
Incarto n. 52.2019.583	Lugano 23 giugno 2020	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 14 novembre 2019 di

RI 1

patrocinato da: PA 1

contro

la decisione del 29 ottobre 2019 (MC.2019.6) del Giudice delle misure coercitive che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 17 gennaio 2019 con cui la Polizia cantonale gli ha fatto divieto di abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione dei Comuni di __________;

ritenuto, in fatto

A. a. RI 1, cittadino __________, è giunto in Svizzera nel ______.

b. Durante il suo soggiorno nel nostro Paese, è stato oggetto di diverse condanne penali per i reati di infrazione e contravvenzione alla legge federale sugli stupefacenti e sulle sostanze psicotrope del 3 ottobre 1951 (LStup; RS 812.121), infrazione alla legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (dal 1° gennaio 2019 rinominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione; LStrI; RS 142.20), nonché furto di poca entità.

c. Tra il 2007 e il 2010 RI 1 ha presentato quattro domande d'asilo in Svizzera che sono state tutte respinte dall'allora Ufficio federale della migrazione (ora: Segreteria di Stato della migrazione; SEM). A seguito della decisione del 24 maggio 2011 - confermata dal Tribunale amministrativo federale con sentenza del 29 luglio 2011 - con cui l'UFM ha respinto, senza entrare nel merito, la più recente delle stesse, è stato in particolare ordinato all'interessato di lasciare la Svizzera dapprima entro il 23 giugno 2011 e poi entro il 12 agosto 2011. Per l'esecuzione del suo allontanamento è stato incaricato il Cantone Ticino.

d. Dopo che RI 1 si era reso irreperibile e dato il rischio che si sottraesse all'obbligo impartitogli di lasciare il territorio svizzero (in quanto non era intenzionato a far rientro volontariamente in __________ e aveva dimostrato di non voler collaborare a tale scopo con le autorità), per garantire l'esecuzione del suo allontanamento, il 27 luglio 2015 la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni ne ha disposto la carcerazione amministrativa per la durata di sei mesi. La misura - confermata dal Giudice dei provvedimenti coercitivi il 30 luglio 2015 e dal Tribunale cantonale amministrativo il 24 novembre 2015 (cfr. inc. 52.2015.386) - è successivamente stata prorogata (con l'avallo sia del Giudice dei provvedimenti coercitivi che di questo Tribunale, cfr. inc. 52.2016.67) per ulteriori sei mesi, ritenuto come l'interessato non avesse intrapreso nulla di concreto per far rientro nel proprio Paese d'origine (non avendo in particolare collaborato per l'ottenimento dei necessari documenti di legittimazione) e continuasse a opporsi al proprio allontanamento.

B. a. Con decisione del 7 marzo 2017, la SEM ha respinto anche l'ultima domanda d'asilo presentata da RI 1, impartendogli un termine di partenza con scadenza al 1° maggio 2017. Tale decisione, rimasta inimpugnata, è passata in giudicato (cfr. pure decisione del 29 gennaio 2019 - confermata dal Tribunale amministrativo federale (STAF D-631/2019 del 7 febbraio 2019) - con cui la SEM non è entrata nel merito di una domanda di riesame presentata dall'interessato, precisando, al dispositivo n. 1, che la decisione del 7 marzo 2017 è cresciuta in giudicato ed è esecutiva).

b. Non avendo rispettato neppure quest'ultimo termine per lasciare il territorio nazionale, il 17 gennaio 2019 la Polizia cantonale ha disposto nei confronti di RI 1 un divieto di abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione dei Comuni di __________ ai sensi dell'art. 74 cpv. 1 lett. b LStrI.

C. Con giudizio del 29 ottobre 2019 il Giudice delle misure coercitive ha confermato il suddetto provvedimento, respingendo il ricorso contro di esso interposto da RI 1.
Richiamata la decisione di allontanamento dalla Svizzera pronunciata nei suoi confronti e passata in giudicato così come il mancato rispetto dei termini di partenza di volta in volta impartitigli dalle autorità, la precedente istanza ha ritenuto pacificamente adempiuti i presupposti per l'adozione del controverso divieto. Ha inoltre rilevato come l'interessato non avesse intrapreso alcuno sforzo per essere rimpatriato, ma avesse anzi affermato di voler rimanere in Svizzera. Ha infine considerato il provvedimento conforme al principio della proporzionalità, ritenendo il territorio indicato sufficiente per garantire l'accesso a tutti i necessari servizi e il mantenimento delle relazioni sociali, segnatamente con la compagna, che avrebbe potuto rendere visita all'interessato al suo luogo di residenza.

