
Incarto n. 52.2020.155	Lugano 8 aprile 2021	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo sul ricorso del 16 marzo 2020 di

RI 1

patrocinata da: PA 1

contro

la risoluzione del 19 febbraio 2020 (n. 979) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione del 18 dicembre 2018 con cui la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni ha negato il rinnovo e le ha revocato il permesso di dimora UE/AELS;

ritenuto, in fatto

A. RI 1 (1988), cittadina rumena, è giunta in Svizzera una prima volta il 5 maggio 2012 ed è stata posta al beneficio di un permesso di dimora UE/AELS per lavorare come prostituta. Il 10 marzo 2013 è ritornata in Romania, notificando la propria partenza alla competente Autorità comunale.

B. Il 21 maggio 2013 RI 1 è nuovamente entrata nel nostro Paese e il giorno successivo ha postulato il rilascio di un'autorizzazione di dimora UE/AELS al fine di esercitare la professione di prostituta indipendente a __________. Il permesso richiesto le è stato rilasciato il 2 agosto 2013, quando nel frattempo aveva spostato il suo luogo d'attività a __________.

C. Il 16 aprile 2018 l'interessata ha inoltrato una domanda di rinnovo della sua autorizzazione di dimora UE/AELS, che - dopo l'esperimento di alcuni approfondimenti e averle concesso la facoltà di esprimersi - la Sezione della popolazione ha respinto con decisione del 18 dicembre 2018, fissando un termine con scadenza il 18 febbraio 2019 per lasciare il territorio elvetico. L'Autorità dipartimentale ha considerato che RI 1 non adempisse più le condizioni per le quali le era stato rilasciato il permesso di dimora UE/AELS al suo arrivo in Svizzera. La Sezione della popolazione ha in particolare ritenuto che, non disponendo di locali propri per l'esercizio della sua professione, ma unicamente di una camera ad uso giornaliero presa in sublocazione, l'interessata non potesse essere considerata lavoratrice indipendente. La risoluzione descritta è stata emanata in virtù degli art. 12 dell'allegato I all'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), 96 della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (dal 1° gennaio 2019 rinominata legge federale sugli stranieri e la loro integrazione [LStrI; RS 142.20]) e 23 dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002 (OLCP; RS 142.203).

D. Con giudizio del 19 febbraio 2020 il Consiglio di Stato ha confermato il suddetto provvedimento dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta da RI 1.

Il Governo ha sostanzialmente sposato la tesi della Sezione della popolazione in merito al carattere non indipendente dell'attività di prostituta svolta dall'interessata in ragione del fatto che quest'ultima non disponeva di locali di lavoro propri o presi in locazione in suo nome, bensì di una camera sublocata presso una società responsabile di un esercizio pubblico a luci rosse situato nel medesimo immobile, dei cui clienti anch'essa approfitterebbe, dimostrando un certo grado di dipendenza. Il mancato rinnovo dell'autorizzazione di dimora UE/AELS è altresì stato considerato conforme al principio della proporzionalità.

E. Contro la predetta pronuncia governativa la soccombente si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.

RI 1 sostiene di adempiere le condizioni per il rinnovo del suo permesso di dimora UE/AELS, sottolineando di avere sottoscritto in proprio nome un contratto di locazione degli spazi utilizzati per lavorare, non essendo rilevante il fatto che si tratti di una sublocazione. Essa precisa inoltre di essere libera nella gestione della propria attività, sebbene quest'ultima sia svolta in prossimità di un locale a luci rosse gestito dall'azienda sua partner contrattuale per la locazione della camera utilizzata ed evidenzia le difficoltà a reperire gli spazi dove potere esercitare la professione di prostituta che siano idonei dai punti di vista pianificatorio e di polizia. La ricorrente lamenta anche una violazione del principio della proporzionalità e del diritto al rispetto della vita privata e familiare ai sensi dell'art. 8 della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), in quanto non vi sarebbe alcun interesse al mancato rinnovo e alla revoca della sua autorizzazione di dimora UE/AELS nonché vista l'ormai lunga permanenza in Svizzera.

F. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Dipartimento sia il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

G. In replica RI 1 ribadisce le proprie argomentazioni ricorsuali.

H. Con la duplica la Sezione della popolazione si riconferma nelle precedenti prese di posizione. Il Governo è dal canto suo rimasto silente.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data dall'art. 9 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 143.100). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. L'ALC, direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità (ora: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare, accedere ad attività economiche e offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.

In concreto, essendo cittadina rumena e titolare di un documento di legittimazione valido, RI 1 può prevalersi in linea di principio del menzionato accordo bilaterale per esercitare un'attività lucrativa, ricercare un lavoro o, a determinate condizioni, risiedere senza attività lucrativa nel nostro Paese (art. 2 cpv. 1 e 2 allegato I ALC; DTF 131 II 339 consid. 2).

2.2. Giusta l'art. 12 cpv. 1 allegato I ALC il cittadino di una parte contraente che desideri stabilirsi nel territorio di un'altra parte contraente per esercitarvi un'attività indipendente (in appresso denominato autonomo) riceve una carta di soggiorno della durata di almeno cinque anni a decorrere dalla data di rilascio, purché dimostri alle autorità nazionali competenti di essersi stabilito o di volersi stabilire a tal fine. L'art. 15 cpv. 1 allegato I ALC dispone che il lavoratore autonomo, per quanto riguarda l'accesso a un'attività indipendente e al suo esercizio, riceve nel paese ospitante lo stesso trattamento riservato ai cittadini nazionali.

La nozione di lavoratore autonomo si applica a persone che esercitano un'attività economica reale ed effettiva, in contropartita della quale ottengono una remunerazione. Il lavoratore autonomo svolge quest'attività per proprio conto e a proprio rischio, in assenza di legami di subordinazione; egli deve avere la volontà di stabilirsi sul territorio di una delle parti contraenti e di esercitare un'attività economica in maniera duratura. La cessazione, volontaria, dell'attività porta alla revoca del titolo di soggiorno (DTF 140 II 460 consid. 4.1.3; STF 2C_1062/2017 del 4 maggio 2018 consid. 6.2; Astrid Epiney/Gaetan Blaser, in: Cesla Amarelle/Minh Son Nguyen [curatori], Code annoté de droit des migrations, vol. III: Accord sur la libre circulation des personnes [ALCP], 2014, n. 30 seg. ad art. 4 ALC). La Segreteria di Stato della migrazione (SEM) ha emanato delle istruzioni concernenti l'introduzione graduale della libera circolazione delle persone secondo le disposizioni dell'ALC e dell'OLCP. Per quanto riguarda i lavoratori indipendenti queste direttive prevedono che gli interessati devono provare che la loro attività sia effettiva e durevole e che permetta loro di sopperire ai propri bisogni (istruzioni OLCP, versione del gennaio 2021, n. 4.3). Questo significa che se il lavoratore autonomo cade a carico della pubblica assistenza perde il diritto di residenza (Philipp Gremper, Ausländische Personen als Selbstständig Erwerbende, in: Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [curatori], Ausländerrecht, II ed., Basilea 2009, n. 18.26, pag. 923). Per stabilire se si tratta di un'attività dipendente o indipendente occorre tenere conto delle circostanze del singolo caso. Il fattore determinante è che l'attività sia svolta per proprio conto e a proprio rischio. Inoltre la persona che esercita l'attività non deve essere vincolata a direttive di terzi né deve essere integrata nell'organizzazione lavorativa di un'azienda. Non deve nemmeno sussistere alcun rapporto di subordinazione (DTF 123 V 161 consid. 1; precitate istruzioni OLCP, n. 4.3.2).

2.3. Giusta l'art. 6 cpv. 1 allegato I ALC il lavoratore dipendente cittadino di una parte contraente che occupa un impiego di durata uguale o superiore a un anno al servizio di un datore di lavoro dello Stato ospitante riceve una carta di soggiorno della durata di almeno 5 anni a decorrere dalla data del rilascio, automaticamente rinnovabile per almeno 5 anni. In occasione del primo rinnovo, la validità della carta di soggiorno può essere limitata, per un periodo non inferiore ad un anno, qualora il possessore si trovi in una situazione di disoccupazione involontaria da oltre 12 mesi.

2.4. Un diritto di soggiorno UE/AELS sul territorio di un'altra parte contraente è certificato dal rilascio da parte delle autorità competenti di una carta di soggiorno (art. 2 allegato I ALC). La natura delle autorizzazioni UE/AELS alle quali un cittadino di uno Stato dell'Unione europea può avere diritto in virtù dell'ALC non ha carattere costitutivo, ma dichiarativo (DTF 136 II 329 consid. 2.2, 134 IV 57 consid. 4). Ciò vuol dire che quando le condizioni previste dall'ALC per la concessione di una determinata autorizzazione UE/AELS sono date, e non sussistono motivi di ordine pubblico per un diniego (art. 5 allegato I ALC), il documento richiesto va concesso o rinnovato; in effetti, il permesso non fonda il diritto al soggiorno, limitandosi ad attestarlo (DTF 136 II 405 consid. 4.4, 136 II 329 consid. 2 e 3).

3. 3.1. Nell'evenienza concreta, con decisione del 18 dicembre 2018 - confermata dal Consiglio di Stato il 19 febbraio 2020 - l'Autorità dipartimentale ha respinto la domanda di proroga e ha revocato il permesso di dimora UE/AELS di RI 1, considerando che dalla documentazione trasmessa non si potessero ritenere adempiuti i criteri per considerare l'interessata lavoratrice indipendente ai sensi dell'art. 12 allegato I ALC. La Sezione della popolazione ha fondato il proprio ragionamento sul fatto che l'insorgente esercitava la propria attività in una camera presa in sublocazione ad uso giornaliero in un immobile di cui la società sua partner contrattuale non è proprietaria. Il Consiglio di Stato ha condiviso questa conclusione richiamandosi anche alla DTF 128 IV 170 - riferita agli allora in vigore art. 3 cpv. 3 e 24 cpv. 3 della legge federale sul domicilio e la dimora degli stranieri del 26 marzo 1931 (LDDS; RU 49 293, 1988 332) - con cui l'Alta Corte federale aveva confermato una condanna per il reato di impiego di stranieri non autorizzati a lavorare in Svizzera al gestore di un salone di massaggi presso cui erano attive come prostitute due donne ungheresi, le quali non erano formalmente al beneficio di un contratto di lavoro con il condannato e non ricevevano indicazioni in merito all'orario di lavoro, al genere di prestazioni o ai clienti da soddisfare, ma gli versavano una parte dei loro guadagni in cambio della messa a disposizione della struttura, degli strumenti di lavoro e del promovimento dell'attività mediante inserzioni e pubblicità. Il Governo ha inoltre precisato che, in base alle precitate istruzioni OLCP (n. 3.1.2.1 e 3.1.2.2; cfr. anche Rapport sur le milieu érotique, elaborato dall'Ufficio federale della migrazione [attualmente: SEM] nel gennaio del 2012, n. 2.2.2), l'ammissione di una prestatrice di servizi indipendente nel settore a luci rosse è possibile unicamente se l'attività è esercitata all'infuori di uno stabilimento e qualora non vengono impartite istruzioni in merito. Pur prendendo atto del fatto che la ricorrente sia registrata presso la Cassa di compensazione AVS/AI/IPG quale lavoratrice indipendente (fatto avvenuto solo il 1° novembre 2016 quando già si trovava in Svizzera da oltre tre anni) e che dalla sua professione consegue introiti regolari tali da permetterle di non dovere ricorrere all'aiuto sociale, l'Esecutivo cantonale ha respinto il gravame ritenendo che per l'esercizio dell'attività lucrativa essa non faccia capo a un'infrastruttura propria, ma di una camera messa a disposizione dall'azienda partner contrattuale, senza la quale non potrebbe lavorare. Vi sarebbe dunque l'assenza del rischio imprenditoriale tipico dei lavoratori indipendenti. L'occupazione giornaliera della camera utilizzata per il meretricio situata sopra un postribolo, così come la mancanza di un contratto di locazione sottoscritto in proprio nome, ma in sublocazione, e del consenso del locatore rappresenterebbero ulteriori indizi in questo senso, considerato inoltre che è la società gerente del locale a luci rosse situata nell'immobile che decide chi vi può lavorare e che dunque andrebbe considerata come datrice di lavoro, sebbene non impartisca precise direttive. Il Consiglio di Stato ha infine ritenuto che non risulta che l'insorgente abbia promosso la propria attività mediante pubblicità, ma sembra usufruire dell'afflusso di clienti del postribolo.

3.2. Dalla documentazione agli atti emerge che dall'arrivo in Svizzera, avvenuto il 21 maggio 2013, RI 1 ha in un primo tempo esercitato la sua professione a __________, in seguito a __________ e infine a __________, dapprima in un appartamento preso in sublocazione in via __________ (corrispondendo pigioni giornaliere) e da una data non precisata del 2016 in una camera (anch'essa presa in sublocazione in cambio di pagamenti giornalieri) di una residenza situata in un immobile in cui si trova una struttura dove è esercitato il meretricio in via ______, gestita dalla società __________, conduttrice degli spazi. Agli atti figurano inoltre due fatture concernenti la citata camera, relative al 2016 e al 2017, da cui si evince che l'insorgente ne ha fatto uso per 60 giorni (pagando in totale di fr. 6'600.-), rispettivamente per 66 giorni (corrispondendo complessivamente fr. 7'260.-) nonché una copia dell'accordo in essere tra la ricorrente e la predetta società sottoscritto il 1° gennaio 2018 denominato contratto quadro d'uso di spazio commerciale e prevede che alla ricorrente (definita cliente) è messa a disposizione una camera arredata dove svolgere l'attività di prostituta a tempo indeterminato per fr. 50.- al giorno da corrispondere anticipatamente, a cui vanno aggiunti fr. 60.- per vari servizi, ovvero sicurezza, telecomunicazioni, colazione e lavanderia. La seconda pagina dell'accordo precisa le condizioni generali, tra cui emerge un termine di disdetta ordinario di due settimane. Agli atti non figurano ulteriori dettagli in merito al rapporto in essere tra RI 1 e la citata azienda. Non vi sono in particolare indicazioni in merito all'eventuale promozione dell'attività esercitata nell'immobile mediante inserzioni e pubblicità effettuate dalla __________ o al diritto per l'insorgente di entrare in contatto con gli avventori del locale a luci rosse situato al piano terreno dell'immobile di via __________ a __________. Non risultano nemmeno informazioni circa l'esistenza di istruzioni impartite in merito alle modalità di utilizzo della camera sublocata alla ricorrente, che sembrerebbe al contrario essere libera di disporne, con l'eccezione relativa al mancato utilizzo durante tre mesi, che comporterebbe lo scioglimento dell'accordo.

3.3. In definitiva non è quindi possibile stabilire se vi sia un reale rapporto di subordinazione tra RI 1 e l'azienda che le mette a disposizione lo spazio di lavoro. Certo, la relazione contrattuale tra le parti è assimilabile a una sublocazione, ciò non si avvera tuttavia decisivo, poiché determinante nella fattispecie risulta invece il fatto che l'insorgente - cittadina rumena, dunque di uno Stato facente parte dell'Unione europea - esercita in Svizzera un'attività lavorativa che le permette di conseguire un reddito sufficiente per non dovere dipendere dall'aiuto sociale. Ora, la questione di sapere se tale professione debba essere definita autonoma o dipendente non è suscettibile di rimettere in discussione il diritto di potere continuare a risiedere nel nostro Paese per svolgerla, dato che esso sussiste in entrambi i casi (art. 6 cpv. 1 e 12 cpv. 1 allegato I ALC), non essendo dati nella fattispecie motivi di revoca dovuti a questioni di ordine pubblico (art. 5 cpv. 1 allegato I ALC).

4. 4.1. In esito a queste considerazioni il gravame deve essere parzialmente accolto, annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la tutela. Non essendo adempiuti i requisiti per non rinnovare il permesso di dimora UE/AELS di cui beneficiava la ricorrente si giustifica di rinviare gli atti all'Autorità di prime cure affinché stabilisca se RI 1 possa essere effettivamente considerata come una lavoratrice dipendente e, qualunque sia il risultato di tale accertamento, provveda al rinnovo della sua autorizzazione di dimora UE/AELS (giusta l'art. 6 o 12 allegato I ALC).

4.2. Visto l'esito del ricorso si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, in quanto assistita da un avvocato, un'indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la risoluzione del 19 febbraio 2020 (n. 979) del Consiglio di Stato e quella del 18 dicembre 2018 (n. SIMIC _________) della Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni sono annullate;

1.2. gli atti sono retrocessi all'Autorità dipartimentale affinché rinnovi il permesso di dimora UE/AELS della ricorrente, dopo avere proceduto così come indicato ai considerandi.

2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia. All'insorgente va restituito l'importo di fr. 1'200.- versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.

3. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.

4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).

5. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il vicecancelliere