al rapporto di valutazione del 2 settembre 2019 del suo consulente), nell'atto in questione non vi è tuttavia alcun riferimento agli altri temi (organizzazione del cantiere e programma lavori) che, secondo quanto figura alla posizione 224.410 CPN 102 punti B e C, avrebbero (invece) dovuto essere trattati. Stando così le cose, la decisione della committenza di valutare come carente, poiché non raggiunge gli obiettivi richiesti, l'organizzazione della ricorrente, non presta il fianco a critiche di sorta. Inutilmente quest'ultima si avventura nell'affermare che non (le) risulta che, nell'offerta, andava menzionata l'organizzazione del cantiere e il programma lavori, nel vano tentativo di contestare la nota (3.00) che le è stata attribuita. Come visto (cfr. supra, consid. 3.3.1 e cifra 4.5 del bando), l'ente banditore ha fissato inequivocabilmente i diversi aspetti che dovevano essere affrontati nella relazione tecnica e che avrebbero contribuito alla determinazione del punteggio per questo criterio. Ancor meno, in replica, può seriamente sostenere che l'ente appaltante, qualora avesse ritenuto insufficienti le informazioni concernenti l'organizzazione, avrebbe dovuto sollecitare all'offerente precisazioni in merito. Per principio, infatti, dopo la scadenza del termine per l'inoltro, le offerte non possono più essere rettificate e/o completate (RtiD I-2012 n. 17; STA 52.2019.222 del 24 ottobre 2019 consid. 3.1, 52.2017.373 del 26 febbraio 2018 consid. 3.2) e la facoltà del committente di chiedere ai concorrenti spiegazioni e delucidazioni sul contenuto dell'offerta va comunque riservata a chiarire aspetti dell'offerta e non può invece condurre - come vorrebbe la ricorrente - a una modifica della stessa (Etienne Poltier, Droit des marchés publics, Berna 2014, n. 354; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrecht, III ed., Zurigo 2013, n. 710 segg.). Sia detto per completezza che l'ente banditore non era neppure tenuto ad assegnare all'insorgente un termine perentorio per rimediare al difetto ravvisato. L'operazione di sanatoria prevista alla pos. 252.210 CPN 102 era infatti ammissibile unicamente per supplire alla mancata produzione di documenti ben precisi, attestanti fatti oggettivi già esistenti al momento dell'inoltro dell'offerta (cfr., in questo senso, la STA 52.2012.48 del 30 marzo 2012 consid. 4.1). Non poteva di sicuro essere svolta per completare quella presentata dalla ricorrente, carente in uno dei punti essenziali legati al criterio di aggiudicazione 3. A fronte di queste mancanze, affatto secondarie, il committente avrebbe addirittura dovuto escludere la sua offerta, siccome incompleta (art. 40 cpv. 1 RLCPubb/CIAP). Non occorre pertanto esaminare l'altra censura rivolta contro l'operato della stazione appaltante sotto il profilo della valutazione concretamente esperita per giustificare la nota (2.59) attribuitale in tema di attendibilità dei prezzi, sollevata invero senza particolare motivazione, siccome l'insorgente non potrebbe in alcun caso ottenere la commessa. Non si può infatti ammettere che i lavori vengano aggiudicati ad un concorrente che ha presentato un'offerta non conforme alle prescrizioni di gara, senza con ciò violare, oltre che il principio di legalità, quello della parità di trattamento.

 

 

4.     Visto quanto precede il ricorso deve essere respinto.


5.     L'emanazione della presente decisione rende superflua l'evasione della domanda cautelare tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame.


6.     La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Essa rifonderà inoltre all'aggiudicataria e alla stazione appaltante, patrocinate da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

 



Per questi motivi,

 

 

 

decide:

 

1.    Il ricorso è respinto.

 

 

2.    La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico. Essa rifonderà inoltre alla deliberataria e al committente fr. 1'000.- ciascuno a titolo di ripetibili.

 

 

3.    Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.

 

 

4.    Intimazione a:

.

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                            La vicecancelliera