
Incarto n. 52.2020.478	Lugano 14 settembre 2023	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 13 ottobre 2020 di

RI 1

patrocinato da: PA 1

contro

la decisione del 9 settembre 2020 (n. 4635) del Consiglio di Stato che respinge il suo ricorso avverso la risoluzione del 20 settembre 2019 con cui il Municipio di CO 3 gli ha negato la licenza edilizia per la costruzione di un ecogolf al mappale 194 di quel Comune;

ritenuto, in fatto

A. RI 1 è proprietario del mapp. 194 di __________, Sezione __________, di 173'583 m², situato nei pressi del Resort __________. Costituito perlopiù da bosco, presenta nella parte sud-est una vasta zona pressoché priva di vegetazione, che, con le part. 607 e 689 degrada in pianori e scarpate verso la sottostante strada cantonale che porta al nucleo di __________. Questa area è inserita dal vigente piano regolatore nella zona agricola. La sua metà superiore è inoltre interessata da un vincolo di protezione del paesaggio, dove è delimitata anche una superficie per l'avvicendamento delle colture (SAC) dal piano direttore cantonale (scheda P8). Un'altra area SAC è prevista in corrispondenza del cuneo nella parte più a sud del fondo. Una rete di percorsi pedonali, che si dipartono dalla strada cantonale, attraversano il fondo all'incirca a metà (da est a ovest), rispettivamente lo lambiscono a ovest a contatto con la zona boschiva e a est a confine con la part. 689.

B. a. Il 28 settembre 2018 RI 1 ha presentato al Municipio di CO 3 una domanda per realizzare sulla parte agricola del mappale 194 un campo da golf, gestito secondo criteri ecologici (ecogolf). In particolare, dalla relazione tecnica si evince che il progetto si estende su circa 45'000 m² e prevede nove buche. I ping-ring (mete) sono formati da un cerchio metallico del diametro di 60 cm, alti 12 cm, e al loro interno sono poste le bandierine di segnalazione. Vi è inoltre un campo di pratica con tre piattaforme rimovibili di legno (6m x 3m) appoggiate sul terreno. La morfologia del terreno non viene modificata, non è prevista alcuna manutenzione particolare tranne lo sfalcio del prato come già attualmente avviene né vi è un sistema di drenaggio o di irrigazione. Nemmeno si fa uso di pesticidi o altri prodotti chimici. Dall'edificio esistente al sub H (21 m²) sono ricavati un deposito per attrezzi per la manutenzione del fondo, un erogatore di palline e un distributore di bibite. Il campo da golf è raggiungibile solo a piedi a partire dal complesso alberghiero, dove si trovano anche i posteggi e i servizi alla clientela del golf. I sentieri esistenti non sono intralciati dalla struttura sportiva, per la quale non è prevista alcuna recinzione, salvo la posa di alcune reti di protezione.

b. La domanda, pubblicata dall'11 al 25 gennaio 2019, ha suscitato l'opposizione dell'CO 2, di CO 1, cittadino di CO 3 e quella del Dipartimento del territorio (avviso cantonale n. 108244). In estrema sintesi, gli argomenti contrari al progetto si riferiscono alla mancata conformità con la zona agricola, alla mancanza dei requisiti per un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e all'assenza di una pianificazione, indispensabile per le ripercussioni generate dall'opera sul territorio e sull'ambiente.

c. Il Municipio di CO 3 ha negato il 20 settembre 2019 il permesso richiesto. Oltre alle ragioni contrarie al progetto indicate nell'avviso cantonale, l'Esecutivo comunale ha ritenuto che il campo da golf non fosse nemmeno rispettoso del diritto comunale, ovvero dell'art. 67 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che disciplinano l'edificazione e le utilizzazioni del comparto dell'ex __________ di __________, dove ora sorge il Resort __________, dove sono stati tracciati due settori ben definiti con precise destinazioni, possibilità e quantità edificatorie (settore A: zona edificabile; settore B area a destinazione svago e parco), il tutto da consolidare in un piano di quartiere obbligatorio. Al di fuori di queste aree non è possibile edificare. L'area su cui sorgerebbe il campo da golf è esterna a questo comparto.

C. Con giudizio del 9 settembre 2020 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da RI 1 avverso la risoluzione municipale di cui si è appena detto. In sostanza, anche il Governo ha fatto proprie le considerazioni contenute nell'avviso dipartimentale. Ha ritenuto che il campo da golf non è necessario alla coltivazione agricola o all'orticoltura per cui non può beneficiare di un'autorizzazione ordinaria secondo gli art. 16 segg. e 22 LPT. Né lo può essere in applicazione dell'art. 24 LPT, già solo perché non risultano motivi oggettivi tali da imporre una sua ubicazione al di fuori della zona edificabile. Ha inoltre confermato la tesi secondo cui questo genere di impianto deve essere preventivamente pianificato, al fine di poter valutare compiutamente tutti gli interessi in gioco. Infine, ha tutelato la decisione comunale anche per quanto riguarda l'assenza di conformità con la norma che disciplina l'edificazione del comparto dell'ex __________.

D. RI 1 ha impugnato la decisione governativa dinanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di annullarla unitamente alla risoluzione municipale di diniego della licenza. Ha quindi postulato la retrocessione degli atti all'Esecutivo comunale per il suo rilascio. In via subordinata ha chiesto di sottoporre la licenza ad eventuali condizioni di esercizio, previa consultazione dei competenti servizi cantonali. Rimprovera anzitutto all'autorità inferiore di non essersi confrontata con le vere peculiarità di un ecogolf, che si distingue da un golf tradizionale per la sua gestione ecologica, non invasiva, senza strutture fisse e priva di impatto sul territorio, volta alla ricerca di natura e ruralità allo stato originario, senza tracce di urbanizzazione e tecniche artificiali. Un impianto del genere sarebbe conforme alla zona agricola, che ha pure una funzione di svago e di protezione del paesaggio. Ribadisce che già attualmente il fondo 194 svolge tali funzioni che non pregiudicano affatto la sua gestione agricola, che verrebbe assicurata anche in futuro. La conformità alla zona agricola di un golf (tradizionale) sarebbe già stata confermata, addirittura in presenza di una zona SAC, anche dal Consiglio federale e dal Consiglio di Stato in risposta a due mozioni parlamentari. A maggior ragione lo dovrebbe essere per un ecogolf. In ogni caso, l'opera in questione potrebbe beneficiare di un permesso eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, data la sua ubicazione vincolata: l'ecogolf si pratica in mezzo alla natura, su terreni non intaccati da costruzioni o interventi dell'uomo e senza ripercussioni sull'ambiente, ciò che impone la sua presenza al di fuori della zona edificabile. Né vi sarebbe alcun interesse preponderante contrario alla sua realizzazione in questa zona. Il ricorrente contesta inoltre l'obbligo di pianificare questo genere di impianti, circostanza di cui darebbe atto anche la scheda V12 del piano direttore concernente le infrastrutture per lo svago, il turismo e lo sport. Contesta infine anche le conclusioni contenute nella decisione impugnata in merito al contrasto dell'ecogolf con le norme di diritto comunale: le aree esterne dell'ex __________ sono destinate allo svago, ivi compreso il settore dove sorgerebbe l'impianto. La percorribilità dei sentieri comunali non verrebbe del resto compromessa, visto il posizionamento delle 9 buche. Il ricorrente non si oppone del resto a che la licenza sia sottoposta a eventuali condizioni di esercizio.

E. Al ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, l'Ufficio delle domande di costruzione, l'CO 2 e il Municipio di CO 3. Delle rispettive motivazioni si dirà, per quanto necessario, nei considerandi in diritto. CO 1 è rimasto silente.

F. Nelle successive comparse scritte le parti hanno affinato le rispettive tesi e si sono riconfermate nelle loro domande.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, già istante in licenza (art. 21 cpv. 2 LE), e il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della controversia emerge con sufficiente chiarezza senza dover procedere ad assumere le prove richieste dal ricorrente (sopralluogo, perizia sulle caratteristiche del terreno, sulle ripercussioni dell'ecogolf, sulla compatibilità con la zona agricola ecc.). Gli atti richiamati dal Municipio sono, come d'abitudine, stati trasmessi a questo Tribunale in corso di procedura, mentre quelli sull'analisi della situazione dei campi da golf accompagnante la modifica della scheda V12 del piano direttore e le risposte a varie interrogazioni, nella misura in cui non sono notori, a una loro valutazione anticipata non sono atti a portare ulteriori elementi utili ai fini della presente vertenza. Per gli stessi motivi nemmeno occorre disporre dell'incarto edilizio della precedente procedura concernente la sistemazione del terreno dopo la ristrutturazione del Resort __________ sollecitata dal Municipio.

1.3. La domanda formulata in via subordinata di rinvio degli atti al Municipio per il rilascio della licenza subordinata a condizioni di esercizio è stata avanzata per la prima volta in questa sede ed è dunque inammissibile (art. 70 cpv. 2 LPAmm).

1.4. Fatto salvo quanto sopra, il ricorso è quindi ricevibile in ordine.

2. 2.1. Di principio, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per gli edifici e impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità di zona; art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Secondo l'art. 16 cpv. 1 LPT le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell’approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica. Devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono: i terreni idonei alla coltivazione agricola o all’orticoltura produttiva necessari all’adempimento dei vari compiti dell’agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere coltivati dall’agricoltura (lett. b). Per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Sono considerati conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura (art. 16a cpv. 1 LPT). Per coltivazione agricola s'intende in particolare la produzione dipendente dal suolo di derrate derivanti dalla coltivazione vegetale e dall'allevamento di animali. Gli art. 34 e segg. dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) concretizzano l'art. 16a cpv. 1 LPT. L'art. 34 cpv. 1 OPT specifica che sono conformi alla zona agricola (tra l'altro) gli edifici e gli impianti se sono necessari alla coltivazione dipendente dal suolo e se sono utilizzati alternativamente per (a) la produzione di derrate che si prestano alla consumazione o alla trasformazione derivanti dalla coltivazione vegetale e dalla tenuta di animali da reddito o (b) la coltivazione di superfici vicine allo stato naturale. In base al cpv. 2, sono inoltre conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti destinati alla preparazione, all'immagazzinamento o alla vendita di prodotti agricoli o orticoli se, cumulativamente:

a) i prodotti sono coltivati nella regione e oltre la metà nell'azienda d'ubicazione o nelle aziende riunite in una comunità di produzione;

b) la preparazione, l'immagazzinamento o la vendita non sono di carattere industriale-commerciale; e

c) il carattere agricolo o orticolo dell'azienda d'ubicazione resta immutato.

L'autorizzazione, prosegue il cpv. 4, va rilasciata soltanto se l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione (lett. a), a essi non si oppongono interessi preponderanti nell'ubicazione prevista (lett. b) e l'esistenza dell'impresa è prevedibile a lungo termine (lett. c). Il cpv. 5 dell'art. 34 OPT precisa dal canto suo che gli edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo non sono conformi alla zona agricola.

2.2. In concreto, all'impianto che il ricorrente intende realizzare fa difetto il requisito della necessità per la coltivazione agricola o l'agricoltura richiesto dagli art. 16 cpv. 1 lett. a, 16a cpv. 1 LPT e 34 cpv. 1 OPT per essere conforme alla zona agricola su cui insiste. Non può quindi beneficiare di un'autorizzazione ordinaria ai sensi dell'art. 22 LPT, come rettamente stabilito anche nella decisione impugnata. Ininfluente il fatto che l'impianto non comprometterebbe l'attuale funzione agricola, né verosimilmente quella futura, vista l'intenzione dichiarata dall'istante in licenza di realizzarlo e gestirlo secondo criteri non invasivi: la conformità di edifici e impianti alla zona agricola è data solo alle precise condizioni di cui alle testé menzionate norme. Conclusione che non muta nemmeno se si esamina la situazione sotto l'aspetto della multifunzionalità della zona agricola, destinata anche allo svago (art. 16 LPT): edifici o impianti che non sono destinati all'agricoltura possono essere costruiti solo grazie a un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT o tramite una zona specifica di piano regolatore (art. 18 LPT; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 23 ad art. 16; Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sport-anlagen, Zurigo 2002, pag. 178). Condizione che si impone anche per i campi da golf (DTF 114 Ib 312 consid. 3b con rinvii, 1C_234/2007 del 27 maggio 2008 consid. 6.2).

3. 3.1. Per le costruzioni non conformi al di fuori della zona edificabile, la LPT prevede, agli art. 24 e segg. delle possibilità di deroga. Prima di esaminare se il permesso può essere rilasciato in base a queste norme, occorre tuttavia verificare se il progetto edilizio non richiede piuttosto una preventiva misura pianificatoria. Ciò è il caso per opere o impianti che hanno un'incidenza importante sul territorio (art. 2 cpv. 1 LPT), per i quali la ponderazione degli interessi in gioco (pubblici e privati; art. 3 OPT) deve essere effettuata nell'ambito di una procedura pianificatoria, legittimata democraticamente grazie alla partecipazione della popolazione (art. 4 LPT) e nella quale è garantita la protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT). Ciò non sarebbe possibile se tale ponderazione dovesse essere eseguita solo nel ristretto ambito della procedura di rilascio di un'autorizzazione eccezionale (art. 24 lett. b LPT), che non può sostituire la pianificazione quando questa si avvera inesistente o insufficiente. Il Tribunale federale ha a questo proposito confermato l'obbligo di pianificare opere che occupano grandi superficie (cave di ghiaia, discariche, piazze di compostaggio, parcheggi, grandi centri sportivi) oppure impianti che, seppur occupino una superficie minore, abbisognano di una regolamentazione particolare a causa degli effetti sull'ambiente (traffico veicolare, necessità di vie di accesso o infrastrutture supplementari ecc.) o, ancora, impianti che impongono uno studio di impatto ambientale (per tutto quanto sopra cfr. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-écabert, Aménagement du territorie, construction et expropriation, Berna 2001, n. 551 e segg., pag. 257 e segg. e riferimenti alla giurisprudenza del Tribunale federale). Anche per i campi da golf l'Alta Corte ha ritenuto che non può essere rilasciata un'autorizzazione eccezionale, ma devono essere adeguatamente pianificati (DTF 114 Ib 312 consid. 3 concernente un golf a 9 buche su 7.5 ettari di terreno), obbligo al quale sottostanno peraltro anche quelli che occupano relativamente pochi ettari di terreno, ma che vengono a trovarsi in comparti particolarmente delicati da un punto di vista paesaggistico o impongono importanti modifiche del terreno o necessitano di importanti infrastrutture (Thomas Widmer Dreifuss, op. cit., pag. 140; Zen-Ruffinen/ Guy-écabert, op. cit., n. 559 e segg., pag. 258 e segg.).

3.2. Nel Cantone Ticino le infrastrutture per lo svago e il turismo che richiedono molta superficie agricola o forestale o che possono entrare in conflitto con componenti naturali e paesaggistiche protette del territorio oppure che possono provocare un notevole impatto sull'ambiente (traffico veicolare, immissioni ecc.), sono oggetto di una scheda del piano direttore cantonale (V12). Tra questi impianti si annoverano anche i campi da golf, che il Cantone ha ora rinunciato a pianificare attivamente, contrariamente a quanto avveniva con il precedente piano direttore. Ciò non significa che non possano essere realizzati, ma che devono essere pianificati, perlomeno a livello di piano dell'utilizzazione, coordinandosi con il piano direttore, così come previsto anche nella citata scheda (pag. 10). Questo strumento ha dal canto suo stabilito principi e condizioni per l'eventuale creazione di nuovi campi, preferibilmente concepiti secondo criteri naturali ed ecologici, con garanzia di lavorazione delle superfici e del mantenimento delle SAC (scheda V12 pag. 4, 8).

4. 4.1. In concreto, a ragione il Municipio prima e il Governo poi hanno considerato che il rilascio della licenza doveva essere preceduto da una corrispondente pianificazione dell'ecogolf. In effetti, il progetto si sviluppa su un comparto di considerevoli dimensioni (4.5 ettari), di cui all'incirca la metà superiore è sottoposta a un vincolo di protezione del paesaggio, e coinvolge due settori, agli estremi nord e sud che il piano direttore cantonale destina a zona SAC. L'area è inoltre interessata da una rete di percorsi pedonali previsti dal piano regolatore che lo attraversano e lo contornano. Già solo per tenere in debita considerazione questi differenti aspetti, l'impianto necessita di una pianificazione a livello di piano regolatore comunale, dove tutti gli interessi vengono considerati e ponderati, come avviene per qualsiasi intervento di incidenza territoriale (art. 3 OPT). Non può mutare questa conclusione la concezione "ecologica" e non invasiva dell'impianto che l'istante in licenza intende realizzare, con il terreno che rimane allo stato naturale, così come attualmente si presenta, caratterizzato unicamente da piccole strutture che segnalano le buche e da tre piattaforme destinate al campo pratica, quand'anche di ridotte dimensioni e solo adagiate sul terreno, ma presenti permanentemente. Questo sarà uno degli elementi da considerare e che verrà valutato, unitamente a tutti gli altri, pubblici (perseguiti dalla LPT o da altre leggi speciali) o privati che siano, nell'ambito della pianificazione dell'impianto. La presenza di due aree più delicate e sensibili in zona SAC non è invece di impedimento, a priori, per un'attività come un ecogolf, a determinate condizioni. Lo ha già stabilito il Tribunale federale nella sentenza citata anche dalle parti in causa 1C_234/2007 del 27 maggio 2008 (in particolare consid. 3, pubblicato in DTF 134 II 217) relativa alla pianificazione del golf di __________ alla quale le autorità competenti potranno se del caso fare riferimento. Non è invece compito di questo Tribunale valutare ora l'incidenza dell'attività sportiva e di svago sulla zona SAC e sull'attività agricola (in particolare lo sfalcio) peraltro tuttora esercitata sul fondo in questione.

4.2. Considerato l'obbligo di pianificare la zona, non occorre esaminare ulteriormente il quesito di sapere se il previsto campo da golf potrebbe beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, come sostenuto dal ricorrente.

5. Infine, quanto al contrasto con l'art. 67 NAPR rilevato dal Municipio e dal Consiglio di Stato, ci si può limitare a osservare che la norma disciplina la zona edificabile speciale dell'ex __________, suddividendola in due settori A e B dove sono specificatamente elencate le destinazioni possibili. Per quanto qui interessa, il fondo dedotto in edificazione non si trova né nel settore A né nel settore B, bensì nella zona agricola, per cui il richiamo alla norma comunale è inconferente.

6. Visto quanto precede, nella misura in cui è ammissibile il ricorso deve quindi essere respinto. Le spese processuali sono poste a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Egli rifonderà al Comune di CO 3, unica parte vincente che si è avvalsa dell'ausilio di un legale, un'indennità per ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico. Egli rifonderà al Comune di CO 3 uguale importo a titolo di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

La presidente La vicecancelliera