Incarto n.
52.2020.465

 

Lugano

5 aprile 2022      

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

 

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

 

 

statuendo sul ricorso del 5 ottobre 2020 di

 

 

 

 RI 1  

 RI 2  

 RI 3  

 RI 4  

 RI 5   

 RI 6  

 RI 7  

patrocinati da:   PA 1  

 

 

contro

 

 

 

la decisione del 26 agosto 2020 (n. 4389) del Consiglio di Stato che ha respinto la loro impugnativa avverso la risoluzione del 22 agosto 2019 con cui il Municipio di B__________ ha fissato al 1° gennaio 2018 l'entrata in vigore della modifica degli art. 5 e 36a del regolamento organico per i dipendenti del Comune e delle Aziende municipalizzate di B__________ del 24 febbraio 2003 (ROD);

 

 

 

ritenuto,                         in fatto

 

A.   a. L'8 giugno, rispettivamente il 4 luglio 2000, il Municipio del Comune di B__________ e il Consiglio di Stato hanno sottoscritto una convenzione in materia di collaborazione tra la Polizia cantonale (__________) e quella comunale, che ha portato all'istituzione di un corpo di Polizia misto, raggruppante gli agenti comunali e cantonali, tutti sotto la direzione operativa del capoposto della Gendarmeria __________, ma con mantenimento dell'inquadramento e delle subordinazioni amministrative precedenti.

b. Per adeguare tale accordo alle normative cantonali nel frattempo entrate in vigore, in particolare l'art. 7 cpv. 1 della legge sulla collaborazione tra la polizia cantonale e le polizie comunali del 16 marzo 2011 (LCPol; RL 563.100), per quanto concerne la costituzione della Regione di polizia comunale VIII, composta dai distretti di __________, __________ e __________, e la designazione di B__________ quale Comune polo, il 9 giugno 2015 è stata sottoscritta dal Muncipio di B__________ e dal Governo un'ulteriore convenzione regolante le modalità di collaborazione e di conduzione del posto di Polizia misto di B__________. Le parti hanno stabilito, tra l'altro, che gli agenti comunali avrebbero potuto operare in campo penale e di polizia giudiziaria unicamente sotto la vigilanza e il controllo della Polizia cantonale. Approvata dal legislativo comunale il 18 agosto 2015, la convenzione è entrata in vigore il 1° settembre successivo.

c. Con separate decisioni del 6 dicembre 2017 il Governo, ritenuto che i Comuni della regione VIII non si erano convenzionati con quello di B__________ (Comune polo) entro il termine del 1° settembre 2015 stabilito dal regolamento della legge sulla collaborazione fra la polizia cantonale e le polizie comunali del 27 giugno 2012 (RLCPol; RL 563.200), ha regolato le modalità di collaborazione tra questi Comuni e quello di B__________, imponendo in particolare ai primi di partecipare ai costi derivanti dal servizio di polizia intercomunale.

d. Il 14 dicembre 2017 la Repubblica e Cantone Ticino e il Comune di B__________ hanno siglato una nuova convenzione, che ha abrogato la precedente del 9 giugno 2015, e la cui entrata in vigore è stata fissata al 1° gennaio 2018. Con questo atto, le parti hanno precisato le modalità di collaborazione a suo tempo stabilite e in particolare che gli agenti comunali che avevano svolto la formazione di base della Polizia cantonale avrebbero potuto operare anche nei campi di competenza di quest'ultima, mentre gli altri sarebbero stati impiegati prevalentemente per attività di polizia locale e di prossimità e avrebbero potuto operare in campo penale e di polizia giudiziaria unicamente sotto la vigilanza e il controllo della Polizia cantonale. L'atto specificava, come il precedente, che gli agenti di polizia comunale non sarebbero stati sottoposti, per la condotta operativa, alle direttive dei Municipi, bensì a quelle del capoposto di B__________. Le condizioni di impiego sarebbero però state regolate dal ROD. La convenzione è stata approvata dal Consiglio comunale di B__________ il 26 marzo 2018.

 

 

B.   a. Frattanto, nell'ambito del messaggio municipale dell'8 settembre 2015 relativo alla revisione parziale del ROD, il Municipio ha proposto l'introduzione di un nuovo art. 36a che prevedeva di parificare la classificazione delle funzioni degli agenti comunali, gli stipendi, l'orario di lavoro, i percorsi di avanzamento e le diverse indennità a quelli della Polizia cantonale, al fine di evitare disparità di trattamento. Il Consiglio comunale, nella sua seduta del 21 marzo 2016, ha tuttavia risolto di non entrare in materia sulla proposta.

b. Il 18 dicembre 2017 il Consiglio comunale di B__________ ha stanziato un credito di fr. 150'000.- per procedere alla revisione generale del ROD.

c. Con messaggio n. 12 del 21 febbraio 2018, il Municipio ha sottoposto al legislativo comunale un progetto di revisione parziale del ROD, allo scopo di uniformare i gradi e le condizioni di stipendio del corpo di Polizia comunale con quelli della Polizia cantonale. Premesso che i compiti tra agenti di polizia comunale e cantonale attivi nel posto misto di B__________ sono stati sostanzialmente parificati e ricordato che il 6 giugno 2017 è entrato in vigore il regolamento concernente l'uniformazione dei gradi e delle condizioni di stipendio dei corpi di polizia cantonale e comunali del 1° giugno 2017 (RUGraS; RL 563.210), che impone l'adeguamento salariale degli agenti comunali, il Municipio ha proposto di modificare il ROD di conseguenza, indicando di ritenere corretto che i dipendenti potessero beneficiare del nuovo stipendio dal 1° gennaio 2018. La proposta di modifica del ROD è stata formulata come segue:

 

art. 1   Sono approvate le seguenti modifiche del Regolamento organico per i dipendenti del Comune e delle Aziende municipalizzate del 24 febbraio 2003

 

Articolo 5

Requisiti di base

 

cpv. 1 lett. d)  per gli aspiranti agenti di Polizia fanno stato le condizioni poste dal Comando della Polizia cantonale

 

Art. 36a

Particolarità per il Corpo di Polizia comunale

 

1 La classificazione delle funzioni del corpo di Polizia comunale, gli stipendi (stipendio iniziale e aumenti successivi), l'orario di lavoro e le diverse indennità corrispondono a quelli della Polizia cantonale secondo quanto previsto dal regolamento concernente l'uniformazione dei gradi e  delle condizioni di stipendio dei Corpi di Polizia cantonale e comunali. Le funzioni relative al corpo di Polizia comunale sono pertanto cancellate dagli articoli 35 e 36.

2 Il percorso di avanzamento degli agenti del Corpo di Polizia comunale avviene analogamente a quanto previsto per la Polizia cantonale.

 

3 Il Municipio potrà regolare tramite ordinanza municipale eventuali necessità che dovessero manifestarsi riguardanti il funzionamento del Corpo di Polizia.

 

art. 2   Il Municipio decreta l'entrata in vigore delle presenti modifiche dopo l'accettazione del Consiglio comunale e l'approvazione del Consiglio di Stato.

 

Il 26 marzo 2018 Consiglio comunale ha approvato il messaggio municipale così come presentato. Non è invece stata accolta una proposta di emendamento volta a stabilire l'entrata in vigore della modifica del ROD retroattivamente al 1° gennaio 2017, con conseguente adeguamento degli stipendi degli agenti a decorrere da tale data.

 

 

C.   Ritenendo che non fosse sufficientemente chiara la possibilità per il Municipio di fare retroagire l'entrata in vigore delle nuove norme a data anteriore al 31 dicembre 2017, RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6 e RI 7, agenti comunali presso il posto di Polizia misto della Regione VIII, hanno interposto ricorso al Consiglio di Stato contro la predetta risoluzione del Consiglio comunale di B__________ a titolo prudenziale, chiedendo che la modifica del ROD avesse effetto retroattivo al 1° settembre 2015, o in via subordinata al 1° gennaio 2017. Il Governo ha respinto il ricorso siccome prematuro, dovendosi attendere la decisione municipale in relazione alla data di entrata in vigore.

 

 

D.   a. Ottenuta il 26 marzo 2019 l'approvazione cantonale, con decisione 22 agosto 2019 il Municipio ha fissato al 1° gennaio 2018 l'entrata in vigore della modifica del ROD.

b. Il 26 agosto 2020 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dai predetti agenti comunali avverso la risoluzione municipale, ritenendo in primo luogo che la data fissata dall'Esecutivo comunale si pone nei limiti temporali di cui all'art. 7 RUGraS. Inoltre, il Governo ha considerato che il Municipio ha raggiunto un compromesso di natura politica, per tenere conto degli interessi degli altri Comuni della regione VIII che, solo dopo lunghe trattative e l'intervento dell'Autorità cantonale, hanno accettato di riconoscere un contributo finanziario per il servizio di polizia di cui beneficiano. Esso ha quindi tutelato la risoluzione municipale, adottata nei limiti dell'autonomia comunale; il Consiglio comunale non ha infatti mai fissato l'entrata in vigore delle nuove norme a una data precedente. Il Governo non ha infine ritenuto rilevante il fatto che il Municipio abbia in passato ammesso l'esistenza di una situazione di disparità di trattamento salariale tra agenti comunali e cantonali che lavorano in seno al corpo di polizia misto con mansioni paragonabili, non avendo mai concretizzato l'adeguamento salariale se non con la modifica del ROD.

 

 

E.   Contro questa risoluzione insorgono ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo gli agenti comunali RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6 e RI 7 chiedendo la riforma della decisione municipale nel senso che la modifica apportata agli art. 5 e 36a ROD entri in vigore il 1° settembre 2015 o, in via subordinata, il 1° gennaio 2017. Ricordano che dal 2000 gli agenti comunali del Polo di B__________ svolgono di fatto le medesime funzioni di quelli della polizia Cantonale, percependo tuttavia uno stipendio sensibilmente inferiore a quello dei colleghi al servizio della Polizia cantonale e ai tre agenti comunali del posto di F__________, facente parte della regione VIII. A titolo di esempio indicano che a parità di gradi e di esperienza, un sergente comunale percepiva un salario annuo di fr. 79'000.- a fronte dei fr. 96'000.- corrisposti a un agente del corpo di Polizia cantonale. Dando atto che la modifica del ROD mette fine a un'accertata disparità di trattamento tra la retribuzione delle due categorie di dipendenti, sostengono che l'entrata in vigore dell'adeguamento debba necessariamente essere anticipata almeno al 1° settembre 2015, quando è stato formalmente istituito il posto di Polizia misto in applicazione della LCPol. La decisione violerebbe pure il principio della proporzionalità, poiché a fronte di diciotto anni di disparità di trattamento si rimedierebbe al vizio solo con un anno di arretrati. La retroattività dovrebbe in ogni caso essere riconosciuta almeno dal 1° gennaio 2017, data a partire dalla quale il Consiglio di Stato ha imposto a tutti i Comuni della regione VIII facenti capo ai servizi del polo misto di B__________ di partecipare ai costi della polizia intercomunale.

 

 

F.    All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il Municipio, secondo cui è da escludere la retroattività dell'entrata in vigore della modifica del ROD al 2017 o addirittura al 2015. Vi si oppongono motivi di autonomia comunale, oltre che finanziari.

 

 

G.   Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

 

 

Considerato,                in diritto

 

1.    La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La legittimazione attiva dei ricorrenti è data (art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

 

 

2.    Le modalità di collaborazione fra Cantone e Comuni in materia di sicurezza, e in modo particolare il coordinamento delle attività di polizia fra il corpo della polizia cantonale e quelli delle polizie comunali sono definiti dalla LCPol (art. 1 LCPol). La legge demanda al Consiglio di Stato la facoltà di emanare disposizioni concernenti l'uniformazione dei gradi e delle condizioni di stipendio, atte a rafforzare la collaborazione e il coordinamento tra i corpi di Polizia (art. 9 lett. d LCPol). Il 6 giugno 2017 è entrato in vigore il RUGraS, che definisce parametri e condizioni armonizzati in materia di gradi e di stipendi per tutti i corpi di Polizia. L'art. 3 cpv. 1 RUGras prevede che i Comuni applicano per analogia le disposizioni cantonali vigenti in materia, in particolare il regolamento concernente i gradi e le promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017 (RPromPol; RL 173.130) e il regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110). Il regolamento prescrive norme transitorie, che in particolare permettono ai Comuni di mantenere i gradi e gli stipendi conseguiti al momento della sua entrata in vigore (art. 6 cpv. 1 RUGraS) e che garantiscono il mantenimento delle condizioni precedenti ai dipendenti che al 1° giugno 2017 dovessero avere un salario superiore all'importo massimo della classe di riferimento di cui all'allegato (art. 6 cpv. 2 RUGraS). Inoltre, l'art. 7 RUGraS impone ai Comuni di adeguare le proprie normative alle disposizioni cantonali entro il 31 dicembre 2018.



3.    3.1. Il comune disciplina mediante regolamenti adottati dal proprio legislativo le materie che rientrano nelle sue competenze (art. 186 cpv. 1 LOC). Essi devono quindi essere sottoposti al Consiglio di Stato per approvazione (art. 188 cpv. 1 LOC), la quale ha per effetto di renderli esecutivi (art. 190 cpv. 1 LOC). Il legislativo fissa, di regola, la data di entrata in vigore dei regolamenti, riservata l'approvazione dell'Autorità superiore (art. 42 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge organica comunale del 30 giugno 1987; RALOC; RS 181.110). Esso può delegare al Municipio la competenza di stabilirne la data (art. 42 cpv. 2 RALOC).

3.2. Il divieto della retroattività risulta dai principi di legalità e prevedibilità e concerne unicamente le regolamentazioni legali che si riferiscono a un evento concluso prima della loro adozione. Sussiste dunque una situazione di retroattività propria se il diritto si applica a una situazione di fatto nata e terminata nel passato, vale a dire a situazioni già conclusesi al momento della sua entrata in vigore. La retroattività è in principio vietata, poiché contraria all'esigenza della sicurezza giuridica che vige in uno Stato di diritto. Le nuove leggi, di norma, dovrebbero esplicare i loro effetti solo a partire dal momento della loro entrata in vigore. La loro applicazione non pone particolari problemi in presenza di un avvenimento unico, che può essere facilmente isolato nel tempo. Al contrario, laddove sussiste una situazione fattuale che perdura nel tempo, non ancora terminata nel momento in cui v'è stato il cambio di legislazione, il nuovo diritto è in regola generale immediatamente applicabile, salvo disposizione transitoria contraria. In questo caso, esso esplica i suoi effetti su una situazione fattuale anteriore al nuovo diritto. Questo tipo di situazione, qualificata come retroattività impropria è ammissibile se il nuovo diritto si applica unicamente alle conseguenze dei fatti intervenuti dopo la sua entrata in vigore. In effetti, le nuove norme non modificano la situazione di fatto che esisteva al momento della loro entrata in vigore, ma riguardano unicamente l'evoluzione futura di tali fatti ed in particolare gli elementi decisivi per l'applicazione del diritto (STA 52.2009.236 del 10 febbraio 2011 consid. 4.2 con riferimenti; DTF 137 II 371 consid. 4.2).

 

3.3. La giurisprudenza ammette comunque a titolo eccezionale la validità di una norma retroattiva quando sono adempiute le seguenti condizioni cumulative: la retroattività è prevista dalla nuova legge o risulta comunque in modo chiaro dalla stessa, è ragionevolmente limitata nel tempo, non conduce a disparità di trattamento urtanti, è giustificata da motivi pertinenti e, da ultimo, rispetta i diritti acquisiti (cfr. STA 52.2017.120 del 11 giugno 2018 consid. 9.5.1. segg. con riferimenti, 52.2004.136 del 13 settembre 2004 consid. 2.3).

 

 

4.    Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). Censurabili sono soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). In assenza di una disposizione esplicita che glielo conferisca, nella materia che qui ci occupa, il controllo dell'adeguatezza è invece precluso al Tribunale (art. 69 cpv. 2 LPAmm).

 

 

5.    5.1. I ricorrenti sostengono che il Municipio avrebbe dovuto far retroagire gli effetti delle nuove norme al 1° settembre 2015, quando è stato formalmente istituito il posto di Polizia misto in applicazione della LCPol, o quantomeno al 1° gennaio 2017, data a partire dalla quale il Consiglio di Stato ha imposto a tutti i Comuni della regione VIII facenti capo ai servizi del polo misto di Biasca di partecipare ai costi della polizia intercomunale. Essi invocano la disparità di trattamento tra le due categorie di impiegati e la violazione del principio della proporzionalità, poiché a fronte di diciotto anni di retribuzione inferiore si rimedierebbe al vizio solo con un anno di arretrati.