D. Contro la suddetta pronuncia governativa il soccombente si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento insieme al contestato divieto.
Il ricorrente - che ricorda di avere lasciato il suo Paese d'origine per non svolgere il servizio militare - spiega il suo rifiuto di tornare in patria con il pericolo (che sarebbe stato a torto negato dalla SEM) di subire pene disumane e degradanti da parte dello Stato __________. Ritiene contrario ai diritti fondamentali il fatto di obbligare una persona a collaborare con un'autorità al fine di tornare in un Paese in cui sa di rischiare trattamenti disumani. Reputa quindi inesigibile l'esecuzione del suo allontanamento. Afferma inoltre di volere rimanere in Svizzera con la sua compagna, cittadina elvetica, e il loro figlio, ottenere un permesso e trovare un lavoro che gli consenta di costruire un futuro per sé e la propria famiglia. Ritiene che il limbo giuridico in cui si trova da più di dieci anni - caratterizzato anche da esclusione ed emarginazione dalla vita sociale, lavorativa e familiare - sia lesivo delle garanzie della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101). Contesta il divieto pronunciato nei suoi confronti, negando che ne siano dati i presupposti, in particolare, il pericolo di allontanamento dal territorio svizzero, vista la sua volontà di rimanere nel nostro Paese. La misura disattenderebbe infine il principio della proporzionalità siccome gli impedirebbe di vedere - beneficiando della dovuta privacy - la compagna e il figlio, residenti in un altro Comune. Maggiormente proporzionata sarebbe la misura dell'obbligo di firma, già disposta dalla Polizia cantonale nel verbale del 17 gennaio 2019.

E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone la Polizia cantonale, rilevando che l'insorgente risulta scomparso dal 9 febbraio 2019 e sviluppando argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

F. In replica e in duplica le parti hanno ribadito le loro contrapposte argomentazioni e domande di giudizio.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 32 cpv. 2 della legge cantonale di applicazione delle norme federali concernenti le misure coercitive in materia di diritto degli stranieri del 17 aprile 1997 (Lamc; RL 143.200). Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 32 cpv. 2 Lamc) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Giusta l'art. 74 cpv. 1 lett. b LStrI, l'autorità cantonale competente può imporre a uno straniero di non abbandonare o di non accedere a un dato territorio se è stata pronunciata nei suoi confronti una decisione di allontanamento o di espulsione passata in giudicato e indizi concreti fanno temere che lo straniero non lasci la Svizzera entro il termine di partenza o lo straniero non ha rispettato il termine di partenza impartitogli. Una simile misura coercitiva mira a garantire la presenza dello straniero in vista dell'esecuzione del suo allontanamento dalla Svizzera da parte delle autorità. Si tratta di un provvedimento meno incisivo rispetto alla carcerazione amministrativa (art. 75 e segg. LStrI) ma, così come la privazione della libertà, può anch'esso servire come un mezzo per esercitare una certa pressione sullo straniero al fine di incitarlo a conformarsi spontaneamente al suo obbligo di lasciare il territorio elvetico. La misura consente di controllare l'ulteriore presenza dello straniero nel nostro Paese e renderlo contemporaneamente consapevole che, trattenendovisi illegalmente, non può beneficiare incondizionatamente delle libertà derivanti da un diritto di soggiorno (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.1 e 4, 142 II 1 consid. 2.2 e 4.5; STF 2C_701/2019 del 17 gennaio 2020 consid. 3, 2C_88/2019 del 29 agosto 2019 consid. 3.2).

2.2. Il provvedimento deve rispettare il principio della proporzionalità. Deve anzitutto essere idoneo a raggiungere lo scopo desiderato e può dunque essere pronunciato soltanto se la partenza dalla Svizzera è effettivamente possibile, ritenuto che è sufficiente che sia possibile una partenza volontaria (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.3 e 4.6; STF 2C_701/2019 citata consid. 3.2 e 3.3, 2C_88/2019 citata consid. 3.2). Tale condizione viene infatti meno unicamente quando sia il rinvio coatto che la partenza volontaria sono oggettivamente impossibili (cfr. DTF 144 II 16 consid. 4.8; STF 2C_701/2019 citata consid. 3.3). Una tale impossibilità è data segnatamente quando non si può esigere dallo straniero che torni nel suo Paese d'origine dove rischierebbe di essere torturato o di subire trattamenti disumani ai sensi degli art. 25 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) e 3 CEDU o quando non può partire per nessun altro Stato (cfr. STF 2C_701/2019 citata consid. 4.1). La misura non deve inoltre andare al di là di quanto è necessario per raggiungere lo scopo (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.2, 142 II 1 consid. 2.3; STF 2C_701/2019 citata consid. 3.2, 2C_88/2019 citata consid. 3.2). In questo senso, devono in particolare essere chiaramente definiti i limiti geografici dell'area interessata, così come la durata del provvedimento (cfr. DTF 142 II 1 consid. 2.3; STF 2C_793/2018 del 13 marzo 2019 consid. 3.3). In quest'ottica la giurisprudenza ha stabilito che il divieto di accedere a un dato territorio, così come l'assegnazione di un luogo di soggiorno, non può essere pronunciato per una durata indeterminata e il perimetro deve essere fissato in maniera tale che i contatti sociali e l'espletamento di affari urgenti della persona interessata possano restare possibili (cfr. STF 2C_793/2018 citata consid. 3.3, 2C_796/2018 del 4 febbraio 2019 consid. 4.2). Su istanza motivata l'autorità competente deve concedere deroghe per consentire allo straniero di recarsi presso le autorità, dall'avvocato, dal medico o da parenti, nella misura in cui i relativi bisogni non possono essere coperti in maniera adeguata e conforme ai diritti fondamentali nella zona indicata nel provvedimento (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.2, 142 II 1 consid. 2.3). Deve infine sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e il mezzo utilizzato (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.2, 142 II 1 consid. 2.3; STF 2C_88/2019 citata consid. 3.2).

3. 3.1. Come accennato in narrativa, il 17 gennaio 2019 la Polizia cantonale, in applicazione dell'art. 2 lett. i del regolamento della legge cantonale di applicazione delle norme federali concernenti le misure coercitive in materia di diritto degli stranieri del 28 maggio 1997 (RLamc; RL 143.210), ha emanato nei confronti di RI 1 - che non aveva rispettato neanche l'ultimo termine di partenza impartitogli per lasciare la Svizzera (scaduto il 1° maggio 2017) - un divieto di abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione dei Comuni di ________ ai sensi dell'art. 74 cpv. 1 lett. b LStrI.

Il 29 ottobre 2019 il Giudice delle misure coercitive ha confermato tale risoluzione. Ripercorsi i fatti e illustrato il quadro normativo applicabile, ha ritenuto pacificamente adempiute le condizioni poste all'adozione di un simile divieto (decisione di allontanamento passata in giudicato e mancato rispetto dei termini di partenza impartiti dalle autorità), considerando il provvedimento ossequioso del principio della proporzionalità. Ha in particolare ritenuto il territorio oggetto dell'interdizione sufficiente per garantire al ricorrente l'accesso a tutti i necessari servizi e il mantenimento delle relazioni sociali, segnatamente con la compagna, rilevando ch'essa avrebbe potuto rendergli visita al Centro Protezione Civile di __________, dove risiedeva.

3.2. Ora, va anzitutto premesso che l'insorgente è stato oggetto nel corso degli anni di svariate decisioni negative in materia d'asilo, l'ultima delle quali emanata il 7 marzo 2017. Tale decisione, che non ha fatto l'oggetto di alcun ricorso ordinario, è dunque regolarmente passata in giudicato (cfr. anche decisione del 29 gennaio 2019 della SEM sulla domanda di riesame, confermata dalla citata STAF D-631/2019), così come le precedenti.

Ciononostante, il ricorrente non ha mai rispettato i termini via via impartitigli dall'autorità per lasciare la Svizzera, l'ultimo dei quali scaduto il 1° maggio 2017 (cfr. supra, consid. A.c, A.d e B.a).

Contrariamente a quanto preteso nel gravame è quindi a ragione che la precedente istanza ha considerato di principio adempiuti i presupposti per l'emanazione di un divieto di abbandonare un dato territorio giusta l'art. 74 cpv. 1 lett. b LStrI.

3.3. Occorre ora verificare la proporzionalità della misura pronunciata dalla Polizia cantonale.

3.3.1. Secondo il ricorrente l'esecuzione del suo allontanamento sarebbe inesigibile in quanto, essendosi sottratto alla chiamata alle armi, rientrando in patria rischierebbe di subire dei trattamenti disumani e degradanti. La tesi è priva di fondamento, nella misura in cui, come emerge anche dal ricorso in oggetto (pag. 3), la SEM ha ritenuto non sussistere un simile pericolo nel caso dell'insorgente. Non vi è alcun motivo di scostarsi in questa sede dalla valutazione espressa dall'autorità competente in materia di asilo, segnatamente per decidere della qualità di rifugiato (cfr. art. 6a cpv. 1 in combinazione con l'art. 2 cpv. 1 della legge sull'asilo del 28 giugno 1998; LAsi; RS 142.31), data nel caso in cui una persona, a causa della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche è esposta o ha fondato timore di essere esposta a un pericolo per la sua vita, la sua integrità fisica o la sua libertà oppure a pressioni psicologiche insopportabili (cfr. art. 3 cpv. 1 e 2 LAsi). A maggior ragione se si considera che a fronte dei medesimi motivi qui addotti dal ricorrente le autorità federali non sono nemmeno entrate nel merito della domanda di riesame di cui si è detto (cfr. STAF D-631/2019 citata). In ogni caso, giova ricordare che la qualità di rifugiato non è di principio riconosciuta alle persone che temono delle conseguenze sul piano penale unicamente per aver rifiutato di prestare servizio militare o aver disertato (cfr. art. 3 cpv. 3 LAsi; cfr. STAF D-631/2019 citata con rimandi a STAF E-5952/2013 del 29 ottobre 2013; cfr. pure messaggio concernente la modifica della legge sull'asilo del 26 maggio 2010, in: FF 2010 3889, punto n. 2.1.2, pag. 3918 seg.; STAF E-6183/2018 del 18 dicembre 2019 consid. 4.2, E-6094/2015 del 28 dicembre 2017 consid. 2.3, 4.3.2 e 4.3.3). Ne discende che il qui controverso provvedimento, che non risulta di impossibile attuazione (né forzata, né volontaria), appare idoneo a raggiungere lo scopo di allontanare il ricorrente dal territorio elvetico.

3.3.2. Quanto alla condizione secondo cui la misura non deve andare al di là di quanto necessario per raggiungere lo scopo desiderato, si osserva che l'insorgente, nonostante diversi tentativi di rimpatrio forzato e le due relative lunghe incarcerazioni subite, non ha mai lasciato la Svizzera. Da questo profilo, il provvedimento impugnato, il cui scopo non è ancora stato raggiunto, appare dunque senz'altro necessario. Anzi, potrebbe finanche rivelarsi insufficiente, dal momento che, pur di sottrarsi all'esecuzione del suo allontanamento e malgrado l'obbligo di firma altresì impostogli dalla Polizia cantonale (cfr. ricorso, pag. 4, e risposta, pag. 2), il 9 febbraio 2019 - proprio poco dopo l'adozione della qui controversa misura nei suoi confronti il 17 gennaio 2019 e la conferma da parte del Tribunale amministrativo federale, il 7 febbraio 2019, del diniego del riesame della più recente decisione negativa in materia di asilo - il ricorrente ha apparentemente lasciato il Centro Protezione Civile di __________ in cui risiedeva, facendo perdere le sue tracce (cfr. doc. 2).

