Incarto n.
52.2021.446

 

Lugano

18 marzo 2022         

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

 

vicecancelliera:

Paola Passucci

 

 

statuendo sul ricorso del 2 novembre 2021 di

 

 

RI 1  

patrocinato da:   

 

 

contro

 

 

 

la decisione del 30 settembre 2021 (n. 4752) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la decisione del 25 febbraio 2021 con cui la Sezione dell'insegnamento medio superiore gli ha inflitto un ammonimento a titolo di sanzione disciplinare;

 

 

ritenuto,                         in fatto

 

A.   RI 1 è docente di tedesco presso il liceo cantonale di _______.

 

 

B.   a. Il 24 settembre 2020, su richiesta della Direzione dell'istituto, RI 1 è stato convocato per una discussione sui seguenti temi:

1.     messaggio di posta elettronica automatico impostato durante l'estate 2020;

2.    richiesta ai propri allievi di ritirare dei libri prenotati presso la Libreria __________;

3.    scritto di una allieva, firmato dalla stessa e dal padre, inoltrato alla Direzione relativo ai comportamenti del docente con l'allieva.


La riunione si è tenuta il 28 settembre successivo alla presenza del direttore __________ e dei vicedirettori __________ e __________.

 

b. Il 9 ottobre 2020 il docente ha preso posizione in merito alle tematiche discusse, non senza rilevare che la richiesta di redigere un resoconto su temi tutto sommato poco rilevanti (punti 1 e 2), sottraendo tempo ed energia al lavoro scolastico quotidiano, risultava a suo avviso aliena alle reali esigenze della scuola.

 

 

C.   a. Il 18 ottobre 2020 il direttore ha inviato per e-mail a tutti i docenti dell'istituto il piano di protezione COVID-19 in vigore dal giorno seguente. Questo prevedeva, fra l'altro, l'obbligo di indossare la mascherina dentro e fuori l'istituto scolastico (in tutti gli spazi chiusi, aule, laboratori, ecc. e nei sedimi esterni alla scuola), anche se le distanze fisiche potevano essere mantenute.

b. Con comunicazione elettronica del 26 ottobre 2020 il direttore ha chiesto a RI 1 se corrispondesse al vero che durante le lezioni aveva tagliato la mascherina che indossava.

 

c. Il giorno seguente il docente ha risposto indicando di aver creato un piccolo foro nella mascherina per poter respirare. Questo quando la mascherina non era ancora obbligatoria in classe e con le dovute distanze dagli allievi.

 

 

                                  D.   a. A seguito dell'evoluzione della pandemia, con scritto dell'11 novembre 2020 il DECS ha chiesto alle Direzioni delle scuole medie superiori di fare il possibile per modificare gli orari di inizio delle lezioni al fine di evitare assembramenti sui mezzi di trasporto. Per questo motivo, la Direzione dell'istituto ha invitato i docenti a posticipare le prime ore mattutine di alcune classi al pomeriggio.

b. Il 12 novembre 2020, il docente ha trasmesso al vicedirettore __________ una comunicazione elettronica con cui ha criticato aspramente la richiesta del DECS di modifica degli orari, ritenuta irrispettosa sia delle persone sia dell'operato delle stesse. Ha comunque comunicato la sua disponibilità a spostare alcune lezioni al pomeriggio.

 

                                  E.   a. Con scritto del 17 novembre 2020 la Sezione dell'insegnamento medio superiore (SIMS) ha comunicato a RI 1 di aver ricevuto una segnalazione da parte della Direzione in merito ad un suo presunto comportamento non consono alla funzione di docente e l'ha convocato a un incontro. Il 23 novembre seguente la predetta Sezione ha precisato che i motivi alla base della convocazione erano da ricondurre a quanto già discusso con il Direttore del Liceo cantonale di __________ e pertanto già a conoscenza dello stesso.

b. L'incontro, del quale non è stato tenuto un verbale, si è svolto il 3 dicembre 2020. Con lettera del medesimo giorno alla SIMS, il docente ha precisato che le questioni oggetto di discussione erano state chiarite in maniera esaustiva e a beneficio di tutte le parti. Successivamente, il 7 dicembre 2020, la SIMS ha confermato che le questioni erano sì state chiarite, sottolineando tuttavia che ciò non significava che essa non avrebbe preso i necessari provvedimenti in merito al comportamento del docente, dopo avere valutato attentamente quanto emerso dalla documentazione in suo possesso e dalle ammissioni e giustificazioni da lui addotte.