 

5.2. Il Consiglio comunale di B__________ ha adottato il 26 marzo 2018 una modifica del ROD, con cui sono state adeguate le condizioni salariali dei dipendenti della polizia comunale a quelle degli agenti cantonali. Nel corso della seduta, il legislativo non ha accolto una proposta di emendamento tendente a stabilire l'entrata in vigore delle nuove norme retroattivamente al 1° gennaio 2017, demandando al Municipio la competenza di fissare la data di entrata in vigore delle nuove norme. L'Esecutivo comunale ha esercitato tale competenza stabilendo, con decisione del 22 agosto 2019, che la citata modifica del ROD sarebbe entrata in vigore il 1° gennaio 2018. Esso ha quindi deciso per un'applicazione retroattiva delle citate disposizioni. Avendo per effetto di riconoscere un adeguamento salariale ai dipendenti per il lavoro svolto prima dell'entrata in vigore della normativa, si tratta di un caso di retroattività propria, di principio vietata. Nelle concrete circostanze, la scelta è ammissibile: le condizioni poste dalla giurisprudenza per eccezionalmente ammettere l'applicazione retroattiva della legge sono infatti adempiute, basti pensare che la retroattività appare ragionevolmente limitata nel tempo e tende a evitare situazioni di disparità di trattamento tra due categorie di dipendenti.

 

5.3. Posta questa premessa, non vi è motivo per modificare la decisione impugnata facendo retroagire la norma a data antecedente a quella fissata dal Municipio. Innanzitutto, come rettamente rilevato dal Governo, la modifica legislativa si situa ampiamente nei limiti imposti dall'art. 7 RUGraS per l'adeguamento delle normative comunali. Oltretutto, la norma transitoria di cui all'art. 6 cpv. 1 RUGraS permette ai Comuni, lasciando loro libertà decisionale, di mantenere i gradi e gli stipendi conseguiti dagli agenti al momento dell'entrata in vigore del regolamento.
In secondo luogo, è pacifico che alla pretesa disparità di trattamento salariale, la cui esistenza non merita di essere accertata in questa sede, è stato messo fine con l'adozione della modifica del ROD che ha uniformato la retribuzione delle due categorie di agenti. Ora, la norma generale sulla parità di trattamento (art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) non assicura al dipendente vittima di una discriminazione salariale il diritto a recuperare retroattivamente, nei limiti della prescrizione quinquennale, la parte di stipendio che non gli è stata versata, ma solo quello di ottenere la soppressione della discriminazione dal momento in cui è stata fatta valere (DTF 131 I 105 consid. 3.6 e 3.7; STA 52.2018.31 del 14 dicembre 2018 consid. 1.2 con riferimenti). Sulla scorta di questo principio, non si vede come si potrebbe imporre al legislatore l'adozione di una norma che conceda ai dipendenti di ottenere gli arretrati su ulteriori tre anni di stipendio. D'altro canto, l'entrata in vigore al 1° gennaio 2018, ossia oltre un anno prima della ratifica da parte dell'Autorità cantonale, momento a partire dal quale il regolamento sarebbe diventato esecutivo, comporta comunque un notevole vantaggio per i dipendenti assoggettati al ROD, di modo che pure il principio della proporzionalità invocato dai ricorrenti appare pienamente rispettato.


5.4. Infine, come giustamente rileva il Governo, la riforma della decisione municipale costituirebbe, nelle concrete circostanze, una violazione dell'autonomia comunale. Occorre infatti ricordare che già nel 2015 l'Esecutivo comunale aveva proposto la modifica dei citati disposti del ROD per permettere l'adeguamento delle carriere delle due categorie di agenti e che sul relativo messaggio municipale il Consiglio comunale aveva deciso di non entrare in materia. Quest'ultimo, inoltre, nella seduta del 2 marzo 2018 in cui ha approvato la modifica regolamentare, ha respinto una domanda tendente a fissare l'entrata in vigore delle stesse al 1° gennaio 2017. A fronte di una chiara scelta del legislatore, non vi è spazio per un intervento censorio di questo Tribunale che, in assenza di violazioni del diritto, si tradurrebbe in un inammissibile giudizio di opportunità.

 

 

6.    Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico degli insorgenti secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

 

 

 

Per questi motivi,

 

 

decide:

 

1.   Il ricorso è respinto.

 

 

2.   La tassa di giustizia di fr. 1'400.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico.

 

 

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                            La vicecancelliera