Incarto n.
52.2024.33

 

Lugano

8 ottobre 2024    

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

 

cancelliera:

Elisa Bagnaia

 

 

statuendo sul ricorso del 19 gennaio 2024 del

 

 

 

RI 1  

patrocinato da: PA 1  

 

 

contro

 

 

 

la decisione del 29 novembre 2023 (n. 5796) del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione dell'11 aprile 2023 con cui il Dipartimento della sanità e della socialità gli ha inflitto una multa disciplinare di fr. 2'000.- per violazione dei suoi obblighi professionali;

 

 

 

ritenuto,                         in fatto

 

A.   Con risoluzione del 10 marzo 1983 l'allora Dipartimento delle opere sociali ha concesso a RI 1 l'autorizzazione al libero esercizio e l'esercizio a titolo dipendente nel Canton Ticino della professione di medico, attività che lo stesso svolge nel proprio studio di __________ in forza di due autorizzazioni di rinnovo rilasciate dall'Ufficio di sanità il 2 maggio 2020 e il 2 maggio 2022.

 

 

B.   Il 7 settembre 2021 il dr. med. RI 1 ha partecipato alla trasmissione televisiva "__________" di __________ in cui in discussione vi erano le varie misure di politica sanitaria adottate per contrastare la pandemia di COVID-19 e, più in particolare, il certificato COVID, uno degli oggetti della votazione federale - poi svoltasi il 28 novembre 2021 - riguardante la legge federale sulle basi legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte all'epidemia di COVID-19 del 25 settembre 2020 (Legge COVID-19; RS 818.102). Nell'ambito del dibattito condotto da __________, il dr. med. RI 1, chiamato ad esprimere la propria opinione sul vaccino contro il COVID-19, ha dichiarato (circa minuto 22:00):
Non sappiamo cosa capita, non sappiamo cosa capiterà, ma sappiamo quello che è già capitato. Allora l'agenzia europea Eudravigilance ha pubblicato i morti fino al 2 agosto in Europa, del 2021, che sono 20'595 dovuti alla vaccinazione; più 1.9 mio di malati gravi, malati e il 50% sono gravi. Non vorrei elencare tutte le patologie. Abbiamo purtroppo visto anche in Ticino dei morti dovuti alla vaccinazione, probabilmente. C'ho delle prove quasi certe che __________ si era vaccinato pochi giorni prima (del decesso, ndr).
… c'ho delle prove… c'ho delle prove… non arrabbiarti (riferito a F__________ che, contrariato dalle affermazioni del medico, ha chiesto di non strumentalizzare la morte del__________), non arrabbiarti, dimmi il contrario. (…)
Lui era un caro amico anche da parte mia, eravamo su altre idee politiche, però lui era contro la vaccinazione, si è vaccinato solo perché doveva andare a __________ alla maratona. Abbiamo altre persone conosciute. (…)
Se non si fosse vaccinato probabilmente non sarebbe capitato quello che è capitato.

Il 2 ottobre 2021 il dr. med. RI 1 ha poi tenuto un intervento pubblico durante una manifestazione di protesta contro le misure sanitarie adottate e oggetto della precitata votazione federale, tenutasi in __________ a __________ e organizzata dall'associazione __________, di cui egli è membro. In tale contesto, il medico si è così espresso:
(…) Sulle garanzie per poter fare delle manifestazioni, vi ricordo che a __________ al __________ non avevamo il permesso della città __________ e __________ ci ha lasciato andare, non ha chiamato la Polizia. Anche perché io sapevo benissimo che __________ era con noi. Si è purtroppo vaccinato per andare in __________ e questo gli è costato la vita. (…)


C.   A seguito di tali dichiarazioni, il 9 novembre 2021 il DSS ha disposto l'apertura di un procedimento amministrativo ai sensi degli art. 38 e 43 della legge federale sulle professioni mediche universitarie del 23 giugno 2006 (LPMed; RS 811.11) e art. 56 e 59 della legge sulla promozione della salute e il coordinamento sanitario (LSan; RL 801.100) nei confronti del RI 1, affidando al contempo l'istruzione dello stesso alla Commissione di vigilanza sanitaria (CVSan). Quest'ultima ha quindi chiesto all'interessato di prendere posizione, ciò che egli ha fatto con osservazioni del 19 novembre 2021, del 20 dicembre 2021 e del 1° dicembre 2022 (queste ultime a seguito della ricezione del progetto di avviso della CVSan del 23 novembre 2022), contestando, in sostanza, gli addebiti mossigli.


D.   Con decisione dell'11 aprile 2023 il DSS, facendo proprie le conclusioni a cui era pervenuta la CVSan nel suo avviso (definitivo) del 1° marzo 2023 allestito in esito all'istruttoria compiuta, ha risolto di infliggere al dr. med. RI 1 una multa di fr. 2'000.- per aver violato i propri obblighi professionali. In sostanza, esso ha ritenuto che azzardando una perentoria affermazione sulle cause della morte di __________, segnatamente collegandone il decesso con l'inoculazione del vaccino anti COVID-19, senza averne alcuna certezza e senza fornire dati oggettivi o scientifici, generando pertanto inutile confusione e banalizzando un tema di natura scientifica, il medico abbia violato il proprio dovere di tutelare i propri pazienti e di agire in modo accurato e coscienzioso (art. 40 lett. a e c LPMed).


E.   Con giudizio del 29 novembre 2023 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame presentato dal dr. med. RI 1 contro la suddetta decisione dipartimentale. L'Autorità di ricorso si è allineata a quanto ritenuto dal DSS considerando che il comportamento tenuto dal medico configurasse una violazione dei suoi obblighi professionali, segnatamente quello di agire in modo accurato e coscienzioso. Ha quindi considerato che il provvedimento adottato fosse correttamente commisurato alle circostanze del caso e rispettoso del principio della proporzionalità.


F.    Contro quest'ultima pronuncia il dr. med. RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento, unitamente a quello della decisione dipartimentale. In sintesi, egli contesta di aver violato i propri doveri professionali atteso che nella specifica situazione si sarebbe limitato a evidenziare, alla luce di un esempio concreto, l'esistenza di possibili effetti collaterali nefasti e finanche letali della vaccinazione contro il COVID-19, probabilità di cui ogni persona dovrebbe essere consapevole anche se marginale.


G.   All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione è pervenuto il DSS, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.


H.   Il dr. med. RI 1 non ha presentato osservazioni di replica.

 

 

Considerato,                in diritto

 

1.    La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 99a cpv. 1 LSan. La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).


2.    Giusta l'art. 40 LPMed, chi esercita liberamente una professione medica universitaria deve osservare i seguenti obblighi professionali:

a.    esercitare la professione in modo accurato e coscienzioso; deve altresì rispettare i limiti delle competenze acquisite nell'ambito della formazione, del perfezionamento e dell'aggiornamento;

b.    approfondire, estendere e migliorare le proprie conoscenze, attitudini e capacità professionali grazie all'aggiornamento permanente;

c.    tutelare i diritti dei pazienti;

d.    praticare esclusivamente una pubblicità oggettiva e corrispondente all'interesse generale, non ingannevole né invadente;

e.    tutelare, nel collaborare con membri di altre professioni sanitarie, esclusivamente gli interessi dei pazienti e operare indipendentemente da vantaggi finanziari;

f.     osservare il segreto professionale conformemente alle prescrizioni pertinenti;

g.    prestare assistenza in casi di urgenza e partecipare ai servizi di emergenza conformemente alle prescrizioni cantonali;

h.    concludere un'assicurazione di responsabilità civile professionale commisurata al genere e all'entità dei rischi connessi alla sua attività o fornire una garanzia equivalente.

Questa enumerazione è esaustiva (messaggio concernente la legge federale sulle professioni mediche universitarie, in: FF 2005, pag. 199 ad art. 40).
In caso di violazione degli obblighi professionali, delle prescrizioni della LPMed o delle sue disposizioni d'esecuzione, l'art. 43 cpv. 1 LPMed stabilisce che l'autorità di vigilanza può ordinare a titolo di misure disciplinari: un avvertimento (lett. a); un ammonimento (lett. b); una multa fino a fr. 20'000.- (lett. c); un divieto d'esercizio della professione come attività economica privata sotto la propria responsabilità professionale per sei anni al massimo (lett. d); un divieto definitivo d'esercizio della professione come attività economica privata sotto la propria responsabilità professionale per l'intero campo d'attività o per una parte di esso (lett. e).
Analoga regolamentazione è prevista dal diritto cantonale all'attuale art. 59 cpv. 1 LSan.

3.    3.1. Come accennato in narrativa, il ricorrente sostiene che la trasmissione televisiva in parola si inseriva in un contesto di confronto politico e non di dibattito medico-scientifico, nell'ambito del quale egli ha manifestato delle riserve sulla non pericolosità del vaccino contro il COVID-19. L'insorgente precisa di non aver mai sostenuto che il vaccino non ha alcun effetto positivo; si sarebbe bensì limitato a evidenziare, alla luce di un esempio concreto, che esiste la possibilità di effetti collaterali anche fatali, quali ad esempio miocarditi e pericarditi, di cui ogni persona dovrebbe essere consapevole. Dati i rischi di malattia cardiaca derivanti dalla somministrazione del suddetto farmaco, ritiene che la morte improvvisa di una persona sana e dedita allo sport, come __________, possa essere ricondotta con alta verosimiglianza all'inoculazione del vaccino avvenuto nel periodo precedente al decesso. Il medico sostiene infine che il vero rimprovero mossigli dall'Autorità sia quello di aver pubblicizzato gli effetti collaterali nefasti e perfino letali del vaccino, segnalati persino nel sito ufficiale della Confederazione ma che l'Autorità desiderava celare al pubblico per evitare un dibattito e un confronto aperto.

3.2. Scopo principale delle misure disciplinari previste dalla LPMed è quello di mantenere l'ordine nella professione, di assicurarne il funzionamento corretto, di salvaguardarne il buon nome e la fiducia che i cittadini devono poter riporre nei confronti di questa professione, così come proteggere il pubblico contro quei membri che potrebbero non avere le necessarie qualità (STF 2C_922/2018 del 13 maggio 2019 consid. 6.2.2; Yves Donzallaz, Traité de droit médical, Berna 2021, n. 4833 e 4989; Rachel Christinat/Dominique Sprumont, La surveillance disciplinaire dans le domaine de la santé in: Thierry Tanquerel/
François Bellanger, Le droit disciplinaire, Zurigo 2018, pag. 107; Madeleine Hirsig-Vouilloz, La responsabilité du médecin, Berna 2017, pag. 219).
A tal fine, l'art. 40 LPMed elenca, in modo esaustivo, le norme di comportamento che ogni medico deve rispettare nell'ambito della relazione individuale tra paziente e curante, doveri che comportano effetti anche sul rapporto con la comunità, i colleghi, il personale e le autorità (Donzallaz, op. cit., n. 4842) e che se (colpevolmente) violati possono determinare una responsabilità amministrativa del medico.
A differenza tuttavia di quanto avviene in diritto penale, dove le norme che prevedono le infrazioni indicano precisamente gli elementi costitutivi del reato, nel diritto disciplinare la definizione degli atti punibili è generalmente fissata mediante una clausola generale (Donzallaz, op. cit., n. 4913), in particolare quella di cui all'art. 40 lett. a LPMed, poiché non è possibile enumerare precisamente tutte le possibili violazioni ai doveri professionali (Donzallaz, op. cit., n. 4914). Data la formulazione ampia di questi obblighi, la loro applicazione concreta necessita di un'interpretazione fondata sull'insieme delle norme e principi generalmente riconosciuti in seno alla professione (Donzallaz, op. cit., n. 4955, e 4961; Christinat/ Sprumont, op. cit., pag. 107).
In questo senso, ogni azione, mancamento o omissione può provocare una sanzione disciplinare se è incompatibile con il comportamento che può essere legittimamente preteso da un simile professionista (Donzallaz, op. cit., n. 5000; Hirsig-Vouilloz, op. cit., pag. 223). La regola vale chiaramente e in primo luogo per tutti gli atti commessi nell'esercizio della professione; essa si estende anche alle attività extraprofessionali qualora la gravità del caso rischi di ledere il sentimento di fiducia nei confronti del medico in quanto tale (Donzallaz, op. cit., n. 5001).
Nel caso concreto l'Autorità rimprovera al ricorrente la violazione delle lett. a e c dell'art. 40 LPMed.
Giusta l'art. 40 lett. a LPMed il medico deve esercitare la professione medica in modo accurato e coscienzioso: benché scopo della norma sia principalmente quello di prevenire le infrazioni alle regole dell'arte, di natura piuttosto tecnica, la stessa presuppone altresì un'obbligazione generale d'intrattenere delle relazioni adeguate con i pazienti, le autorità, i colleghi e pure terze persone (Donzallaz, op. cit., n. 4845 e segg e n. 4999 e segg.). Il medico deve dimostrarsi altresì degno di fiducia, condizione da rapportare a quella di cui all'art. 36 cpv. 1 lett. b LPMed (cfr. pure art. 56 cpv. 1 lett. b LSan), e questo non solo nei confronti del paziente ma anche verso l'Autorità sanitaria (cfr. STF 2C_460/2020 del 29 settembre 2020 consid. 6.1, Donzallaz, op. cit., n. 4999). Il personale medico deve dunque fornire garanzia di un comportamento personale integro di modo che il paziente e più in generale il pubblico possano fare affidamento sulla professione e non possano dubitare della moralità e onestà dei suoi membri (Donzallaz, op. cit., n. 2824, n. 4997 e segg e n. 5079 e segg.).
L'art. 40 lett. c LPMed garantisce poi il rispetto dei diritti del paziente, il cui contenuto deve essere cercato nell'ordinamento giuridico nel suo insieme (Donzallaz, op. cit., n. 5475). I doveri che derivano da tale norma si sovrappongono almeno in parte a quelli della lett. a del medesimo disposto (Donzallaz, op. cit., n. 5474).

3.3.
3.3.1. Evocato il quadro normativo applicabile in specie, è anzitutto necessario precisare che, come giustamente già osservato dall'Autorità precedente, il ricorrente non è stato affatto sanzionato per aver detto che la vaccinazione contro il COVID-19 può avere gravi effetti collaterali (finanche letali), tra cui miocarditi e pericarditi. Si tratta in effetti di evidenze scientifiche note e segnalate dalle stesse Autorità sanitarie. È per contro l'uso dell'esempio pratico riferito alla morte del__________ ad aver suscitato la reazione dell'Autorità di vigilanza.
Sul senso da dare alle dichiarazioni del medico, va poi rilevato che i termini da lui utilizzati, sia in televisione sia - soprattutto - durante la manifestazione a __________, lasciano invero poco spazio al campo delle ipotesi. Se durante la comparsa televisiva il ricorrente ha quantomeno fatto uso di qualche avverbio di dubbio (probabilmente), durante l'intervento in __________ egli ha per contro direttamente identificato la causa di morte di __________ negli effetti collaterali del vaccino contro il COVID-19 (Si è purtroppo vaccinato per andare in __________ e questo gli è costato la vita).
Non giova al ricorrente discutere ora su cosa si possa dedurre o meno dalle circostanze del decesso del__________ rispetto alle probabilità di effetti collaterali dovuti allo specifico farmaco. Premesso che le malattie cardiovascolari sono (erano e restano) la principale causa di morte non solo in Svizzera (come da dati statistici, accessibili al pubblico, dell'Ufficio federale di statistica), l'unico dato di fatto qui rilevante è che il ricorrente, per sua stessa ammissione, non aveva nessuna certezza di quanto da lui sostenuto poiché egli non è mai stato (e tanto meno al momento della morte lo era) il medico curante di __________ e nemmeno disponeva di dati medici o referti, segnatamente autoptici, che gli permettessero di formulare perentorie conclusioni in tal senso.
In questo senso, è a giusto titolo che il DSS ha definito le dichiarazioni proferite dall'insorgente di imprudenti e maldestre, nonché prive di riscontro oggettivo.
Chiamato a esprimersi su temi di salute pubblica nella sua veste di medico e rivolgendosi in entrambi i casi a un grande pubblico, egli avrebbe d'altra parte potuto evidenziare i possibili effetti indesiderati del vaccino, e finanche sostenerne l'eccessiva pericolosità rispetto ai benefici se questa è la sua convinzione, esponendo per esempio riferimenti scientifici a sostegno delle proprie tesi e rifacendosi a casi accertati. Evocare per contro l'improvvisa e drammatica morte avvenuta qualche mese prima di una nota personalità pubblica, senza specificare di non avere nessuna prova sulle reali cause del decesso se non delle mere ipotesi, aveva con ogni evidenza per scopo di creare scalpore nell'opinione pubblica e dare così maggior risalto alle sue tesi, ciò che però dal profilo deontologico costituisce un modo di procedere del tutto ammissibile per un medico.
La credibilità riposta in un medico che affronta tematiche di salute pubblica è infatti molto più elevata rispetto ad altri, per cui vi è un dovere - in specie del tutto disatteso - di esprimere le proprie opinioni con la debita prudenza e delicatezza (Donzallaz, op. cit. n. 5061 e n. 5063 e segg.).
Stante quanto precede, tenuto conto del comportamento adottato dall'insorgente, è a giusto titolo che l'Autorità dipartimentale, prima, e il Consiglio di Stato, poi, hanno ritenuto che il medico abbia violato il suo dovere professionale di esercitare la professione in modo accurato e coscienzioso (art. 40 lett. a LPMed).

3.3.2. Per quanto attiene invece alla violazione dell'art. 40 lett. c LPMed, nonostante il DSS abbia ritenuto violato il diritto dei pazienti di essere informati sui vantaggi e gli svantaggi del farmaco, si rileva che il Consiglio di Stato non ha affrontato la questione nella sentenza impugnata.
Ora, l'art. 40 lett. c LPMed garantisce il rispetto dei diritti del paziente, il cui contenuto deve essere cercato nell'ordinamento giuridico nel suo insieme (Donzallaz, op. cit., n. 5475). Tale obbligo tuttavia si inscrive nell'ambito della relazione con il proprio paziente e comprende una serie di diritti specifici quali il rispetto della dignità, l'autodeterminazione, la libera scelta del medico, ecc. (cfr. Donzallaz, op. cit., n.5473 e segg.).
Premesso che il contenuto di tale norma si sovrappone almeno in parte a quello della lett. a del medesimo disposto (Donzallaz, op. cit., n. 5474), nel caso in esame le dichiarazioni del ricorrente sono state proferite nell'ambito di un dibattito pubblico e sono biasimevoli, come visto, per aver fatto riferimento a un caso specifico di cui però il medico non aveva alcuna certezza. Non è per contro dato di sapere se e quali informazioni in merito ai vaccini il medico abbia dato o omesso e a quale dei suoi pazienti, ciò che risulterebbe indispensabile per ritenere una simile lesione, che di conseguenza non può essere qui confermata.


4.    Accertato che l'insorgente deve rispondere per violazione dell'art. 40 lett. a LPMed, resta da verificare se la misura disciplinare adottata nei suoi confronti sia rispettosa del principio di proporzionalità.

4.1. Innanzitutto si deve considerare che il DSS, in quanto autorità preposta all'esercizio della vigilanza sugli operatori che esercitano una professione medica universitaria, gode di un certo margine di apprezzamento nella scelta della misura disciplinare da adottare, nella fissazione dell'importo di un'eventuale multa o della durata della sospensione dall'esercizio della professione. L'autorità deve tuttavia attenersi al rispetto dei principi della proporzionalità e della parità di trattamento e, in generale, la sanzione deve rispondere a un interesse pubblico. Occorre quindi considerare lo scopo che la sanzione disciplinare deve raggiungere - che di principio non è tanto quello di punire il trasgressore, quanto piuttosto quello di garantire che in futuro questi eserciti in maniera ineccepibile la sua funzione - e scegliere il provvedimento adatto, necessario e proporzionato a tale fine.
La sanzione deve essere fissata in maniera appropriata in funzione della natura e della gravità della violazione dei doveri legati all'esercizio della professione. L'autorità terrà in particolare conto della colpa del trasgressore, degli interessi minacciati o lesi, del modo in cui il medico ha svolto la sua professione in precedenza, così come del comportamento da lui tenuto durante la procedura disciplinare (cfr. per analogia STA 52.2017.337 del 22 novembre 2017 consid. 6.1 e riferimenti, concernente una causa in materia di disciplina notarile; Donzallaz, op. cit. n. 5745 e segg.).
4.2. Nel caso di specie si ritiene che il genere e l'ampiezza della sanzione siano, tutto sommato, debitamente commisurate alla gravità della violazione rimproverata al ricorrente. Si osserva che la pronuncia di un avvertimento o un ammonimento, le due misure più blande previste dalla legge, non sarebbe stata sufficientemente incisiva rispetto alla gravità dei mancamenti commessi dal medico, che ha comunque pubblicamente fornito informazioni di cui non aveva alcuna certezza. Allo stesso tempo, tenuto anche conto della situazione sanitaria particolare e in virtù del principio di proporzionalità (Donzallaz, op. cit. n. 5745 e segg.), non si può ritenere che il ricorrente, nonostante le sue incaute affermazioni, sia totalmente indegno di fiducia, ciò che pertanto esclude provvedimenti più incisivi, e meglio il divieto temporaneo o definitivo di esercizio della professione, che a giusto titolo il DSS non ha ordinato. La misura disciplinare della multa appare dunque la più adatta alle specifiche circostanze e permette di richiamare all'ordine il medico, che dovrà dimostrarsi in futuro più attento quando si esprime pubblicamente, senza eccedere oltre allo scopo di interesse pubblico che tali provvedimenti devono ricercare. Anche l'ammontare della multa deve essere confermato: tenuto conto del limite massimo di fr. 20'000.- (art. 43 cpv. 1 lett. c LPMed), l'importo di fr. 2'000.- risulta correttamente commisurato alla colpa del ricorrente.


5.    5.1. Stante quanto precede, il ricorso deve essere respinto e la decisione impugnata confermata.

5.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili all'Autorità resistente (art. 49 LPAmm).

 

 

 

Per questi motivi,

 

 

decide:

 

1.   Il ricorso è respinto.

2.   La tassa di giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dall'insorgente, resta a suo carico.

 

 

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

La presidente                                                         La cancelliera