
Incarto n. 52.2020.352	Lugano 3 febbraio 2021	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 2 luglio 2020 di

RI 1

contro

la decisione del 3 giugno 2020 della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 1'300.-;

ritenuto, in fatto

A. RI 1, titolare di uno studio d'ingegneria civile, ha eseguito la progettazione ingegneristica delle strutture portanti per la ristrutturazione, con ampliamento, dello stabile sito sul mappale _______ di __________, assumendo altresì l'incarico di direttore dei lavori. Le opere da capomastro sono state appaltate alla ditta __________ di __________, non iscritta all'albo delle imprese di costruzione. I lavori sono iniziati nel 2018 e il costo complessivo indicato nella domanda di costruzione ammontava a fr. 203'500.-.

B. Il 6 maggio e il 2 ottobre 2019 la Commissione paritetica cantonale per i lavori in gesso e d'intonacatura (CPC) ha esperito dei controlli sul predetto fondo rilevando la presenza di alcuni operai della ditta __________ i quali hanno riferito di aver eseguito tutte le opere da capomastro sul cantiere in oggetto.

Dopo un accertamento presso l'Ufficio tecnico comunale di __________, l'8 ottobre 2019 la Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione d'impresario costruttore e di operatore specialista (CV-LEPICOSC) ha esperito anch'essa un sopralluogo sul cantiere, rilevando la presenza di uno degli operai della ditta __________ già controllato precedentemente dalla CPC. Questi, che stava eseguendo opere edili (chiusura delle scanalature), ha confermato che i lavori da capomastro sul fondo - tra cui demolizioni di pareti e costruzione di muri in cotto, esecuzione di casseri, getto muri e solette in calcestruzzo armato - erano stati interamente eseguiti da dipendenti della suddetta impresa. Il 16 ottobre 2019 la Commissione, considerata l'esecuzione di importanti opere edili da parte di una ditta non iscritta all'albo delle imprese, ha notificato alla ditta __________ un ordine di sospensione dei lavori e l'avvio di una procedura disciplinare nei suoi confronti. L'ordine di sospensione dei lavori è stato trasmesso, tra gli altri, anche a RI 1.

Il 19 novembre 2019 la CV-LEPICOSC ha autorizzato la ripresa dei lavori, ritenuto che nel frattempo gli stessi erano stati attribuiti ad una ditta regolarmente iscritta all'albo delle imprese di costruzione. Il medesimo giorno la Commissione ha notificato a RI 1 l'avvio di una procedura disciplinare nei suoi confronti e, preso atto delle osservazioni da questi inoltrate, con risoluzione del 3 giugno 2020 gli ha inflitto una multa di fr. 1'300.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC.

C. Avverso quest'ultima decisione RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento; in subordine postula che la multa inflittagli venga ridotta a fr. 500.-. Sostiene, in sostanza, che come progettista e direttore dei lavori egli non abbia alcun obbligo di verifica che l'impresa di costruzioni incaricata sia iscritta all'albo; di conseguenza egli non può essere ritenuto responsabile di alcuna negligenza.

D. In sede di risposta, a fronte degli argomenti ricorsuali esposti, la Commissione ha postulato una riduzione della multa a fr. 1'000.-. Per il resto chiede, con argomenti di cui si dirà per quanto necessario in seguito, che le altre censure sollevate da RI 1 vengano respinte.

E. In sede di replica e di duplica, nonché di triplica e quadruplica, le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La legittimazione attiva dell'insorgente, destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 16 cpv. 1 e art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Il gravame è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Giusta l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti. L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6 LEPICOSC, il quale disciplina gli obblighi delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti, emerge chiaramente che la legge si ripropone di imporre un minimo di requisiti professionali, onde garantire il rispetto degli ordinamenti edilizi e della legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della sicurezza sul cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d) nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di determinati obblighi fiscali (lett. e - f; cfr. Messaggio del 30 agosto 1988 [n. 3344] del Consiglio di Stato concernente la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore; STF 2P.196/1999 del 13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). L'esecuzione dei lavori non può essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).

2.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989, emerge che tali norme sono state volute per ovviare alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati).
Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate dalla legge, solo le imprese iscritte all'albo possono eseguire lavori edili e del genio civile.

3. 3.1. Come accennato in narrativa, l'insorgente contesta la propria responsabilità. Ritiene che la LEPICOSC non imponga alcun obbligo all'ingegnere progettista o al direttore dei lavori di controllare che l'impresa di costruzione sia iscritta all'albo LEPICOSC, compito che spetterebbe semmai al Municipio una volta ricevuta la richiesta di autorizzazione all'apertura di un cantiere. In specie sostiene di avere segnalato, prima dell'inizio dei lavori, che per l'esecuzione delle opere in parola era necessaria l'iscrizione all'albo. Dal canto suo la ditta __________ aveva rassicurato sia lui che la committente del fatto che disponeva dei necessari permessi. A scanso di qualsiasi sua responsabilità, rileva poi come l'impresa di costruzione abbia stipulato il contratto d'appalto direttamente con la committente, senza alcun suo coinvolgimento in quanto direttore dei lavori. Lamenta infine che gli ispettori della CV-LEPICOSC abbiano, a più riprese, esperito dei controlli sul cantiere senza preventivamente avvisarlo.

