
Incarto n. 52.2020.268	Lugano 24 novembre 2021	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 12 giugno 2020 di

RI 1 e RI 2

RI 3

patrocinati da: PA 1

contro

la decisione del 6 maggio 2020 (n. 2272) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dei ricorrenti avverso la risoluzione del 20 marzo 2019 con cui il Municipio di Mendrisio ha rilasciato a CO 1 la licenza edilizia per costruire un nuovo stabile d'appartamenti (part. __________, sezione __________);

ritenuto, in fatto

A. a. CO 1 è proprietario di un terreno (part. __________) situato nella zona residenziale estensiva (Re) di __________.

b. Con domanda di costruzione del 18 luglio 2018, CO 1 ha chiesto al Municipio di Mendrisio il permesso per costruire sul suo terreno un nuovo edificio plurifamiliare, destinato a 12 appartamenti (da 3 ½ o 2 ½ locali), distribuiti su tre piani fuori terra. Al piano interrato è prevista un'autorimessa con 19 posteggi (raggiungibili da una rampa), in aggiunta a 5 posti auto esterni. L'accesso al fondo avverrà da nord-ovest, attraverso una strada comunale che costeggia il cimitero (fondo part. __________). Il percorso, rettilineo, lungo ca. 50 m e largo ca. m 3.40, sfocia a nord sulla perpendicolare strada cantonale (via __________), che collega il nucleo di __________ a __________.

ESTRATTO MAPPA

c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione di RI 3 (part. __________) e di RI 1e RI 2 (part. __________), proprietari dei fondi confinanti a nord, che hanno sollevato svariate censure, tra cui l'insufficienza dell'accesso dalla predetta strada comunale.

d. Raccolto l'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 107158), con decisione del 20 marzo 2019 il Municipio ha rilasciato il permesso postulato, respingendo le obiezioni dei vicini.

B. Con giudizio del 6 maggio 2020, il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi interposti dai vicini opponenti avverso la predetta risoluzione, che ha confermato.
Dopo aver disatteso una censura relativa alla perdita d'insolazione e illuminazione, il Governo ha ammesso la sufficienza dell'accesso, tanto dal profilo giuridico che fattuale. Premesso che sarebbe inserita nel piano del traffico quale strada di servizio a prevalenza pedonale, il Governo ha anzitutto ritenuto che la stessa fosse aperta al pubblico transito. La funzione assegnatale dal piano regolatore (PR), ha aggiunto più avanti, non escluderebbe che possa essere utilizzata per la circolazione di veicoli. A favore della part. __________ sussiste inoltre un diritto di passo veicolare. Dal profilo fattuale, ha invece ritenuto che la strada d'accesso, breve e rettilinea, seppur stretta, fosse in grado in sopportare il traffico indotto dal progetto. Il suo sbocco sulla strada cantonale, visto il raggio di curvatura di m 3.50 su un lato e il muro arretrato del cimitero sull'altro, non sarebbe problematico né pregiudicherebbe la sicurezza o la fluidità del traffico ai sensi degli art. 48 della legge sulle strade del 23 marzo 1986 (Lstr; RL 725.100) e 44 delle norme d'attuazione del piano regolatore, sezione __________ (NAPR). Inapplicabile, in quanto riferito alle strade private, sarebbe invece l'art. 45 NAPR (che richiede la formazione di piazze di interscambio per quelle a fondo cieco). La precedente istanza ha infine disatteso anche delle obiezioni riguardanti l'altezza dell'edificio e quelle di natura ambientale (rumore).

C. RI 1e RI 2 e RI 3 impugnano ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia.
Preliminarmente lamentano una lesione del diritto di essere sentiti. Nel merito contestano le conclusioni tratte dal Governo in merito alla sufficienza dell'accesso, che negano fermamente, appoggiandosi anche alla perizia già prodotta davanti alla precedente istanza (che ha evidenziato diverse difformità con le norme VSS). Lamentano in particolare l'insufficiente calibro della strada, l'impossibilità di incrocio e la pericolosità del suo sbocco sulla strada cantonale (ridotto raggio di curvatura, scarsa visibilità, ecc.), che pregiudicherebbero la sicurezza e la fluidità del traffico. La strada non sarebbe in ogni caso idonea a sopportare l'importante incremento di traffico (+ 126%) indotto dai nuovi posteggi (24) del progetto; tutt'al più, osservano in via subordinata, potrebbe esserlo per un numero di posteggi dimezzato (un posto auto per unità abitativa). Il problema dell'accesso al comparto, concludono, andrebbe in realtà risolto con una modifica pianificatoria che preveda una nuova strada sulla part. __________, a sud del cimitero.

D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) riconferma in sostanza il contenuto dell'avviso cantonale. Il Municipio, come pure l'istante in licenza, chiedono la reiezione del gravame, contestando puntualmente le tesi degli insorgenti con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.

E. In sede di replica e duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle loro conclusioni e domande di giudizio, sviluppando in parte le rispettive tesi.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). I ricorrenti, già vicini opponenti, sono senz'altro abilitati a impugnare il contestato giudizio, di cui sono destinatari (cfr. art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), integrati dalla documentazione pianificatoria acquisita dall'Ufficio della pianificazione locale (cfr. scritto alle parti del 28 ottobre 2021). Non occorre esperire il sopralluogo postulato dai ricorrenti ritenuto che, come si vedrà in appresso (consid. 3), non è in ogni caso dato un sufficiente accesso in diritto.

2. I ricorrenti censurano preliminarmente una violazione del diritto di essere sentito, poiché il Governo non avrebbe trattato tutte le censure da loro sollevate, ignorando la perizia del traffico da loro prodotta, senza nemmeno esperire un sopralluogo. La censura non appare destituita di ogni fondamento (cfr. sull'obbligo di motivazione, tra tante: DTF 142 II 154 consid. 4.2; STA 52.2018.470 del 21 settembre 2020 consid. 2.1), nella misura in cui bisogna dar atto agli insorgenti che la precedente istanza ha effettivamente passato sotto silenzio la perizia del 15 aprile 2019 dello Studio d'ingegneria __________ e __________ (come pure il suo successivo scritto del 18 luglio 2019), che ha vagliato la conformità della strada esistente con le norme VSS, ravvisando diverse criticità dal profilo delle sue caratteristiche e della visibilità e mettendone quindi in discussione la sufficienza dal profilo fattuale. Non occorre comunque soffermarsi oltre su tale aspetto, visto che il gravame deve in ogni caso essere accolto nel merito per i motivi che seguono.

3. 3.1. L'autorizzazione a costruire può essere rilasciata solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Un fondo è urbanizzato solo se dispone, fra l'altro, di un accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT). La nozione di accesso sufficiente attiene al diritto federale, il quale stabilisce tuttavia unicamente principi generali, mentre i requisiti di dettaglio sono eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (DTF 123 II 337 consid. 5b, 117 Ib 308 consid. 4a; RDAT I-2003 n. 59 consid. 3; André Jomini, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2010, n. 2, 10 e 19 ad art. 19). L'esigenza di un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia del traffico, sanitaria e del fuoco. L'accesso deve essere tale da non compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di accedere liberamente al fondo. La sufficienza dell'accesso deve essere valutata tenendo conto dell'utilizzazione prevista, segnatamente delle possibilità edificatorie del comparto interessato e delle circostanze concrete (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d, 123 II 337 consid. 5b). L'autorità decidente fruisce in proposito di una certa latitudine di giudizio, censurabile da parte del Tribunale unicamente nella misura in cui perfezioni gli estremi della violazione del diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm; DTF 121 I 65 consid. 3a). La sufficienza dell'accesso deve di massima essere assicurata sia di fatto, sia di diritto al momento del rilascio del permesso (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d; RtiD I-2011 n. 39 consid. 2.2 con rinvii, I-2011 n. 19 consid. 4.1 e rimandi).

3.2. In concreto, come visto in narrativa, lo stabile progettato sarà accessibile dalla strada comunale esistente (part. __________), larga ca. m 3.40 e lunga ca. 50 m, che sfocia sulla perpendicolare strada cantonale (via __________). I ricorrenti contestano la sufficienza di tale accesso, che il Governo ha ammesso non solo dal profilo fattuale, ma anche giuridico, sottolineando in particolare la funzione di servizio assegnatale dal PR. A torto.
La strada in questione, contrariamente a quanto ritenuto dall'Esecutivo cantonale e precedentemente indicato dal Municipio (appoggiandosi al piano del traffico approvato con ris. gov. n. 3405 del 9 luglio 2002: cfr. licenza edilizia pag. 5 ad a5 e risposta al Governo pag. 7) non è infatti una strada di servizio a prevalenza pedonale, ma una strada pedonale. Ne dà chiaramente atto la documentazione pianificatoria acquisita agli atti dal Tribunale, in particolare il vigente piano del traffico, scaturito dalla variante del piano regolatore approvata il 17 dicembre 2013 (ris. gov. n. 6761; cfr. scritto dell'Ufficio della pianificazione locale del 20 ottobre 2021). Per quanto qui interessa, tale variante ha rivisto le categorie delle strade di servizio a priorità veicolare e quelle a priorità pedonale, accorpandole in un'unica categoria: le strade di servizio. Ha inoltre rivalutato la classificazione di vari tratti, individuandone in particolare alcuni che ha attribuito alla categoria delle strade pedonali (cfr. rapporto di pianificazione del 26 ottobre 2011, pag. 19 e 21); tra questi, la strada in questione, che il piano regolatore qualificava in precedenza quale strada di servizio a priorità pedonale (cfr. piani del traffico approvati nel 2002 e nel 2013). In sede di approvazione (ris. gov. n. 6761 citata, pag. 14), l'Esecutivo cantonale ha invero osservato come l'attribuzione di un tratto viario a strada pedonale escludesse a priori un concetto di coutenza. Pur avallando la rielaborazione del piano del traffico, aveva quindi invitato l'autorità comunale a riflettere sulle scelte operate, che avrebbero semmai potuto essere riviste mediante una variante di PR. Dagli atti risulta che tale invito - perlomeno per la strada in questione - non ha tuttavia dato luogo a ulteriori modifiche del PR. A livello pianificatorio, il tracciato in questione è quindi una strada pedonale e non una strada di servizio a prevalenza pedonale, come erroneamente assunto dal Governo. Classificazione, questa, che non può essere rimessa in discussione in questa sede, non essendo peraltro ravvisabile, né fatta valere, alcuna delle ipotesi che permettono a titolo eccezionale un controllo incidentale del PR in sede di applicazione concreta (cfr. DTF 131 II 103 consid. 2.4.1; STF 1C_20/2019 dell'11 dicembre 2019 consid. 3.4 e rinvii).
Ferma questa premessa, la sua funzione non può di riflesso che essere quella di strada riservata all'esclusiva circolazione dei pedoni. Ciò risulta anzitutto - oltre che dalle predette considerazioni del Governo in sede di approvazione della variante di PR - dall'art. 43 NAPR, il quale distingue le strade secondo la loro funzione, differenziando le superfici di circolazione veicolare (autostrade, strade principali, di servizio e di raccolta; cpv. 2) da quelle di circolazione pedonale (strade pedonali; sentieri e passi pedonali, cfr. cpv. 3; cfr. pure il previgente art. 43 cpv. 2 NAPR 2002, che annoverava invece le strade di servizio a priorità pedonale tra quelle di circolazione veicolare). Lo conferma inoltre il citato rapporto di pianificazione, da cui si deduce che le strade di servizio a priorità pedonale (in cui era permesso anche un limitato transito di veicoli) sono state accorpate in quelle di servizio (cfr. pag. 19). È inoltre avvalorato dal vecchio art. 5 Lstr (che nella versione ancora in vigore al momento dell'elaborazione della variante di PR, esplicitava chiaramente le diverse funzioni delle strade), conformemente alla giurisprudenza in materia: le strade pedonali, i sentieri e le vie ciclabili servono infatti solo alla circolazione dei pedoni rispettivamente dei ciclisti, mentre l'accesso (veicolare) ai fondi è assicurato dalle strade di servizio e in subordine, se lo scopo di raccogliere e distribuire il traffico e di garantire i collegamenti locali non è pregiudicato, dalle strade di raccolta (cfr. STA 52.2010.172 del 12 ottobre 2010 consid. 4.2.1, in RtiD I-2011 n. 19; cfr. anche le Linee guida cantonale, Piano dell'urbanizzazione - Programma di urbanizzazione, Supporto per l'allestimento, dicembre 2014, pag. 19 seg.; inoltre, per le strade pedonali, cfr. pure l'art. 43 cpv. 1 della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958; LCStr; RS 741.01). Ne discende che, in quanto riservata alla sola circolazione dei pedoni, la strada in questione non può essere considerata alla stregua di un accesso sufficiente dal profilo giuridico. Per principio le strade pedonali e i sentieri non soddisfano infatti il requisito dell'accesso sufficiente - in diritto - posto dall'art. 19 cpv. 1 LPT (cfr. STA 52.2010.172 citata consid. 4.2.1, 52.2000.142 del 17 agosto 2000 consid. 4.2 confermata da STF 1P.600/2000 del 29 agosto 2001). Resta riservata l'ipotesi - qui come visto non data - in cui, a livello pianificatorio, al percorso pedonale venga assegnata anche la funzione di assicurare l'accesso ai fondi, aprendolo a un traffico veicolare limitato (cfr. anche art. 17 cpv. 2 della legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS; RL 726.100; STA 52.2010.172 citata consid. 4.2.1; cfr. pure Linee guida citate, pag. 20). Entro questi termini, non si può peraltro neppure affermare che il nuovo accesso al fondo part. __________ dalla strada comunale sia conforme all'art. 48 cpv. 1 Lstr: questa norma permette infatti la formazione di accessi ai fondi solo se è compatibile con la destinazione della strada; ciò che qui non risulta.
Già solo per questi motivi, la licenza censurata e la decisione governativa che la conferma non possono essere tutelate.

3.3. Dato l'esito, non mette conto di chinarsi sul quesito della sufficienza dell'accesso dal profilo fattuale ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT. Certo è in ogni caso che, contrariamente a quanto indicato dal Municipio (sua risposta pag. 4), tale aspetto non è evidentemente già stato affrontato in sede di pianificazione. Se e in che misura le diverse difformità con le norme VSS 640 045, 640 050 e 640 273 (frattanto sostituite dalle VSS 40 045, 40 050 e 40 273a, edizioni 2019) rilevate dalla citata perizia dello Studio d'ingegneria __________ e __________ (quali l'impossibilità d'incrocio, l'assenza di visibilità dello sbocco sulla strada cantonale [su cui l'autorità dipartimentale non si è peraltro nemmeno espressa, cfr. avviso cantonale n. 107158 pag. 5 e risposta UDC al Governo], ecc.) siano tali da far apparire l'accesso insufficiente anche in fatto è quindi questione che può rimanere aperta. A maggior ragione se si considera che, nelle circostanze concrete, tale valutazione avrebbe richiesto anche una visita dei luoghi. In generale va comunque ricordato che le norme VSS non sono regole di diritto stringenti, ma assimilabili a direttive che riflettono lo stato attuale della tecnica e le concezioni generalmente riconosciute in materia di pianificazione stradale e urbanistica e aiutano a orientare l'apprezzamento (cfr. STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 consid. 3.1 e rinvii). Nell'ambito della valutazione della sufficienza di un accesso, non vanno pertanto applicate in modo schematico e rigido, ma in funzione delle circostanze concrete e conformemente ai principi generali del diritto, segnatamente quello di proporzionalità (cfr. STF 1C_589/2020 del 25 marzo 2021 consid. 3.1, 1C_341/2018 del 16 gennaio 2019 consid. 2.1, 1C_275/2017 del 18 gennaio 2018 consid. 2, 1C_225/2017 del 16 gennaio 2018 consid. 4.1).

4. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. Di conseguenza, sono annullati il giudizio governativo, come pure la licenza edilizia che conferma.

4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'istante in licenza, il quale rifonderà ai ricorrenti un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è accolto.

Di conseguenza, sono annullate:

1.1. la decisione del 6 maggio 2020 (n. 2272) del Consiglio di Stato;

1.2. la licenza edilizia del 20 marzo 2019 rilasciata dal Municipio di Mendrisio a CO 1.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, il quale è tenuto a rifondere ai ricorrenti complessivi fr. 3'000.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di giudizio.
Agli insorgenti va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La vicecancelliera