                                  F.   Il 9 dicembre 2020 la SIMS si è rivolta per scritto al docente comunicandogli che dalle informazioni preliminari raccolte erano emerse le seguenti violazioni dei doveri di servizio:

-     avere praticato un foro nella mascherina chirurgica quando vigeva l'obbligo di portarla;

-       avere utilizzato termini inappropriati nei confronti del Direttore e del DECS.

La stessa ha indicato che essendo i fatti evidenti e largamente ammessi si poteva prescindere dall'apertura di un'inchiesta e che il comportamento assunto era passibile di sanzioni disciplinari, quali l'ammonimento.

Su tali motivi il ricorrente ha avuto modo di esprimersi, contestandone la pertinenza, con osservazioni del 14 gennaio 2021.

 

 

                                  G.   Con decisione del 25 febbraio 2021 la SIMS ha inflitto a RI 1 un ammonimento quale sanzione disciplinare. L'autorità ha ritenuto il comportamento del dipendente contrario ai doveri di servizio, innanzitutto per avere, il 20 ottobre 2020, praticato un foro nella mascherina durante una lezione nonostante vigesse l'obbligo di indossarla e per i toni inappropriati avuti nei confronti del direttore e del DECS; secondariamente per gli episodi relativi alla prenotazione dei libri ed al messaggio di risposta automatica impostato nella sua posta elettronica.

 

 

                                  H.   RI 1 è insorto contro la predetta decisione dinanzi al Consiglio di Stato, il quale ha respinto l'impugnativa ritenendo la misura disciplinare adeguata a sanzionare i comportamenti inadeguati del docente.

 

 

                                    I.   Con ricorso del 2 novembre 2021, RI 1 ha impugnato la decisione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo postulandone l'annullamento. Egli solleva innanzitutto vizi di natura formale; non sarebbe infatti stato rispettato il suo diritto di essere sentito e l'autorità avrebbe, a torto, omesso di aprire un'inchiesta. Nel merito, contesta di aver violato in alcun modo i suoi doveri di servizio, per modo che la sanzione non sarebbe giustificata e violerebbe il principio di proporzionalità.


                                   J.   Al gravame si è opposto il Consiglio di Stato per il tramite della SIMS del DECS con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario in seguito.


                                  K.   Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie posizioni, con precisazioni di cui si dirà, ove occorra, in appresso.

 

 

Considerato,                in diritto

 

1.    1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi per esaminare la fondatezza e la proporzionalità del provvedimento impugnato emergono in maniera circostanziata.

 

 

2.    Il ricorrente ribadisce, preliminarmente, anche in questa sede, una lesione del suo diritto di essere sentito. Egli non sarebbe stato compiutamente informato sui motivi alla base del provvedimento e non si sarebbe quindi potuto esprimere al riguardo.

2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa procedurale cantonale e dalle garanzie minime dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito conferisce all'interessato tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa efficacemente far valere la sua posizione nella procedura, tra cui la facoltà di esprimersi prima che sia adottata una decisione sfavorevole nei suoi confronti (DTF 144 I 11 consid. 5.3, 143 V 71 consid. 4.1, 142 II 218 consid. 2.3, 135 I 279 consid. 2.3, 135 I 187 consid. 2.2; STF 2C_879/2014 del 17 aprile 2015 consid. 2.2, 1C_356/2012 del 27 agosto 2012 consid. 2.4, 2C_880/2011 del 29 maggio 2012 consid. 4.2). Per quanto attiene all'adozione di una sanzione disciplinare, l'art. 36 cpv. 2 LORD si limita a prevedere che al dipendente deve essere data conoscenza dell'accusa mossagli e dei risultati dell'inchiesta.

2.2. Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale formale, la cui violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1, 127 V 431 consid. 3d/aa). Secondo la prassi del Tribunale federale, tuttavia, una violazione del diritto di essere sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella decidente.