3.2. Anzitutto va osservato che, contrariamente a quanto pretende il ricorrente, né la CV-LEPICOSC né la CPC sono tenute a preannunciare l'esperimento di un sopralluogo sui cantieri, ciò che di tutta evidenza rischierebbe di compromettere la verifica del rispetto delle norme applicabili. Gli ispettori, d'altronde, conoscono le norme di sicurezza da adottare e nemmeno il ricorrente pretende che in specie questi abbiano tenuto comportamenti irregolari sul cantiere.

Nel caso concreto si deve poi considerare che, trattandosi di un'importante ristrutturazione con ampliamento dello stabile abitativo, le opere eseguite non erano di modesta importanza e il valore totale delle opere da realizzare era nettamente superiore alla soglia di fr. 30'000.-, per cui solo una ditta iscritta all'albo poteva eseguire tali lavori, fatto questo che non è contestato.
L'art. 16 LEPICOSC stabilisce che la violazione delle disposizioni di legge sia punita con delle sanzioni che vanno dal semplice ammonimento, alla multa e fino alla radiazione dall'albo. Il cpv. 3 del suddetto disposto prevede che il contravventore sia punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore, instaurando così un regime di responsabilità che sanziona non solo l'impresa che esegue lavori edili senza la necessaria autorizzazione, ma pure chi, anche solo per negligenza, non verifica che l'esecuzione delle opere avvenga nel rispetto della LEPICOSC. Ora, preliminarmente va osservato che, il principio di legalità è applicabile in materia di sanzioni amministrative sia per quanto attiene alla legalità dell'infrazione (nullum crimen sine lege), sia per quanto concerne la legalità della pena (nulla poena sine lege). La legge deve dunque definire l'infrazione rimproverata all'amministrato e deve prevedere la pena che gli sarà inflitta (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 1212, pag. 415). Inoltre è ormai opinione comune sia in dottrina che in giurisprudenza che per poter essere pronunciata, una sanzione amministrativa presuppone una colpa da parte dell'amministrato, che può essere intenzionale o per negligenza (Tanquerel, op. cit. n. 1214, pag. 415 con numerosi riferimenti). Ne discende pertanto che l'estensione del regime sanzionatorio a persone che non sono sottoposte alle regole di comportamento sancite dal diritto pubblico applicabile, alle quali dunque quest'ultimo non attribuisce né obblighi né diritti, appare alquanto problematica dal profilo dei principi appena illustrati. Per quanto attiene più specificatamente al caso in esame si deve innanzitutto considerare che la LEPICOSC prevede una serie di disposizioni volte a regolare l'attività delle ditte di costruzione, assoggettandole ad un regime autorizzativo. La stessa non sancisce alcun obbligo a carico di quelle persone (fisiche o giuridiche) che in ambito edilizio si occupano della direzione dei lavori. Ma quand'anche così non fosse, si renderebbe perlomeno necessario dimostrare una responsabilità del prevenuto, che potrebbe ad esempio consistere nella sua partecipazione alla scelta di un'impresa di costruzione non iscritta all'albo per la realizzazione di interventi edili assoggettati alla LEPICOSC e che, di conseguenza, abbia violato, anche solo per negligenza, le prescrizioni di legge. Sennonché anche questa evenienza non è qui data. Infatti, non risulta che l'insorgente abbia avuto un ruolo nella scelta dell'impresa di costruzione __________, la quale d'altronde ha stipulato il contratto d'appalto direttamente con la committente (cfr. contratto d'appalto del 30 novembre 2018, doc. I). Per contro, RI 1 aveva segnalato alla proprietaria del fondo e alla stessa ditta esecutrice che, visto il tipo di lavoro in programma, era necessaria l'iscrizione all'albo LEPICOSC (cfr. doc. F) e ha inoltre correttamente indicato il nominativo dell'impresa di costruzione nella notifica di inizio dei lavori inviata il 7 novembre 2018 (doc. H) all'Esecutivo comunale. Così facendo il ricorrente ha messo in atto quanto in suo potere per permettere il rispetto della LEPICOSC, la quale, come già detto, non gli attribuisce d'altra parte alcun obbligo di agire né di segnalare all'Autorità di vigilanza eventuali irregolarità nella gestione del cantiere di cui dovesse venire a conoscenza nella sua qualità di direttore dei lavori. In simili circostanze si deve dunque escludere qualsiasi responsabilità da parte del ricorrente, non potendosi nemmeno pretendere che egli rinunci semplicemente al lavoro qualora l'impresa di costruzione non si dovesse conformare alle prescrizioni legali. Non essendo ravvisabile nella fattispecie in esame una violazione della LEPICOSC da parte del ricorrente, lo stesso va di conseguenza prosciolto dagli addebiti che gli sono stati rivolti.

4. 4.1. Visto quanto precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata.

4.2. Visto l'esito non si prelevano né tasse né spese (art. 47 cpv. 6 LPAmm) e non si attribuiscono ripetibili al ricorrente, non essendo egli patrocinato da un avvocato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è accolto.

Di conseguenza la decisione del 3 giugno 2020 della CV-LEPICOSC con cui è stata inflitta al ricorrente una multa di fr. 1'300.- è annullata.

2. Non si preleva alcuna tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'importo di fr. 1'200.- versato a titolo di anticipo spese. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera