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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello |
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cancelliera: |
Elisa Bagnaia |
statuendo sul ricorso del 12 febbraio 2020 di
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RI 1 RI 2 RI 3
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contro |
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la decisione del 15 gennaio 2020 (n. 139) del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso la modifica dell'ordinanza municipale concernente il finanziamento del servizio di approvvigionamento idrico (acqua potabile) del 15 luglio 2019 con la quale il CO 1 ha fissato la tariffa sul consumo per uso industriale; |
ritenuto, in fatto
A. a. Nel corso della
seduta del 15 luglio 2019 il Municipio CO 1 ha adottato una modifica dell'ordinanza
concernente il finanziamento del servizio di approvvigionamento idrico, stabilendo
all'art. 5 cpv. 2 una tariffa per l'acqua destinata ad uso industriale di fr.
0.60 al m³, a partire da un consumo minimo annuo di 8'000 m³.
b. L'ordinanza, così modificata, è stata pubblicata all'albo comunale per un
periodo di trenta giorni a partire dal 19 agosto 2019. Contro la medesima RI 1,
RI 2 e RI 3 hanno interposto ricorso, contestando la modifica adottata dall'Esecutivo
comunale.
B. Con giudizio del 15
gennaio 2020 il Consiglio di Stato ha respinto il suddetto gravame.
Richiamato il quadro giuridico di riferimento, il Governo cantonale ha ritenuto
che il CO 1 avesse legittimamente fissato la tassa di fornitura dell'acqua
industriale entro i limiti previsti dalla tabella B dell'art. 73 del regolamento
comunale acqua potabile del 17 dicembre 2012, regolando così una casistica del
tutto particolare prevista dal regolamento e riguardante l'uso di acqua per lo
svolgimento di attività economico/industriali, che a livello di consumi non
sarebbe paragonabile alla situazione delle singole economie domestiche presenti
sul territorio; circostanza questa che giustificherebbe un trattamento diverso
dei consumatori di acqua industriale rispetto ai consumatori di acqua potabile
chiamati a corrispondere un importo di fr. 0.80 al m³.
C. Avverso quest'ultima
pronuncia, RI 1, RI 2 e RI 3 si sono aggravati dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento unitamente alla modifica dell'art. 5
cpv. 2 della suddetta ordinanza.
In sostanza, rilevano che il RCAP non prevede alcuna distinzione tariffale a
seconda dell'uso che viene fatto dell'acqua potabile o del quantitativo
consumato ma unicamente tra acqua potabile e acqua industriale, quest'ultima
essendo acqua non trattata e dunque non destinata al consumo da parte dell'uomo.
Il Comune di CO 1 tuttavia non disporrebbe di condotte per l'acqua industriale e
la tariffa agevolata introdotta all'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza - di cui
beneficerebbe di fatto un'unica attività economica presente sul territorio (e
meglio una macelleria) - riguarda l'erogazione di acqua potabile, la medesima
fornita a tutte le utenze, ciò che pertanto sarebbe contrario al principio
della parità di trattamento. Il contestato disposto sarebbe inoltre lesivo
dell'obbligo, sancito nel RCAP, di fare un uso parsimonioso e razionale
dell'acqua.
D. All'accoglimento del
gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione perviene il CO 1 con argomenti di cui si
dirà, ove necessario, in seguito.
E. In sede di replica i
ricorrenti si sono riconfermati nelle loro tesi e domande di giudizio;
l'Autorità resistente non ha presentato particolari osservazioni di duplica.
Considerato, in diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo per entrare in materia di ricorsi
rivolti - come nel caso di specie - contro decisioni del Consiglio di Stato che
operano un controllo astratto di atti normativi di livello comunale o
patriziale è, come ormai noto, data (cfr. RtiD I-2010 n. 12; STF 1C_140/2008 del 17 marzo 2009, consid. 1.1; pro multis
STA 52.2018.95 del21 maggio 2019 consid. 1.1; Bernard Corboz/Alain Wurzburger/
Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florance Aubry Girar-din, Commentaire de la LTF, Berna 2009, ad art.