2.3. Come ricordato in narrativa, con scritto del 9 dicembre 2020 della SIMS all'insorgente sono stati resi noti gli episodi emersi dalle informazioni preliminari ritenuti contrari ai doveri di servizio e passibili di sanzioni disciplinari, ossia il fatto di aver praticato un foro nella mascherina chirurgica quando vigeva l'obbligo di indossarla per i docenti e di avere utilizzato frasi inappropriate nei confronti del direttore e del DECS nell'ambito di uno scambio di corrispondenza elettronica in merito al posticipo di alcune lezioni. Nessun accenno veniva invece fatto circa la questione relativa alla prenotazione dei libri e al messaggio di risposta automatica impostato nell'estate 2020 nella posta elettronica del docente. Episodi, questi ultimi, che pur essendo stati tematizzati in occasione di un precedente incontro con l'interessato (24 settembre 2020), la SIMS ha aggiunto quali ulteriori violazioni dei doveri di servizio soltanto nella risoluzione impugnata del 25 febbraio 2021. Su tali avvenimenti al ricorrente non è quindi stata data possibilità di esprimersi a tempo debito, come la legge impone (art. 36 cpv. 2 LORD). Al di là del fatto che egli ha potuto prendere posizione su questi ulteriori addebiti dinanzi al Consiglio di Stato, e ora anche in questa sede, non occorre disquisire oltre sulle conseguenze della violazione del suo diritto di essere sentito e sulla sua eventuale successiva sanatoria poiché, come si vedrà in seguito, gli ulteriori fatti imputatigli non integrano gli estremi di un comportamento contrario ai doveri di servizio del docente.

 

                                   3.   3.1. I doveri degli impiegati cantonali e dei docenti sono definiti dal capitolo VII della LORD. I dipendenti, dispone a titolo di norma generale l'art. 22 cpv. 1 LORD, agiscono in conformità alle leggi e agli interessi dello Stato, svolgendo personalmente il proprio servizio e dedicandovi la loro intera attività lavorativa. Essi, soggiunge la norma (cpv. 2), svolgono coscienziosamente i compiti loro affidati, contribuendo con spirito di iniziativa e di collaborazione al miglioramento della qualità e dell'efficienza del servizio alla collettività. Il dipendente, precisa l'art. 23 cpv. 1 LORD, deve mostrarsi degno della stima e della fiducia richieste dalla sua funzione pubblica e tenere un contegno corretto e dignitoso sia nello svolgimento della funzione stessa, sia nella vita privata. Egli si comporta con tatto e cortesia nelle relazioni con il pubblico e verso i superiori e i colleghi (art. 23 cpv. 2 LORD).

 

3.2. In caso di provvedimento disciplinare, il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza della decisione impugnata (art. 90 LPAmm). Se giudica ingiustificata una misura disciplinare diversa dal licenziamento, la annulla e può sostituirla con un provvedimento meno grave (art. 91 cpv. 3 LPAmm).

 

                                         3.3. Per l'art. 34 cpv. 1 e 2 LORD l'autorità di nomina è competente a infliggere sanzioni disciplinari agli impiegati e ai docenti da essa nominati o incaricati. Essa può delegare tale competenza alle istanze subordinate limitatamente all'ammonimento e alla multa fino a fr. 3'000.-. La competenza a infliggere sanzioni disciplinari ai docenti comunali spetta ai Municipi. Il Consiglio di Stato può avocare a sé questa competenza, dandone al Municipio tempestiva comunicazione (cpv. 3). L'art. 41 cpv. 1 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110) prescrive che le informazioni preliminari in materia disciplinare sono raccolte dal funzionario dirigente; i servizi centrali possono prestare assistenza o subentrare, se richiesto, nell'esecuzione. Quando dalle informazioni preliminari i fatti risultino evidenti o ammessi e siano stati rispettati i diritti del dipendente di cui all'art. 36 cpv. 2 LORD, la decisione di sanzione disciplinare di competenza del funzionario dirigente, del Direttore di divisione o dei Segretari generali è resa senza formale apertura di un'inchiesta e con motivazione sommaria. Sono riservati più formali accertamenti e una motivazione sostanziata in sede di ricorso.             Il dipendente interpellato a titolo di informazioni preliminari può chiedere che sia aperta una formale inchiesta a suo carico (art. 41 cpv. 2 e 3 RDSt).


4.   Il ricorrente sostiene che la SIMS non avrebbe rispettato la procedura prescritta per l'adozione di provvedimenti disciplinari omettendo di aprire una formale inchiesta. Contesta in ogni caso la fondatezza degli addebiti mossi nei suoi confronti.
 

      4.1. Nel caso di specie la SIMS si è occupata dapprima di esperire gli accertamenti preliminari. Sulla scorta di quanto emerso dallo scambio di e-mail, dagli incontri avuti con il ricorrente e dalle osservazioni del medesimo, essa ha ritenuto che i fatti fossero evidenti e largamente ammessi e che si potesse quindi prescindere dall'apertura formale di un'inchiesta, così come previsto all'art. 41 cpv. 2 RDSt. Ha quindi sanzionato il docente per il foro nella mascherina, praticato a suo dire il 20 ottobre 2020, per i toni inappropriati nei confronti del direttore e del DECS e per gli episodi relativi alla prenotazione dei libri e al messaggio di risposta automatica impostato nella sua posta elettronica nell'estate del 2020.