3.3.3. Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la delimitazione geografica dell'area interessata operata dalla Polizia cantonale non presta il fianco a critiche. In particolare, con le precedenti istanze occorre ritenere che il perimetro stabilito - esteso a tutto il territorio dei Comuni di __________ e __________ - fosse sufficiente a permettere all'insorgente l'accesso a tutti i necessari servizi e il mantenimento delle sue relazioni sociali, segnatamente con la compagna e il figlio (cfr. decisione impugnata, pag. 3; duplica, pag. 2). Tanto più se si considera che, qualora i suoi bisogni non avessero potuto essere coperti in maniera adeguata e conforme ai diritti fondamentali nella zona indicata, egli avrebbe avuto la possibilità di chiedere all'autorità competente una deroga per far visita ai suoi parenti nel loro Comune di residenza (cfr. supra, consid. 2.2).

3.3.4. Il divieto in parola si rileva invece in ogni caso sproporzionato nella misura in cui è stato disposto senza limiti temporali. Come visto (cfr. supra, consid. 2.2), la giurisprudenza ha infatti già avuto modo di stabilire che misure del genere possono essere pronunciate soltanto per un lasso di tempo determinato. In concreto la durata della misura va dunque limitata a due anni, periodo che appare rispettoso del principio della proporzionalità e conforme alla prassi dell'Alta Corte federale in materia (cfr. DTF 144 II 16 consid. 5.3; STF 2C_54/2015 del 22 giugno 2015). Con l'aggiunta di questa limitazione temporale è senz'altro dato un rapporto ragionevole tra lo scopo desiderato e il mezzo utilizzato.

3.3.5. A torto il ricorrente pretende che per raggiungere lo scopo perseguito sarebbe bastato l'obbligo di firma disposto dalla Polizia cantonale nel verbale del 17 gennaio 2019. Una tale misura - che equivale all'obbligo di presentarsi regolarmente a un'autorità ai sensi dell'art. 64e lett. a LStrI - non sarebbe infatti all'evidenza stata sufficiente a spingere l'insorgente a lasciare la Svizzera, come del resto non lo è stato nemmeno il più incisivo divieto qui in discussione. Provvedimento, quest'ultimo, che, a differenza dell'obbligo di firma, non mira soltanto a fare in modo che lo straniero si tenga a disposizione delle autorità, ma ha, come visto, anche per scopo di indurre l'interessato a dar seguito al suo obbligo di lasciare il territorio elvetico (cfr. DTF 144 II 16 consid. 4.4; STF 2C_701/2019 citata consid. 5.2 e 5.4, 2C_946/2017 del 17 gennaio 2018 consid. 7; sentenza Verwaltungsgericht Zürich, VB.2019.116 del 7 novembre 2019 consid. 2.5.1 e rimandi).

3.4. Non è infine dato di vedere come le precedenti istanze possano aver violato le molteplici disposizioni della CEDU invocate in modo del tutto generico dall'insorgente. Con particolare riferimento alla pretesa violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, si osserva che, a prescindere da quanto già considerato nei precedenti giudizi, quand'anche il ricorrente potesse effettivamente prevalersi dell'art. 8 CEDU (cfr., sul tema, DTF 138 I 246 consid. 3.2.1), essendo di principio possibile eseguire l'allontanamento, l'interesse pubblico all'attuazione delle decisioni negative in materia di asilo emanate nei suoi confronti dev'essere considerato comunque prevalente rispetto al suo interesse personale a rimanere nel nostro Paese (cfr. art. 8 n. 2 CEDU; cfr. STF 2C_701/2019 citata consid. 5.5).

4. 4.1. Stante quanto precede, il ricorso va dunque parzialmente accolto. La decisione del Giudice delle misure coercitive è di conseguenza annullata, mentre la risoluzione della Polizia cantonale è riformata così come indicato al considerando 3.3.4.

4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia, che dev'essere posta a carico del ricorrente proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), è compensata con le ripetibili, che lo Stato è tenuto a versargli a valere per entrambe le sedi, nella misura in cui risulta vittorioso (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione del 29 ottobre 2019 (MC.2019.6) del Giudice delle misure coercitive è annullata;

1.2. la risoluzione della Polizia cantonale del 17 gennaio 2019 è riformata nel senso che il divieto di abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione dei Comuni di __________ è pronunciato per la durata di due anni, così come indicato al consid. 3.3.4.

2. La tassa di giustizia è compensata con le ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La vicecancelliera