
Incarto n. 52.2020.105	Lugano 12 maggio 2021	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 20 febbraio 2020 della

RI 1

patrocinata da: PA 1

contro

la decisione del 22 gennaio 2020 (n. 383) del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente contro la risoluzione del 5 giugno 2019 con cui il Municipio di Muzzano le ha vietato l'uso dei fondi part. __________, __________, __________ e __________;

ritenuto, in fatto

A. a. Lo Stato del Canton Ticino è proprietario dei fondi part. __________ (di 1'194 m²) e __________ (di 1'812 m²) situati a Muzzano, in località __________. Alla __________ (__________) appartengono invece la confinante part. __________ (di 4'008 m²) e la part. __________ (di 1'911 m²) situata più a nord, sul lato opposto di via __________, all'intersezione con via __________.

b. Il 18 maggio 2001, __________ (allora titolare di una ditta individuale di scavi, trasporti e fornitura di materiale) ha chiesto al Municipio di Muzzano la licenza edilizia per avviare su una parte (1'100 m²) dei fondi di proprietà dello Stato - di cui aveva domandato in precedenza l'autorizzazione demaniale - un'attività di recupero di materiale inerte (croste bituminose). Il progetto prevedeva in particolare la messa in funzione di un impianto di frantumazione mobile e la formazione di due depositi.

c. A seguito di un lungo iter che non occorre riprendere, raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 32229 del 28 gennaio 2005), il 18 luglio 2005 il Municipio ha rilasciato a __________ la licenza edilizia richiesta, subordinandola a svariate condizioni di natura ambientale.
Nel frattempo, nonostante i vari ordini di sospensione dei lavori, sin dal 2001 la ditta aveva dato avvio all'attività.

B. Nel corso del 2006, __________ ha preso in locazione anche i due fondi (part. __________ e __________) di proprietà della __________.
Il 17 aprile 2007 ha ottenuto una licenza edilizia a posteriori per erigere sul mapp. __________ una tettoia (22 x 10 m), da adibire ad autorimessa per autocarri.
Con decisione del 23 agosto 2007, il Municipio gli ha invece negato la licenza in sanatoria per formare sulla part. __________ un deposito di terra vegetale. Tale decisione, tutelata dal Governo, è stata confermata anche dal Tribunale cantonale amministrativo (STA 52.2007.404 del 21 gennaio 2008).

C. a. Successivamente, senza più richiedere alcun permesso, la ditta di __________ - cui è subentrata nel 2012 la RI 1 - ha esteso l'attività di lavorazione e deposito di materiali inerti a tutti i fondi in questione.

b. Dopo vicissitudini che non mette conto di riassumere, così sollecitata dal Municipio, il 30 novembre 2014 la RI 1 ha inoltrato una prima domanda di costruzione, "parzialmente a posteriori", per gli interventi eseguiti e da effettuare sui mapp. __________ e __________. Dai piani risultava tra l'altro che sulla part. __________ sono stati realizzati una decina di depositi (per un volume di circa 1'560 m³) ed è stato costruito uno stabile formato da tre blocchi con una tettoia. Anche sulla part. __________, verso via __________, sono stati ricavati dei depositi arginati da muri; per il resto, il fondo è stato essenzialmente adibito a posteggio (16 posti per auto e camion).

c. Nel mese di luglio 2015, la RI 1 ha inoltrato una seconda domanda di costruzione, "parzialmente a posteriori", per gli altri due fondi contigui (part. __________ e __________) interessati dall'insediamento (accessibile da via __________, tramite la part. __________). Stando ai piani su questi terreni sono stati realizzati almeno dieci depositi di materiale inerte di vario tipo (volume > 600 m³), sono state erette alcune baracche e al centro della part. __________ è stato collocato il frantoio. Sugli stessi - come sui fondi vicini (part. __________ e __________) - operano inoltre svariati mezzi e macchinari per la movimentazione, miscelatura e trasporto del materiale (ruspe/pale, escavatrici, vagliatrici, camion, ecc.).

D. a. Nel termine di pubblicazione, entrambe le domande hanno suscitato l'opposizione di CO 2, proprietaria del fondo (part. __________) situato sull'altro lato di via __________, sui cui si trovano i suoi stabilimenti.

b. Raccolti gli avvisi cantonali sfavorevoli (n. 95053 e 91279), con decisioni del 29 settembre 2016 il Municipio ha negato le due licenze edilizie a posteriori. Ha in particolare ritenuto che l'attività della RI 1, con tutte le relative opere, fosse contraria alla funzione di zona. E ciò sia secondo il piano regolatore in vigore al momento della loro realizzazione (PR 1984) - che assegnava i fondi (part. __________, __________ e __________) alla zona artigianale e per piccola industria non molesta (Ar3) rispettivamente all'area per insediamenti di industria leggera (J2; part. __________) - sia in base a quello vigente, che attribuisce tutti i fondi alla zona industriale I. Ha inoltre evidenziato la disattenzione di altre prescrizioni, secondo il vecchio e il nuovo PR (concernenti le distanze da confine e verso l'area pubblica, la superficie minima di area verde, ecc.), negando tutte le deroghe sollecitate dall'istante.

c. Tali decisioni sono cresciute in giudicato, dopo essere state confermate dapprima dal Consiglio di Stato il 22 novembre 2017 e poi da questo Tribunale con giudizio del 25 febbraio 2019 (n. 52.2018.21), di cui si dirà per quanto occorre più avanti.

E. Preso atto che, nonostante le decisioni di cui sopra, la RI 1 proseguiva la sua attività di lavorazione e deposito degli inerti, ancorché sprovvista di autorizzazione, con decisione del 5 giugno 2019 il Municipio di Muzzano le ha intimato un divieto d'uso dei fondi part. __________, __________, __________ e __________, con la comminatoria dell'art. 292 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0).

F. Con giudizio del 22 gennaio 2020, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dalla RI 1 avverso il predetto ordine, che ha confermato. Ritenuta assodata la violazione materiale dell'attività svolta dalla ricorrente (sfociata nel diniego dei permessi cresciuti in giudicato), il Governo ha essenzialmente considerato che il controverso divieto fosse giustificato e conforme al principio della proporzionalità.

G. La RI 1 impugna ora la predetta risoluzione davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che le sia concesso un anno a far tempo dalla crescita in giudicato della decisione per poter conformare la propria attività alle norme vigenti.
L'insorgente sostiene che un divieto d'uso potrebbe essere emanato solo dopo una compiuta valutazione della fattispecie, da esperire nell'ambito di una procedura di permesso in sanatoria; in casu l'illiceità degli interventi, aggiunge, non sarebbe invece stata accertata (visto che la sentenza di questo Tribunale si fonderebbe sull'analisi di una procedura edilizia incompleta). Rimprovera quindi alle precedenti istanze di non aver tenuto conto delle capacità residue dei fondi, che potrebbero essere trasformati in siti del tutto conformi. Sostiene infine che la sua attività, che occupa 35 operai, rivestirebbe grande importanza per l'economia.

Da cui la richiesta di dilazionare su un anno il ritorno nella legalità delle proprie attività.

H. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione pervengono il Municipio e CO 2, con argomentazioni che, per quanto necessario, verranno discusse più avanti. L'Ufficio del demanio del Dipartimento del territorio è invece rimasto silente.

I. In sede di replica e duplica, la ricorrente rispettivamente il Municipio e CO 2 si sono riconfermate nelle rispettive antitetiche posizioni, sviluppando ulteriormente le proprie tesi, delle quali si riferirà, se del caso, nei seguenti considerandi.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e 45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato di cui è destinataria (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dall'incarto relativo alla procedura sfociata nel giudizio del 25 febbraio 2019 (n. 52.2018.21) di questo Tribunale, noto alle parti.

2.1. Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico.
Il principio della legalità e quello di uguaglianza esigono che le costruzioni realizzate senza autorizzazione, in contrasto con il diritto materiale, siano per principio fatte rettificare o demolire; ammettere il contrario significherebbe premiare l'inosservanza della legge, favorire la sua violazione e far sorgere l'impressione che l'autorità non sia in grado o non voglia esigerne il rispetto (cfr. Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 1277 ad art. 43 LE).
L'ordine di demolire un'opera edificata senza permesso e per la quale un'autorizzazione non può essere rilasciata non è di regola contrario al principio di proporzionalità. Si può prescindere dal provvedimento di ripristino quando l'opera eseguita diverge solo in modo irrilevante da quanto autorizzato, quando la demoli-zione non persegue scopi d'interesse pubblico, oppure se il proprietario poteva ritenere in buona fede che la costruzione fosse lecita e al mantenimento dello stato di fatto non ostino importanti interessi pubblici (cfr. DTF 132 II 21 consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6; STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid. 5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid. 3.2).

2.2. Al fine di impedire che un'opera edilizia venga utilizzata in modo abusivo dal profilo non soltanto formale (mancanza del permesso), ma anche sostanziale, segnatamente poiché destinata a un uso contrario alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un divieto, ovvero un provvedimento d'imperio, che ingiunga al proprietario di astenersi dall'utilizzarla in quel modo. A differenza dell'ordine di sospendere un'utilizzazione formalmente abusiva, un divieto d'uso, di natura analoga a un ordine di rettifica o di demolizione, si fonda sull'art. 43 LE e presuppone una preventiva verifica (da esperire di regola nell'ambito di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria) della conformità dell'utilizzazione instaurata senza permesso con il diritto materiale concretamente applicabile, a meno che il contrasto con quest'ultimo risulti evidente e incontestabile (cfr. STA 52.2018.314 del 14 settembre 2018 consid. 3.1, 52.2015.519 del 5 agosto 2016 in RtiD I-2017 n. 15 consid. 4.1 e rimandi, 52.2008.409 del 6 marzo 2009 in RtiD II-2009 n. 23 consid. 2).

2. 3.1. In concreto, il Municipio ha impartito alla ricorrente un divieto, fondato sull'art. 43 LE, di utilizzare i fondi sui quali continua a esercitare la propria attività di deposito e lavorazione degli inerti, in palese contrasto con le norme comunali, nonostante i dinieghi di licenza edilizia del 29 settembre 2016 sfociati nella sentenza di questo Tribunale del 25 febbraio 2019 di cui si è detto in narrativa (cfr. pure sua risposta al Governo). L'ordine, motivato anche con le molestie e i disagi derivanti ai fondi circostanti (cfr. pure risposta del Municipio al Governo), è stato tutelato dal Governo, il quale l'ha in sostanza ritenuto corretto e conforme al principio di proporzionalità. La conclusione resiste alle critiche dell'insorgente, che in questa sede mette anzitutto in discussione l'esistenza dell'accertamento dell'illiceità della propria attività. La censura è del tutto infondata.

3.2. Come rettamente ricordato dalle precedenti istanze, è infatti manifesto che l'esistenza della violazione materiale dell'intera piazza di lavorazione degli inerti è già stata compiutamente accertata con i predetti rifiuti del permesso, cresciuti in giudicato a seguito del citato giudizio di questo Tribunale. Questa Corte, esprimendosi sui diversi interventi che erano stati realizzati negli anni sui fondi (scostandosi palesemente dalle autorizzazioni rilasciate nel 2005 e 2007, cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 4), ha infatti ritenuto che l'attività della RI 1, con tutte le relative opere, fosse assimilabile a un'attività industriale molesta, non conforme alle prescrizioni della zona di situazione, tanto in base al vecchio quanto al nuovo PR. In particolare ha ritenuto che l'insediamento non rispettasse la funzione delle zone Ar3 e J2 e il divieto di depositi (art. 39 lett. m NAPR) secondo il piano regolatore del 1984, e che non fosse nemmeno conforme alla zona industriale I approvata con risoluzione governativa del 15 aprile 2015 (n. 1550; cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 6 e 7). Pianificazione, quest'ultima, che era a quel momento entrata in vigore per effetto dell'art. 31 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), nonostante contro la stessa fossero stati interposti alcuni ricorsi al Tribunale cantonale amministrativo (cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 6.2). Nel frattempo quest'ultimo ha invero accolto tali impugnative, annullando la predetta decisione del 2015 del Consiglio di Stato, al quale ha retrocesso gli atti per nuova decisione (cfr. STA 90.2015.47/64-67 del 30 aprile 2021); ne discende che per i fondi in questione è attualmente tornato a far stato il precedente assetto pianificatorio (PR 1984; cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 6.2 con rinvio alla risoluzione governativa del 23 agosto 2005, in particolare dispositivo n. 2 e 3 e pag. 21, 30 e 90 e allegato 1). Tale circostanza è tuttavia irrilevante ai fini della presente fattispecie, considerato che il centro di deposito e lavorazione degli inerti, come appena ricordato, si pone in urto anche con tale ordinamento.
A ciò aggiungasi che, nel precedente giudizio, questo Tribunale ha inoltre chiaramente stabilito che l'attività industriale che l'insorgente aveva sviluppato sui fondi sull'arco di più di un decennio - senza autorizzazione e nonostante gli svariati ordini di sospensione dei lavori - non era un impianto al beneficio della tutela delle situazioni acquisite (che poteva quindi prevalersi del vecchio art. della 72 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365] o degli art. 66 LST e 86 del relativo regolamento). Inoltre, quand'anche su una minima parte della part. __________ vi fosse già stato un deposito di inerti (tutelato nella situazione di fatto), era manifesto che l'insediamento di un vero e proprio centro di frantumazione, miscelatura e stoccaggio di inerti (che tratta più di 10'000 t/anno di materiale), esteso all'intera superficie dei fondi in oggetto, ne avesse radicalmente sovvertito l'identità (STA 52.2018.21 citata consid. 8). Questa Corte ha infine chiaramente escluso, tutelando la decisione municipale, che il centro potesse beneficiare di una deroga (STA 52.2018.21 citata consid. 9), in assenza di una situazione eccezionale e ritenuto in ogni caso preponderante sull'interesse prettamente economico dell'insorgente quello pubblico e privato dei vicini a non permettere un'attività che produce immissioni moleste e un generale degrado del comparto.
In queste circostanze, non è pertanto dato di vedere quale altra completa valutazione o procedura edilizia occorrerebbe ancora esperire per accertare l'illiceità dell'attività in questione, che è invece già stata compiutamente vagliata e decisa.

3.3. Ferme queste premesse, è certo che il divieto d'uso in oggetto risulti del tutto giustificato e conforme al principio di proporzionalità. Esso s'avvera infatti come l'unica misura idonea e necessaria a impedire che l'insorgente continui indifferente a trattare e stoccare ingenti quantitativi di materiali sui predetti fondi, nonostante i rifiuti del permesso di cui sopra. E ciò fintanto che non avrà rimosso tutte le opere e gli impianti non autorizzati (come il Municipio sembra peraltro averle ordinato nel frattempo, cfr. decisione del 25 maggio 2020 di cui al doc. 16). A maggior ragione s'impone questa conclusione se si considera che, come già accertato nel precedente giudizio, l'attività è fonte di immissioni moleste per i fondi vicini (rumori, polveri, ecc.) e squalificante per il paesaggio circostante. Non portano invece ad altra conclusione le conseguenze economiche derivanti dal provvedimento all'insorgente, la quale ponendo l'autorità di fronte al fatto compiuto da tempo ben doveva attendersi di essere confrontata con una simile ingiunzione di cessazione dell'attività. Non è quindi dato di vedere per quale motivo dovrebbe esserle ancora concesso un anno di tempo per il ritorno nella legalità. Tanto meno a fronte di non meglio precisate capacità residue dei fondi o progetti che dovrebbero permetterle di inscatolare l'intera attività in nuovi capannoni industriali, la cui realizzazione appare comunque tutt'altro che scontata e imminente.

3.4. In conclusione, il giudizio impugnato che ha tutelato il divieto d'uso municipale deve pertanto essere confermato, siccome immune da violazioni del diritto.

3. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.

4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'insorgente, la quale è inoltre tenuta a rifondere ad CO 1 e al Comune, non dotato di un servizio giuridico, adeguate ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
L'insorgente è inoltre tenuta a rifondere ad CO 1 e al Comune di Muzzano la somma di fr. 1'800.- ciascuno a titolo di ripetibili per questa sede.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera