Incarto n.
52.2022.142

 

Lugano

24 ottobre 2022    

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

 

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

 

 

statuendo sul ricorso del 9 maggio 2022 di

 

 

 

RI 1  

patrocinato da: PA 1  

 

 

contro

 

 

 

la decisione del 22 marzo 2022 della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 10'000.-;

 

 

ritenuto,                         in fatto

 

A.   RI 1 è titolare, unitamente alla moglie, della P__________ SA, società proprietaria del fondo n. __________ di __________ sul quale, da marzo 2021, era in corso l'edificazione di una nuova abitazione plurifamiliare (composta da sei appartamenti).

Il costo complessivo dell'opera indicato nella domanda di costruzione ammonta ad oltre fr. 800'000.- e con la notifica di inizio dei lavori trasmessa all'autorità comunale il 22 febbraio 2021 è stato indicato che i lavori da capomastro erano stati affidati alla F__________ SA, di __________, ditta iscritta all'albo delle imprese di costruzione.



B.   Il 20 settembre 2021, su segnalazione dell'Ufficio tecnico del Comune di __________, la Commissione paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC) ha esperito un controllo sul predetto cantiere durante il quale è stata rilevata la presenza di RI 1 e di un suo dipendente, intenti ad eseguire il cassero per l'elevazione di un muro portante; nessun lavoratore della F__________ SA era presente. RI 1 ha dichiarato alla CPC di essere indipendente e di aver assunto il suddetto operaio quale tutto fare; ha altresì affermato di aver eseguito i muri principali con l'ausilio della F__________ SA, ditta - a suo dire - principalmente incaricata della costruzione.
Il 7 ottobre 2021 la Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista (CV-LEPICOSC) ha eseguito anch'essa un controllo su questo cantiere. Constatato il cartello della ditta F__________ SA esposto all'esterno del fondo, essa ha rilevato la presenza dei medesimi due lavoratori di cui al controllo della CPC, RI 1 e il suo dipendente, intenti ad eseguire una muratura in cotto. In quell'occasione RI 1 ha dichiarato che l'impresa di costruzioni responsabile per il cantiere in oggetto era la F__________ SA, la quale - a suo dire - si era occupata dello scavo e di alcune opere edili e sarebbe stata incaricata di ulteriori lavori durante la sistemazione esterna; da parte sua invece, in qualità di proprietario del fondo, avrebbe eseguito, con l'aiuto del suo dipendente, alcune opere edili.
Dopo aver accertato che la F__________ SA era effettivamente stata indicata all'autorità comunale quale impresa di costruzione incaricata delle opere da capomastro, considerata l'esecuzione di lavori soggetti alla LEPICOSC da parte di persone non autorizzate, il 22 ottobre 2021 la CV-LEPICOSC ha notificato a RI 1 l'avvio di un procedimento disciplinare e, preso atto delle osservazioni da questi inoltrate, con risoluzione del 22 marzo 2022 gli ha inflitto una multa di fr. 10'000.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC, per aver eseguito importanti lavori edili senza essere riconducibile ad una ditta iscritta all'albo.


C.   Contro tale pronuncia RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. In estrema sintesi, egli contesta di aver violato i disposti della LEPICOSC e lamenta che la multa inflittagli sarebbe manifestamente sproporzionata rispetto ai fatti constatati.


D.   All'accoglimento del ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto necessario, riprese in seguito.


E.   In sede di replica e di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.

 

 

Considerato,                in diritto

 

1.    La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La legittimazione attiva dell'insorgente, destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 16 cpv. 1 e art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

 

 

2.    2.1. Giusta l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti. L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6 LEPICOSC, il quale disciplina gli obblighi delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti, emerge chiaramente che la legge si ripropone di imporre un minimo di requisiti professionali, onde garantire il rispetto degli ordinamenti edilizi e della legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della sicurezza sul cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d) nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di determinati obblighi fiscali (lett. e - f; cfr. Messaggio del 30 agosto 1988 [n. 3344] del Consiglio di Stato concernente la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore; STF 2P.196/1999 del 13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). L'esecuzione dei lavori non può essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).

2.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989, emerge che tali norme sono state volute per ovviare alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati).
Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate dalla legge, solo le imprese iscritte all'albo possono eseguire lavori edili e del genio civile.


3.    3.1. Come accennato in narrativa, il ricorrente contesta di aver violato la LEPICOSC, che nemmeno sarebbe applicabile in specie. Egli sostiene anzitutto che la CV-LEPICOSC non abbia dimostrato che la F__________ SA, impresa di costruzione responsabile per il cantiere e regolarmente iscritta all'albo, non sarebbe stata presente, anzi sarebbe dimostrato che la stessa ha eseguito opere edili sul fondo in oggetto. Contesta poi di aver eseguito tutti i lavori previsti dalla domanda di costruzione, ciò che sarebbe stato materialmente impossibile per lui; egli avrebbe personalmente eseguito solo lavori di entità limitata, al di sotto delle soglie previste dalla legge. Atteso che il fondo sul quale ha effettuato le opere edili è a lui riconducibile, non vi sarebbe in specie un'attività commerciale per terzi per cui sarebbe esclusa l'applicazione della LEPICOSC.

3.2. Anzitutto va rilevato che non v'è dubbio che i lavori in questioni, e meglio l'edificazione a nuovo di un'abitazione plurifamiliare composta da ben sei appartamenti, rientrino - sia per costo sia per importanza - nel campo di applicazione della LEPICOSC. Considerato il divieto di suddividere in lotti l'esecuzione dei lavori al fine di sottrarli all'applicazione della legge (art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC), sebbene dal profilo organizzativo l'esecuzione di un intervento edile possa essere affidato a più ditte, qualora si tratti di opere che, nel loro insieme, per ampiezza e costo superano la soglia di legge, solo le ditte iscritte all'albo possono effettuare i lavori da capomastro o da operatore specialista (STA 52.2017.322 del 9 luglio 2018 consid. 4.3; per un esempio riferito alla legge prima della revisione del 1° gennaio 2014: STA 52.2007.57 del 4 maggio 2007 consid. 3.2).
Data l'importanza e l'ampiezza dei lavori, il cui costo complessivo supera in specie gli fr. 800'000.-, una ditta non iscritta all'albo almeno quale operatore specialista non poteva eseguire nessuna opera edile sul cantiere, nemmeno parziale e neppure contenendo i costi al di sotto delle soglie di legge, atteso che determinante per la LEPICOSC è il valore dell'intera opera.
L'assoggettamento alla legge non è poi affatto escluso per il fatto che il fondo in parola sarebbe riconducibile all'insorgente. In primo luogo, per onor di precisione, egli non è proprietario del mappale n. __________ di __________, bensì azionista insieme alla moglie della società proprietaria, la P__________ SA che, da quando indicato a Registro di commercio, si occuperebbe anche di costruzione di immobili benché non sia iscritta all'albo LEPICOSC; l'intervento edile d'altra parte concerne la costruzione di un complesso abitativo che - con ogni verosimiglianza - è destinato alla messa a rendita. Ma ad ogni modo l'applicazione della LEPICOSC non dipende affatto dall'esistenza di un'attività commerciale per terzi come pare pretendere l'insorgente. Solo i lavori di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo e senza l'ausilio di attrezzature importanti, sfuggono al campo di applicazione della LEPICOSC poiché solo per questo tipo di interventi si può giustificare che non venga rigorosamente assicurata l'esecuzione da parte di ditte o persone che adempiono i requisiti minimi posti dalla legge. La dicitura “a titolo professionale” contenuta nell'art. 4 cpv. 2 LEPICOSC è pertanto da intendersi nell'ottica di quanto sancito dall'art. 1 cpv. 1 LEPICOSC, ovvero riguardo al fatto di eseguire lavori di edilizia e genio civile disponendo di un organico proprio e facendo uso di attrezzature. L'esecuzione dei lavori soggetti alla LEPICOSC, che non possono dunque essere qualificati di modesta importanza, è per definizione preclusa a chi esercita a titolo non professionale e pertanto non dispone né di una struttura organizzativa minima (uno o più lavoratori addetti alla realizzazione di lavori edili), né fa uso di attrezzature. D'altronde, visti gli scopi che la legge persegue, sarebbe del tutto illogico e contrario al suo spirito assoggettare alla LEPICOSC i lavori importanti eseguiti da ditte attive nel settore dell'edilizia e lasciare agire senza alcun controllo nelle medesime circostanze persone che invece non posseggono la benché minima preparazione tecnica in questo settore (cfr. STA 52.2017.319 del 9 luglio 2018 consid. 3.3).
In questo senso, occorre precisare quanto invero già segnalato nella STA 52.2017.319 del 9 luglio 2018 (consid. 3.3), e meglio che quanto affermato nella propria decisione dalla CV-LEPICOSC - secondo cui è tollerato l'intervento del proprietario di un fondo, non titolare di una ditta iscritta all'albo, solo nel caso di un'abitazione primaria costruita senza scopo di lucro (affitto o vendita a breve termine) e se la manodopera impiegata è parte della stretta cerchia dei familiari - non può essere condiviso. Tali condizioni non sono infatti desumibili dalla legge e pertanto non rivestono alcuna rilevanza. L'unico criterio di distinzione per stabilire l'assoggettamento alla LEPICOSC è l'importanza dei lavori, i quali al di sopra di una certa soglia di complessità e di valore possono essere eseguiti esclusivamente da ditte iscritte all'albo. Per definizione stessa della professione in esame (art. 1 cpv. 1 LEPICOSC), i lavori importanti non possono essere eseguiti da persone a titolo non professionale.

3.3. Per tornare al caso in esame, RI 1 ha personalmente eseguito, con l'aiuto di un dipendente, lavori edili nell'ambito di un intervento di rilevanti dimensioni e di tutta evidenza assoggettato alla LEPICOSC. Durante entrambi i controlli esperiti dalle autorità, nessun lavoratore riconducibile alla F__________ SA era presente in cantiere e l'insorgente stava eseguendo lavori che necessitano dell'iscrizione all'albo almeno quale operatore specialista (casseratura e murature in cotto, cfr. allegato alla LEPICOSC e rapporti di controllo della CV-LEPICOSC del 7 ottobre 2021 e della CPC del 20 settembre 2021), ciò che invero già è sufficiente a confermare la sua responsabilità. Dagli accertamenti esperiti dall'autorità, inoltre, è emerso che la F__________ SA ha unicamente eseguito, nel marzo 2021, i lavori di scavo su incarico della H__________ Sagl, società di cui è gerente RI 1 e, anche questa, attiva quale impresa di costruzioni benché non iscritta all'albo LEPICOSC.
La F__________ SA, ammonita formalmente a non prestarsi quale prestanome con decisione del 7 marzo 2022, ha segnalato che il cartello apposto sul cantiere riportante il nominativo della ditta era stato lasciato per dimenticanza e recuperato a seguito della segnalazione da parte della CV-LEPICOSC. Ora, al momento dei controlli delle autorità, era già stata realizzata tutta la struttura grezza dell'edificio (cfr. rapporti di controllo della CV-LEPICOSC del 7 ottobre 2021 e della CPC del 20 settembre 2021), esclusa la soletta di copertura, per cui - atteso che la F__________ SA afferma di aver eseguito unicamente i lavori di scavo - l'insorgente, che dispone di due strutture societarie attive quali imprese di costruzione e che - a suo dire - ha altresì assunto a titolo indipendente un operaio tutto fare, ha di tutta evidenza eseguito una parte più che considerevole dei lavori da capomastro per l'edificazione dell'abitazione plurifamiliare in totale spregio ai disposti della LEPICOSC, segnatamente senza essere iscritto all'albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.


4.    Accertato che l'insorgente deve rispondere per la violazione dell'art. 4 LEPICOSC, considerato altresì che egli sostiene che la sanzione risulta sproporzionata rispetto ai fatti contestatigli, resta da verificare se la multa inflitta è adeguata alla gravità dell'infrazione commessa, alla colpa ed alle condizioni personali del trasgressore.
Innanzitutto va rilevata l'importanza dell'intervento edile eseguito sul mappale __________ di __________ e il fatto che in definitiva il ricorrente ha pressoché interamente costruito l'immobile senza disporre della necessaria autorizzazione. Si tratta d'altronde di un edificio con sei appartamenti, di proprietà di una società attiva - tra l'altro - pure nella gestione immobiliare, il cui costo supera gli fr. 800'000.-, destinato con alta verosimiglianza alla messa a rendita e di cui beneficiario è proprio il ricorrente per il tramite delle sue società.
Dal profilo soggettivo va poi detto che, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, la colpa imputabile all'insorgente è senza ombra di dubbio rilevante. Premesso che l'ignoranza della legge non protegge il singolo dal profilo della buona fede (STA 52.2017.239 del 16 novembre 2018 consid. 3.1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 652), è alquanto difficile pensare che il ricorrente non fosse consapevole delle prescrizioni di legge volte a disciplinare l'attività nel settore edilizio atteso d'altronde che egli è gerente e azionista di due società attive proprio in questo ambito. Si rammenta poi che l'insorgente rivestiva pure il ruolo di direzione dei lavori (cfr. notifica di inizio lavori del 22 febbraio 2021), per cui, così come rimproverato alla F__________ SA, egli doveva sapere che indicando la suddetta impresa di costruzioni senza specificare che questa era incaricata unicamente dello scavo, stava così raggirando i disposti legali, fornendo altresì all'autorità comunale informazioni inveritiere che rischiavano di impedire al Comune di rilevare la violazione della LEPICOSC, eventualità quest'ultima che - nella migliore delle ipotesi - egli ha accettato.
In siffatte circostanze, questo Tribunale ritiene quindi rettamente commisurata alla gravità dell'infrazione ed alla colpa del trasgressore la multa di fr. 10'000.- inflitta all'insorgente.


5.    5.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso va pertanto respinto, con conseguente conferma della decisione impugnata.

5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

 

 

 

Per questi motivi,

 

 

decide:

 

1.   Il ricorso è respinto.

 

 

2.   La tassa di giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

 

 

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                            La vicecancelliera