87 n. 3). La legittimazione attiva degli insorgenti, persone fisiche
domiciliate nel Comune e pertanto sicuramente toccate dalla querelata ordinanza
(art. 209 della legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL 181.100), nonché la tempestività
del gravame (art. 213 cpv. 2 LOC), sono certe. Il ricorso dunque è ricevibile
in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100).
2. 2.1. La tassa
per la fornitura di acqua potabile è una tassa d'uso, nel senso che essa
costituisce un compenso particolare imposto al privato per una prestazione
della pubblica amministrazione o per un
servizio pubblico (cfr. DTF 111 Ia 326 pubbl. in RDAT 1986 n. 38 consid. 7) e comprende di norma un importo di
base (o d'abbonamento) indipendente
dall'utilizzo del servizio e un importo calcolato in funzione del consumo
effettivo (STF 2C.656/2008 del 29 maggio 2009 consid. 3.4.
e 2P.266/2003 del 5 marzo 2004 consid. 3.2.; Peter
Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben
aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999, pag. 539 segg., in particolare pag. 556). Di principio, le tasse per la distribuzione
dell'acqua potabile vengono fissate in funzione dei costi d'esercizio degli
impianti. Esiste quindi una correlazione stretta fra l'ammontare del tributo e
i costi posti a carico dalla collettività pubblica, nel senso che gli introiti
generali dei contributi non possono sorpassare, o solo di poco, l'insieme dei
costi (principio della copertura dei costi; DTF 135 I 130 consid. 2; STA 52.2009.490 del 29 agosto 2013 consid. 3.2; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabensrecht, in: ZBl 2003, pag. 512). Oltre al principio della
copertura dei costi, le tasse per la fornitura d'acqua potabile devono
ugualmente ossequiare il principio dell'equivalenza, che concretizza quelli
della parità di trattamento e del divieto dell'arbitrio (art. 8 e 9 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.;
RS 101). Secondo detto principio, l'ammontare della singola tassa deve rimanere
in un rapporto adeguato con la prestazione dell'ente pubblico: la tassa non
deve trovarsi in evidente sproporzione con il valore oggettivo della
prestazione e deve contenersi entro limiti ragionevoli. Il valore della
prestazione si determina in base alla sua utilità per il contribuente oppure in
base al suo costo per rispetto all'insieme delle spese sostenute per l'attività
amministrativa in questione, ciò che non esclude un certo schematismo né la
facoltà di ricorrere a delle medie fondate sull'esperienza. Le tasse devono
tuttavia essere allestite in base a criteri obiettivamente sostenibili e non
devono operare distinzioni sfornite di motivi ragionevoli (RtiD I-2005 n. 32;
DTF 126 I 180 consid. 3a/bb, 122 I 279 consid. 6c e riferimenti). Affinché il
principio dell'equivalenza possa essere considerato ossequiato basta quindi che
la tassa, calcolata secondo criteri schematici, appaia come ragionevolmente
proporzionata alla prestazione: il principio dell'equivalenza è violato solo in
caso di sproporzione manifesta (RDAT I-1995 n. 18 e riferimenti ivi contenuti;
STA 52.2016.200 del 9 luglio 2018 consid. 5.1, 52.2014.251 del 14 ottobre 2014
consid. 2.3). Per fissare l'ammontare delle tasse, come detto, la
giurisprudenza ammette l'adozione d'importanti schematizzazioni al fine di non
complicare in modo sproporzionato l'incasso, specialmente quando
differenziazioni non sono giustificate dal loro ammontare. Ciò in
considerazione del fatto che una valutazione economica del diritto di
utilizzare le infrastrutture o una quantificazione precisa di vantaggi
particolari è spesso alquanto difficile, se non impossibile. Nella scelta dei
criteri schematici il legislatore comunale gode di autonomia che l'autorità
giudiziaria è tenuta a rispettare. L'adozione di questi criteri non deve
comunque procurare risultati manifestamente insostenibili o sfociare in
distinzioni prive di ragionevole fondamento (STA 52.2016.200 del 9 luglio 2018
consid. 5.1, 52.2005.273 del 19 ottobre 2005 consid. 2.2. in fondo).
2.2. Nel Comune di __________ il servizio di distribuzione d'acqua potabile è
retto dal RCAP, il quale prevede che il Comune distribuisce con diritto di privativa
acqua potabile per uso domestico, artigianale e industriale sul territorio
comunale (art. 11 RCAP). L'art. 63 cpv. 1 RCAP prevede che il servizio
d'approvvigionamento idrico fornito dal Comune deve essere finanziariamente autosufficiente
ed assicurato da: a) tasse di allacciamento; b) tasse d'utilizzazione; c)
fatturazione di forniture speciali; d) sussidi ufficiali; e) altre
partecipazioni di terzi; f) contributi di miglioria. Le tasse di allacciamento
e di utilizzazione devono coprire le spese d'esercizio e di manutenzione, gli
interessi passivi e gli ammortamenti (art. 63 cpv. 2 RCAP).
Per quanto attiene in particolare alla tassa di utilizzazione, l'art. 73 RCAP
indica che la fornitura di acqua è soggetta al pagamento di una tassa che, per
il consumo rilevato tramite contatore, è composta da una tassa base e da una
tassa di consumo (cpv. 1). La tabella B del predetto disposto, la quale
distingue tra acqua potabile distribuita all'utenza, acqua industriale fornita
all'utenza e acqua potabile fornita ai rivenditori prevede poi delle forchette
tariffali, comprese tra un minimo di fr. 0.50 al m³ e un massimo di fr. 2.00 al
m³ per ognuna delle tre le categorie previste. Spetta quindi al Municipio,
mediante ordinanza (art. 73 cpv. 2 RCAP), stabilire le tasse applicabili per
ciascuna categoria nel rispetto dei limiti minimi e massimi previsti dal
regolamento.
Con ordinanza municipale del 15 luglio 2019, il Municipio ha stabilito una
tassa sul consumo di fr. 0.80 al m³, fatta eccezione per l'acqua destinata ad
uso industriale per la quale ha fissato una tassa di fr. 0.60 al m³, a partire
da un consumo minimo annuo di 8'000 m³.
3. 3.1. Come esposto
in narrativa, i ricorrenti sostengono che l'acqua industriale si differenzi da
quella potabile per il fatto che, non essendo trattata, non può essere
consumata dall'uomo, senza riguardo ai quantitativi erogati. Nel caso in esame
la tariffa di cui all'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza in parola, che il Municipio
pretende di applicare all'unica attività commerciale presente sul territorio
con consumi superiori a 8'000 m³ annui, concerne però la fornitura di acqua
potabile. La tabella B di cui all'art. 73 RCAP stabilisce delle tariffe diverse
a seconda del tipo di acqua fornita e non in funzione del suo utilizzo, per cui
la tariffa così come prevista permetterebbe di fornire ad un solo utente acqua
potabile ad un costo più favorevole rispetto a tutti gli altri utenti (anche
rispetto ad altre attività economiche del tutto simili ma che non raggiungono
consumi equiparabili), ciò che oltre a non incentivare un uso parsimonioso e
razionale dell'acqua, sarebbe lesivo del principio di parità di trattamento.
3.2. Le censure ricorsuali risultano fondate e pertanto devono essere accolte.
Come riconosciuto dal Municipio nei suoi allegati, attraverso la contestata
modifica dell'ordinanza in parola quest'ultimo ha inteso fissare una tariffa
agevolata sul consumo applicabile in caso di utilizzo di grandi quantitativi di
acqua potabile per fini non domestici ma industriali. Tale decisione è
scaturita, a detta dell'Autorità comunale, dal fatto che sul suo territorio è
presente una consolidata attività economica, e meglio una macelleria, la quale
garantisce diversi posti di lavoro qualificati per gli abitanti della valle e
deve fare uso per i propri processi produttivi di grandi quantitativi di acqua
potabile, nonostante tutti gli accorgimenti operativi e tecnici già adottati al
fine di limitare il più possibile i consumi. Considerato dunque che i consumi
di acqua potabile per scopi economici di tipo industriale risultano maggiori rispetto
ai consumi delle economie domestiche, secondo il Municipio si giustificherebbe
una differenza a livello tariffale.
Sennonché, questi argomenti non possono essere condivisi. Anzitutto, come
correttamente rilevato dagli insorgenti, giusta il RCAP è considerata acqua
industriale solo quell'acqua che, essendo per l'appunto utilizzata per scopi
industriali, non necessita del requisito di potabilità secondo la legge
federale sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso del 20 giugno 2014 (LDerr;
RS 817.0; cfr. definizioni in fondo al RCAP). Nel caso in esame tuttavia, come
ammesso dal Municipio stesso, la contestata tariffa di cui all'art. 5 cpv. 2
dell'ordinanza in questione riguarda la fornitura di acqua potabile distribuita
all'utenza e rientra quindi nella prima - e non nella seconda - delle tre
categorie tariffali previste dalla tabella B dell'art. 73 RCAP. Attraverso la querelata
modifica dell'ordinanza l'Esecutivo comunale ha quindi creato una nuova (sotto)categoria
tariffale, non prevista dal RCAP, per il caso in cui il consumo di acqua potabile
distribuita all'utenza avvenga per scopi di natura industriale. Ora, a
prescindere dal fatto di sapere se una simile differenziazione tariffale tra
acqua potabile utilizzata per scopi domestici e acqua potabile impiegata per
fini industriali sia compatibile o non con il principio della parità di
trattamento, resta di fatto che il Municipio può fissare tramite ordinanza le
tasse d'uso dell'acqua unicamente nel rispetto dei limiti e dei criteri
definiti dal RCAP (cfr. art. 64 RCAP). Esso non può per contro decidere
autonomamente di istituire nuove categorie o sottocategorie tariffali al di
fuori del quadro normativo stabilito dal Consiglio comunale e pertanto, per
quanto attiene al consumo di acqua potabile da parte degli utenti non è
legittimato a prevedere delle tasse d'uso diverse a seconda del fatto che l'acqua
sia utilizzata per scopi industriali, piuttosto che per altri fini.
Inoltre, nel caso in esame la nuova tariffa prevista dall'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza
troverebbe di fatto applicazione nei confronti di un unico utente, e meglio di una
macelleria presente sul territorio comunale, la quale necessita di grandi quantitativi
d'acqua potabile per lo svolgimento della propria attività produttiva. Ora,
l'art. 53 cpv. 1 RCAP prevede che la fornitura d'acqua ad installazioni
speciali con notevole consumo oppure con elevate punte di consumo debba essere
oggetto di una specifica convenzione tra il Comune e l'utente, volte a regolare
gli aspetti tecnici. Qualora in questi casi - soggiunge il cpv. 2 della
medesima norma - le condizioni tariffali dovessero divergere da quelle previste
dal RCAP, le stesse dovranno essere definite nel regolamento stesso. Ne
consegue che, di nuovo, per disciplinare la questione legata al consumo d'acqua
della macelleria in oggetto, il Municipio non può in ogni caso prescindere dal
coinvolgimento del Consiglio comunale qualora fossero convenute delle tasse d'uso
divergenti da quelle vigenti in base all'ordinamento comunale applicabile.
4. 4.1. Stante
quanto precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata, così come l'art.
5 cpv. 2 dell'ordinanza municipale concernente il finanziamento del servizio di
approvvigionamento idrico, vanno annullate.
4.2. La tassa di giustizia è posta a carico del Comune soccombente, intervenuto
in causa a tutela dei propri interessi economici (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Ai
ricorrenti va restituito l'importo di fr. 800.- versato a titolo di anticipo.
Non si assegnano ripetibili agli insorgenti, non patrocinati da un legale e che
non ne hanno fatto richiesta (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
Di conseguenza la decisione del 15 gennaio 2020 (n. 139) del Consiglio di Stato e l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza municipale concernente il finanziamento del servizio di approvvigionamento idrico (acqua potabile) del 15 luglio 2019 sono annullate.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del Comune resistente. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera