Incarto n.
52.2024.294

 

Lugano

7 maggio 2025  

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

 

cancelliera:

Barbara Maspoli

 

 

statuendo sul ricorso del 2 agosto 2024 di

 

 

 

RI 1 e RI 2,  

patrocinati da:   PA 1  

 

 

contro

 

 

 

la decisione del 12 giugno 2024 (n. 2853) del Consiglio di Stato che accoglie parzialmente l'impugnativa dei ricorrenti avverso la risoluzione del 4 novembre 2022 con cui il Municipio di Mendrisio ha rilasciato a CO 1 e CO 2 la licenza edilizia a posteriori per delle voliere e un pergolato (part. __________, sezione Ligornetto);

 

 

ritenuto,                         in fatto

 

A.   CO 1 e CO 2 sono comproprietari di un fondo (part. __________) con un edificio abitativo situato a Mendrisio, nel quartiere di Ligornetto, in zona residenziale estensiva (R2).

 

 

B.   a. A seguito di vicissitudini di cui si dirà semmai più avanti, il 1° giugno 2022 CO 1 e CO 2 hanno chiesto al Municipio la licenza edilizia a posteriori per delle voliere collocate nel loro garage e per la costruzione di un pergolato. In particolare, secondo la documentazione allegata alla domanda, le voliere nell'autorimessa, aperta sul fronte sud-est, hanno una superficie totale di 7.30 m2 e un'altezza di un paio di metri e sono destinate alla custodia a scopo hobbistico di alcune coppie di volatili.


ESTRATTO MAPPA                                                                     

















b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione di diversi vicini tra cui RI 1 e RI 2, proprietari di un fondo situato più a nord (part. __________).

c. A richiesta della Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS), gli istanti hanno prodotto una valutazione del rumore quotidiano, costituita da un formulario Excel (allegato alla direttiva dell'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], Aiuto all'esecuzione per la valutazione dei rumori quotidiani del 2014). Secondo tale formulario, il disturbo generato dalle voliere nel garage aperto lateralmente - che ospitano più precisamente 5 coppie di pappagallini (3 di kakariki, 1 di rosella cremisi e 1 di parrocchetto testaprugna) e 2 coppie di uccelli passeriforme (padda) e sono dotate di una tenda oscurante - potrebbe al massimo essere considerato esiguo. 

d. Dopo aver raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 124154), integrato dal preavviso dell'Ufficio per la prevenzione dei rumori (UPR) della SPAAS (che ha solo imposto di oscurare le gabbie tra le 19.00 e le 7.00, in applicazione del principio di prevenzione ex art. 11 cpv. 2 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983; LPAmb; RS 814.01), il 4 novembre 2022 il Municipio ha rilasciato agli istanti il permesso sia per le voliere che per il pergolato, respingendo nel contempo tutte le opposizioni pervenute.

 

 

C.   Con giudizio del 12 giugno 2024, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso interposto da RI 1 e RI 2 avverso tale decisione, che ha annullato limitatamente al pergolato.
In sintesi, il Governo ha stabilito che quest'ultimo non poteva essere autorizzato, non essendo rispettato l'indice di occupazione. Ha per contro tutelato il permesso per le voliere. In particolare, dopo aver illustrato il quadro normativo applicabile, ha ammesso la loro conformità di zona. Ha inoltre ritenuto rispettate le disposizioni sull'inquinamento fonico, indicando essenzialmente che non vi erano motivi per scostarsi dal preavviso dell'autorità dipartimentale, vista la valutazione prodotta dagli istanti e la condizione imposta a titolo di limitazione preventiva delle emissioni.



D.   RI 1 e RI 2 deducono ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato per quanto concerne il permesso a posteriori per le voliere.
Ripercorsi i fatti e dopo aver eccepito una violazione del diritto di essere sentito (per carenza di motivazione), i ricorrenti contestano in particolare che le voliere, per dimensioni e numero di volatili (che sarebbero almeno 18), siano conformi alla zona residenziale di situazione, non avendo una mera funzione accessoria a quella abitativa e lamentando i diversi disagi arrecati (rumori, ma anche richiamo di animali infestanti come piccioni, sporcizia ed esalazioni). Confutano inoltre le conclusioni tratte dalle istanze inferiori dal profilo ambientale, sottolineando il carattere molesto delle immissioni derivanti dagli uccelli esotici nel garage semiaperto e allegando a loro volta un formulario Excel (annesso alla citata direttiva dell'UFAM), secondo il quale tale disturbo sarebbe in realtà notevolmente molesto. 

 

 

E.   All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si limita a richiama-re le sue precedenti prese di posizione. Il Municipio chiede che il ricorso sia respinto, con argomenti di cui si dirà se del caso più avanti; così pure, in sostanza, CO 1 e CO 2.

 

 

F.    Con la replica e le dupliche, gli insorgenti rispettivamente l'UDC e il Municipio si riconfermano essenzialmente nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio, sviluppando in parte i loro argomenti. Di questi allegati, come pure delle ulteriori osservazioni spontanee dei ricorrenti, si riferirà semmai in appresso.

 

 

Considerato,                in diritto

 

1.    1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, proprietari di un fondo vicino e già opponenti, personalmente e direttamente toccati dal giudizio impugnato, di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

 

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A eventuali carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza inferiore per ulteriori accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).

 

2.    2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett. b della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (cfr. STA 52.2019.524 del 12 ottobre 2021 consid. 2.1 in RtiD I-2022 n. 42 consid. 2.1 e rinvii; Alexander Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zurigo 2020, n. 78 ad art. 22; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 472 ad art. 67 LALPT).

 

2.2. La zona residenziale è per principio destinata all'abitazione e all'insediamento di quelle attività che sono strettamente connesse con questa specifica finalità. Per giurisprudenza, la vocazione di tali zone non esclude a priori la possibilità di tenere degli animali più o meno domestici. La detenzione a titolo ricreativo di alcuni animali da compagnia può essere considerata quale parte integrante dell'abitare. Essa è in particolare conforme alla funzione residenziale quando configura un'attività collaterale, subalterna alla destinazione abitativa. Non deve avere implicazioni di natura commerciale, né essere fonte di immissioni moleste, inconciliabili con la destinazione abitativa della zona. Nelle zone residenziali possono quindi essere ammessi manufatti destinati alla detenzione di un limitato numero di animali. Determinanti ai fini del giudizio sulla conformità non sono tanto le dimensioni dei fabbricati, quanto piuttosto il numero e il genere di animali che vi vengono alloggiati, rispettivamente le caratteristiche specifiche della zona interessata (cfr. STF 1C_538/2011 del 25 giugno 2012 consid. 2.3 e 5; STA 52.2019.392 del 16 giugno 2021 consid. 2.4 in RtiD I-2022 n. 43, 52.2010.86 del 28 luglio 2010 consid. 2.2, 52.2004.261 del 28 settembre 2004 consid. 2.1, 52.1994.124 del 21 luglio 1994 consid. 2.2 in RDAT I-1995 n. 33).

2.3. In base all'art. 37 cpv. 1 delle norme di applicazione del piano regolatore (NAPR) di Mendrisio, sezione Ligornetto, nella zona R2 sono ammesse utilizzazioni residenziali, turistiche, commerciali e attività artigianali non moleste. Si richiama inoltre l'art. 16 NAPR.
La zona R2 non è quindi una zona esclusivamente abitativa, ma mista, che ammette anche contenuti di natura turistica, commerciale o artigianale. Le attività non moleste a cui fa riferimento la norma sono quelle che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare (cfr. art. 7 cpv. 6 NAPR). Nella zona fa inoltre stato il grado di sensibilità II, secondo il cpv. 2 dell'art. 16 NAPR.


3.    3.1. In concreto, qui oggetto di contestazione è solo il permesso, tutelato dal Governo, per le voliere che i ricorrenti hanno collocato nel loro garage semi-aperto. Il Municipio ha considerato che l'insieme di queste voliere, destinate alla tenuta a titolo amatoriale di 14 volatili su una superficie di 7.30 m2, rientrasse nei limiti della destinazione residenziale (in quanto attività ad essa collaterale e subalterna), negando l'esistenza di ripercussioni inconciliabili con tale funzione. Questa valutazione è stata difesa dal Governo, il quale ha preliminarmente considerato che le gabbie fossero diverse da quelle esterne (di 13.75 m2, destinate a una ventina di volatili), ritenute non conformi alla zona R2, su cui aveva statuito con giudizio del 7 luglio 2021. Ha quindi escluso che dai 14 uccelli custoditi nelle voliere (schermate da un telo tra le 19.00 e le 7.00) derivasse una particolare molestia, richiamando i filmati agli atti e considerando che le emissioni sonore dei volatili, solo in parte riconducibili al garrire delle specie tropicali, fossero piuttosto simili al cinguettio o verso di specie nostrane.

3.2. Ora, certo è anzitutto che le controverse voliere tenute a titolo amatoriale - la cui destinazione ed estensione emerge dal progetto, completato dall'ulteriore documentazione prodotta dagli istanti - possono essere considerate conformi alla zona residenziale R2 unicamente se svolgono una funzione subalterna a quella abitativa dell'edificio principale.
Ciò detto, va osservato che il numero di volatili esotici (6 kakariki, 2 parrocchetti testaprugna e 2 rosella cremisi e 4 padda) custoditi nelle gabbie parzialmente all'aperto non è di poco conto e, come tale - pur avuto riguardo all'autonomia che occorre riconoscere al Municipio nell'applicazione del proprio diritto comunale (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1; STA 52.2020.390/391 del 16 agosto 2023 consid. 3.6 e rinvii) - è suscettibile di trascendere la semplice detenzione di qualche animali a titolo ricreativo, che può generalmente essere ritenuta compatibile in un quartiere residenziale, in quanto volta a soddisfare i bisogni degli abitanti. Non può comunque essere ignorato che - diversamente da quanto recentemente rilevato dal Tribunale per una voliera esterna destinata a 40 pappagallini agapornis, il cui cinguettio può notoriamente diventare rumoroso (cfr. Ufficio federale della sicurezza alimentare e di veterinaria [USAV], Vögel Tiergerecht halten - passende Gehege und die richtige Einrichtung, 2017, pag. 9; Schweizer Tierschutz STS, STS-Merkblatt Agaporniden, 2018, pag. 1 e 2; Basler Tierschutzverein, Merkblatt Agaporniden, 2022, pag. 1 e 3), come del resto attestato anche da una perizia fonica (cfr. STA 52.2023.80 del 9 aprile 2025 consid. 3) - nella fattispecie gli elementi agli atti non permettono di comprendere compiutamente e valutare in modo astratto l'entità delle ripercussioni derivanti da questi diversi parrocchetti di media taglia e uccelli passeriformi (padda), soprattutto in termini di rumore (ma anche degli altri disagi evocati dai ricorrenti). Le brevi ed estemporanee registrazioni agli atti non sono in realtà concludenti, poiché non rendono in particolare chiaramente la percettibilità, la frequenza e il carattere del rumore (gridi, garriti o cinguettii) generato dai pennuti (il cui numero, nelle immagini più recenti, appare peraltro anche essere accresciuto, cfr. filmato doc. N; cfr. pure immagini doc. O e S). Aspetto, su cui pure le valutazioni sul rumore prodotte dagli istanti in licenza e dai vicini invero divergono (cfr. infra consid. 4). In queste circostanze, non è dunque possibile pronunciarsi sulla conformità di zona delle voliere (che avevano peraltro già suscitato le obiezioni di diversi confinanti; cfr. pure scritti doc. I). Le opposte deduzioni delle istanze inferiori, fondate su un accertamento incompleto e lacunoso della fattispecie, non possono di conseguenza essere tutelate. Il giudizio impugnato deve al contrario essere annullato e gli atti rinviati al Governo affinché si pronunci nuovamente dopo aver assunto gli elementi mancanti (cfr. pure infra), esperendo anche un sopralluogo. A dipendenza degli accertamenti, l'istanza inferiore dovrà quindi stabilire se la licenza edilizia per le voliere possa essere confermata, eventualmente per un numero inferiore di esemplari, tenuto anche conto delle prescrizioni relative alla legislazione ambientale (cfr. infra; cfr. STA 52.2023.80 citata, in cui il permesso per la voliera esterna di ca. 3 m2 in zona residenziale è stato confermato per ospitare fino a 6 agapornidi).


4.    4.1. Secondo l'art. 11 LPAmb, gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni sono limitati da misure applicate alla fonte (limitazione delle emissioni; cpv. 1). Indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell'ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche (cpv. 2). Le limitazioni delle emissioni, conclude la norma (cpv. 3), sono inasprite se è certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti.
Secondo l'art. 25 cpv. 1 LPAmb, la costruzione di impianti fissi è autorizzata solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di pianificazione nelle vicinanze (cfr. pure art. 7 cpv. 1 dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF; RS 814.41). Questa norma vale anche per quegli impianti - come quelli che generano il cd. rumore quotidiano o del tempo libero (Alltagslärm), tra cui rientra una voliera - per i quali gli allegati dell'OIF non hanno fissato dei valori limite d'esposizione al rumore. In questi casi, l'autorità esecutiva valuta le immissioni foniche direttamente in base ai criteri stabiliti dalla LPAmb all'art. 15, tenendo pure conto degli art. 19 e 23 LPAmb (cfr. art. 40 cpv. 3 OIF). Secondo l'art. 15 LPAmb, i valori limite delle immissioni per il rumore sono stabiliti in modo che, secondo

la scienza o l'esperienza, le immissioni non molestino considerevolmente la popolazione. Ai sensi dell'art. 23 LPAmb, i valori di pianificazione per nuovi impianti fissi devono invece essere inferiori ai valori limite delle immissioni; ciò significa, per giurisprudenza, che il rumore proveniente dall'impianto può generare al massimo un disturbo di poca importanza (höchstens geringfügige Störungen; cfr. DTF 137 II 30 consid. 3.4, 130 II 32 consid. 2.2). Nella valutazione caso per caso si tiene essenzialmente conto della natura e intensità del rumore, degli orari e della frequenza con cui si manifesta, nonché della sensibilità e dell'esposizione della zona interessata. Al riguardo non bisogna fondarsi sul modo di sentire soggettivo di singole persone, ma procedere a una valutazione oggettiva, tenendo conto anche degli effetti delle immissioni su categorie di persone particolarmente sensibili (cfr. art. 13 cpv. 2 OIF; cfr. DTF 133 II 292 consid. 3.3, 123 II 325 consid. 4d/bb; STA 52.2010.86 citata consid. 3.2). Elementi utili per il giudizio possono essere dedotti da direttive delle autorità specializzate della Confederazione, dei Cantoni o private fondate su sufficienti conoscenze specialistiche, quali la citata direttiva dell'UFAM del 2014 sulla valutazione dei rumori quotidiani (cfr. STF 1C_386/2016 del 13 dicembre 2017 consid. 4.2).

4.2. In concreto, come visto gli istanti in licenza hanno prodotto una valutazione del rumore quotidiano, costituita da un formulario Excel (allegato alla predetta direttiva dell'UFAM), che essi stessi hanno apparentemente compilato. Secondo tale formulario (che stima tra l'altro la percettibilità e la frequenza del rumore come esigua e rara, senza ritenere la zona R2 particolarmente tranquilla, cfr. punti 6, 7 e 12), il disturbo generato dalle voliere potrebbe al massimo essere considerato esiguo. A fronte di questa valutazione, l'UPR ha quindi escluso che i volatili costituissero una fonte di molestia per il vicinato, limitandosi a imporre l'oscuramento delle gabbie tra le 19.00 e le 7.00, in applicazione del principio di prevenzione ex art. 11 cpv. 2 LPAmb. Conclusione, questa, che il Governo ha essenzialmente fatto propria.
I ricorrenti contestano tali deduzioni, allegando a loro volta una valutazione del rumore quotidiano, impostata mediante il medesimo


formulario Excel, pure apparentemente da loro compilato (cfr. doc. M). In base a questo documento (che indica invece la percettibilità e frequenza del rumore come media e molto frequente, ritenendo la zona particolarmente tranquilla, cfr. punti 6, 7 e 12), il disturbo generato dai volatili sarebbe notevolmente molesto (ovvero tra i valori limite d'immissione e i valori d'allarme; cfr. pure citata direttiva UFAM, pag. 16). In sede di risposta, l'UPR non si è espresso su quest'ultimo formulario, né tanto meno sulle divergenze con quello degli istanti in licenza.
Ora, considerato che il metodo di valutazione implementato nel formulario Excel allegato alla direttiva dell'UFAM è in primo luogo destinato a esperti esecutivi (cfr. pag. 21), non v'è chi non veda come si renda necessaria un'appropriata valutazione del rumore a cura di uno specialista, il quale dovrà meglio descrivere e valutare il disturbo arrecato dai volatili, indicando se del caso le ulteriori misure per la riduzione delle emissioni (cfr. per la procedura delineata dalla direttiva, pag. 15 segg.).
Anche da questo profilo, s'impone quindi di retrocedere gli atti all'istanza inferiore, affinché si pronunci nuovamente pure su questo aspetto, dopo aver raccolto dagli istanti in licenza una valutazione fonica rassegnata da uno specialista in materia.

 

 

5.    5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono - e senza che occorra soffermarsi anche sulla censura di ordine formale (carenza di motivazione) eccepita dagli insorgenti - il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Il giudizio impugnato è di conseguenza annullato e gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per nuova pronuncia ai sensi dei considerandi.

5.2. Per giurisprudenza, il rinvio degli atti con esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_75/2018 del 24 agosto 2018 consid. 6.2; tra tante: STA 52.2022.81 del 20 marzo 2023 consid. 5.2 e rinvii). La tassa di giustizia è dunque posta in solido a carico dei resistenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), che sono inoltre tenuti a rifondere agli insorgenti, assistiti da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Il Comune ne va invece esente essendo comparso in lite per esigenze di funzione (art. 47 cpv. 6 LPAmm) rispettivamente non quale unico antagonista (cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 31).

 

 

Per questi motivi,

 

 

decide:

 

1.   Il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1.  la decisione del 12 giugno 2024 (n. 2853) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2.  gli atti sono rinviati al Governo per nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.



2.   La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta in solido a carico di CO 1 e CO 2, i quali verseranno inoltre ai ricorrenti un identico importo complessivo per ripetibili di questa sede.
Agli insorgenti va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo.

 

 

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente                                                     La cancelliera