 

                                         4.2. Per quanto riguarda il rimprovero di aver praticato un foro nella mascherina chirurgica, secondo la SIMS praticato il 20 ottobre 2020, allorquando vigeva l'obbligo di indossarla, occorre rilevare che i fatti sono solo stati parzialmente ammessi dal docente. Egli ha infatti riconosciuto l'episodio in sé, ma ha anche affermato di aver bucato la mascherina quando non era in vigore l'obbligo della mascherina (cfr. scambio di e-mail del 26 e 27 ottobre 2020 allegato al plico doc. H, osservazioni del 14 gennaio 2021, doc. F). Al di là dell'inopportunità di una simile azione, seppur compiuta in una sola occasione e davanti a studenti di una scuola di livello medio superiore, a fronte delle precise contestazioni del docente non si può certo affermare che i fatti fossero evidenti né tantomeno ammessi. In tali circostanze, il SIMS non poteva quindi ritenere applicabile la norma di cui all'art. 41 cpv. 2 RDSt per esimersi dall'aprire un formale procedimento disciplinare nel quale il docente avrebbe potuto esercitare compiutamente il suo diritto di essere sentito. Non può evidentemente supplire a tale mancanza sostenere, peraltro solo in sede ricorsuale, che la Direzione sarebbe riuscita a risalire alla data del 20 ottobre 2020 grazie alla pianificazione delle verifiche di tutte le classi e dopo aver sentito alcuni allievi della 2D, senza apportare la benché minima documentazione in merito e senza concedere al ricorrente la possibilità di esprimersi al riguardo, all'occorrenza proponendo delle prove a suo favore. Sta di fatto che il momento in cui il docente ha effettivamente praticato il buco nella mascherina è rimasto e rimane tuttora contestato e inappurato. In assenza di un complesso di fatti accertato fino in fondo, non è quindi possibile verificare se la violazione dei doveri di servizio rimproverata al ricorrente sia fondata o no e di conseguenza se la sanzione inflittagli regga alle critiche ricorsuali. Già per questi motivi la decisione impugnata, così come quella della SIMS da essa tutelata, non possono che essere annullate, così come richiesto dal ricorrente.

      4.3. In merito agli altri rimproveri di violazione dei doveri di servizio (riferiti ai toni inappropriati nei confronti della Direzione e del DECS e agli episodi relativi alla prenotazione di libri presso una determinata libreria e al messaggio di risposta automatica) si osserva preliminarmente che queste fattispecie non necessitavano di ulteriori approfondimenti o accertamenti essendo state sufficientemente circostanziate dagli interessati e sostanzialmente ammesse dal ricorrente. Per questi episodi la SIMS avrebbe quindi potuto prescindere dall'apertura di un'inchiesta formale a patto di comunque assicurare le garanzie procedurali, così come sancito dall'art. 36 cpv. 2 LORD. Sennonché, come visto sopra (cfr. consid. 2.3.), per due di questi addebiti (acquisto di libri e risposta automatica di posta elettronica) il ricorrente non è stato sentito nelle dovute forme, essendo stati aggiunti a fondare la violazione dei doveri di servizio solo con la decisione impugnata. Per questo motivo l'assenza di apertura di un'inchiesta formale è delicata. Oltre a queste scorrettezze procedurali, comunque, vi è di più, anche nel merito.
                                       
4.3.1. Per quanto attiene alle esternazioni indirizzate alla Direzione e al DECS che sono state ritenute sconvenienti, il docente si è espresso in questi termini:

Caro __________,

in vista di eventuali cambiamenti del mio orario, in un'ottica di disponibilità nei tuoi confronti ma non senza criticare aspramente e dichiarare inaccettabile la modalità scelta dal DECS di imporre ai docenti ed alle direzioni degli istituti un cambiamento di questa portata e dichiarando tale modalità semplicemente IRRISPETTOSA sia delle persone sia dell'operato delle stesse, ti propongo la mia seguente disponibilità (..).

 

                                         Contrariamente a quanto ritenuto dalla SIMS e dal Consiglio di Stato, tali asserzioni non appaiono volte a denigrare chicchessia, bensì esprimono la forte frustrazione del docente in risposta ad un'e-mail della Direzione, cui era allegato l'invito del DECS a modificare l'orario di inizio per alcune classi. Le considerazioni del docente, seppur brusche, non travalicano ancora, per toni e contenuti, i limiti di un diritto di critica riconosciuto ai dipendenti dello Stato (cfr. Guido Corti, Inadempimento dei doveri di servizio: sanzioni disciplinari e provvedimenti amministrativi, in: RDAT II 1995, pag. 282). Va poi rilevato che con la stessa e-mail il docente ha comunque comunicato ai superiori quanto da essi richiesto, dando quindi prova di disciplina e di rispetto degli ordini impartitigli. Nelle asserzioni del docente non si intravede dunque alcuna violazione dell'obbligo di tatto e cortesia nei confronti di superiori e colleghi (art. 23 cpv. 2 LORD). Dovere di servizio che non può ritenersi leso neppure in relazione alla comunicazione elettronica del 27 ottobre 2020 al direttore, a cui il Governo ha impropriamente fatto riferimento nel suo giudizio, che non è mai stata oggetto di rimprovero.

4.3.2. La SIMS ha pure ritenuto a carico dell'insorgente l'episodio relativo alla prenotazione dei libri presso una determinata libreria. Dalla documentazione agli atti risulta che a seguito dell'intervento del direttore, che segnalava il problema sollevato da un genitore dell'obbligo di ritirare i libri presso la Libreria __________, il docente, dopo aver spiegato le ragioni per il modo di procedere da esso attuato, ha tosto fornito le informazioni complete agli allievi (titoli e numeri ISBN) affinché potessero procurarsi i volumi presso una qualunque libreria (cfr. scambio di e-mail direttore __________/RI 1, allegato al plico doc. G). Tale episodio appare piuttosto un semplice malinteso che non permette in alcun modo di ascrivere al ricorrente la violazione dei propri doveri di servizio.

4.3.3. Anche in merito alla vicenda concernente il messaggio di risposta automatica impostato dal docente il 26 giugno 2020 (cfr. resoconto del 9 ottobre 2020 di RI 1, allegato al plico doc. H), ritenuto inopportuno non solo nei tempi (considerato l'obbligo di essere reperibili nelle due settimane successive alla chiusura dell'anno scolastico) ma anche nei contenuti (in quanto indicava di rivolgersi alla Direzione del Liceo come se questa fosse la sua segreteria), questo Tribunale non ravvede a carico dell'insorgente alcun comportamento irrispettoso o altrimenti lesivo dei doveri di servizio ai sensi degli art. 22 segg. LORD. Tanto più che l'insorgente ha dato subito seguito alla richiesta del direttore di modificare immediatamente il messaggio di risposta automatica (cfr. e-mail del 14 luglio 2020 direttore __________/RI 1, allegato al doc. G).


4.4. Visto quanto precede, l'unico episodio che potrebbe, comportare una eventuale sanzione disciplinare è quello relativo al foro della mascherina. Come visto, tuttavia, il caso non è stato istruito con l'apertura di un'apposita procedura disciplinare, per cui, mancando ogni elemento a tal proposito, questo Tribunale non è in grado di giudicare la fondatezza dei rimproveri mossi al ricorrente né tantomeno quella della sanzione disciplinare inflittagli. Per le altre azioni invece non si intravede nessuna violazione dei doveri di servizio.

 

 

                                   5.   Visto quanto precede il ricorso deve essere accolto, con il conseguente annullamento della decisione impugnata e di quella della SIMS da essa tutelata. La SIMS valuterà l'opportunità di aprire formalmente l'inchiesta nei confronti del docente per il solo episodio della mascherina. Nel qual caso dovrà essere accertato il momento in cui è stato praticato e le conseguenze di questo gesto, nel pieno rispetto dei diritti del dipendente.

 

6.   Dato l'esito, non si prelevano né tasse né spese (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato dovrà tuttavia rifondere all'insorgente, patrocinato da un legale, congrue ripetibili per entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

 

 

 

Per questi motivi,

 

 

decide:

 

1.   Il ricorso è accolto.
Di conseguenza la decisione del 30 settembre 2021 (n. 4752) del Consiglio di Stato e la decisione del 25 febbraio 2021 della Sezione dell'insegnamento medio superiore, sono annullate.



2.   Non si preleva tassa di giustizia. All'insorgente va restituito l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo delle spese processuali.

 

 

3.   Lo Stato rifonderà al ricorrente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili di entrambe le sedi.

 

 

4.   Contro la presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 113 segg. e 83 lett. g della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100).

 

 

5.   Intimazione a:

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                            La vicecancelliera