
Incarto n. 52.2025.253	Lugano 17 febbraio 2026	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

cancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 7 luglio 2025 di

RI 1 e RI 2,

patrocinati da: PA 1

contro

la decisione del 4 giugno 2025 (n. 2723) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso inoltrato dagli insorgenti avverso la decisione del 4 dicembre 2024 con cui l'Ufficio del veterinario cantonale ha ordinato una serie di misure da adottare nei confronti del cane B__________;

ritenuto, in fatto

A. RI 2 è proprietario del cane B__________, incrocio di pastore bergamasco nato il 9 marzo 2019. Il cane vive nel periodo invernale presso l'abitazione di RI 1 a __________ e nella stagione dell'alpeggio è detenuto dal proprietario presso la capanna dell'Alpe __________ (Comune di __________) dove è impiegato quale cane da lavoro.

B. Il 10 ottobre 2020 verso sera, B__________ si trovava senza la presenza del detentore all'interno di uno dei locali della capanna dell'Alpe __________, quando una ragazzina di 13 anni, persona che l'animale aveva già incontrato in passato, gli si è avvicinata per salutarlo e accarezzarlo. Il cane ha dapprima ringhiato e poi, nel momento in cui la ragazza si è abbassata per toccarlo, l'ha morsa al volto. Considerate le lesioni subite e la giovane età, la vittima dell'aggressione è stata trasportata dalla Rega per ricevere le cure del caso presso l'ospedale di __________. A novembre 2020 l'episodio di morsicatura è stato segnalato all'Ufficio del veterinario cantonale (UVC) da RI 2 mediante apposito formulario.

C. Il 17 ottobre 2024 il Comune di __________ ha intimato a RI 1 un rapporto di contravvenzione per violazione del regolamento comunale e dell'ordinanza municipale sulla gestione dei cani, rilevando che l'8 ottobre 2024 in zona __________ a __________ B__________ non sarebbe stato tenuto al guinzaglio e avrebbe così avuto un comportamento aggressivo nei confronti di un cittadino. Contestualmente l'Autorità ha fissato un termine all'interessata per prendere posizione, facoltà rimasta inutilizzata. Con decreto di multa del 14 novembre 2024, il Municipio ha dunque inflitto a RI 1 una multa di fr. 100.- per l'aggressione, senza ferimento, avvenuta l'8 ottobre 2024, evento giudicato ancor più grave a fronte del precedente episodio di morsicatura del 10 ottobre 2020. La decisione è stata intimata anche all'UVC chiedendo di procedere al sequestro e alla soppressione dell'animale.
Parallelamente, con formulario di segnalazione del 15 novembre 2024, RI 2 ha comunicato all'UVC che l'8 ottobre 2024 il cane era custodito da RI 1, la quale lo avrebbe portato fuori due volte durante la giornata per delle brevi passeggiate a causa della forte pioggia; sostiene che il cane è stato tenuto al guinzaglio e che nessun evento particolare sarebbe occorso quel giorno.

Il 19 novembre 2024, RI 1 e RI 2 hanno impugnato dinanzi al Consiglio di Stato la decisione di multa emessa dal Municipio di __________. A seguito della revoca della sanzione amministrativa da parte dell'Autorità resistente, con decreto del 16 dicembre 2024 (n. 496) l'Esecutivo cantonale ha stralciato dai ruoli il ricorso divenuto ormai privo d'oggetto.

D. Dopo un colloquio telefonico con RI 2 e con il segretario comunale di __________, sulla base dei due predetti episodi di aggressione, con decisione del 4 dicembre 2024 l'UVC ha ordinato una serie di misure nei confronti di B__________ e meglio: la conduzione esclusivamente al guinzaglio sull'insieme del suolo pubblico e l'obbligo di museruola al di fuori del perimetro privato (salvo durante l'attività lavorativa), la costante sorveglianza dell'animale in presenza di bambini, anziani, disabili, estranei o altri animali, una visita presso un veterinario comportamentalista riconosciuto entro il 3 gennaio 2025 con trasmissione all'UVC del relativo rapporto, nonché l'aggiornamento della banca dati nazionale per la registrazione dei cani (AMICUS) di ogni eventuale cambiamento.

E. Con giudizio del 4 giugno 2025 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da RI 1 e RI 2 avverso la decisione dell'UVC.

Richiamato il quadro giuridico applicabile in specie, il Governo cantonale ha ritenuto che visti i due episodi di aggressione, in particolare quello con ferimento di una persona avvenuto il 10 ottobre 2020, B__________ fosse da ritenere un cane pericoloso ai sensi dell'art. 15 della legge sui cani del 19 febbraio 2008 (LCani; RL 482.300) e pertanto l'obbligo del guinzaglio e della museruola era dato ex lege. Per il resto i provvedimenti ordinati si inscriverebbero nel novero delle misure gestionali di cui all'art. 18 LCani e risulterebbero del tutto proporzionati già solo per il fatto che si tratterebbe di quelli meno incisivi. Ritenuto che nelle more della procedura entrambi le parti hanno trasmesso all'Autorità di ricorso il rapporto della visita comportamentale del 25 aprile 2025 nel frattempo fatta eseguire sull'animale, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che le considerazioni ivi espresse permettessero di giustificare il mantenimento delle misure ordinate, con particolare riferimento all'uso obbligatorio della museruola.

F. Avverso quest'ultima pronuncia, RI 1 e RI 2 si aggravano ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento, unitamente a quello della decisione dell'UVC.

In sintesi, essi lamentano un errato, rispettivamente carente, accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti e ritengono le misure ordinate lesive del diritto e del principio della proporzionalità. Chiedono inoltre la restituzione del termine ricorsuale erroneamente indicato dall'Autorità precedente e la concessione dell'effetto sospensivo.

G. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene l'UVC con argomenti di cui si dirà, ove necessario, in seguito.

H. In sede di replica e di duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive tesi e domande di giudizio.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo era data dall'art. 22 LCani nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre 2025 (BU 2013 478) e ora discende dall'art. 84 lett. a della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva degli insorgenti, destinatari della decisione impugnata e parte del procedimento precedente (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pacifica.

1.2. Per quanto attiene alla tempestività del gravame va rilevato che, giusta l'art. 68 cpv. 1 LPAmm, il ricorso dev'essere presentato per iscritto all'autorità di ricorso entro 30 giorni dall'intimazione e, in assenza di questa, dalla conoscenza della decisione impugnata; il termine per l'impugnazione delle misure provvisionali è invece di 15 giorni (cpv. 2). Quest'ultimo termine si applica anche ai ricorsi contro le decisioni del Consiglio di Stato che statuiscono su impugnative proposte contro provvedimenti cautelari (cfr. ad es. STA 52.2015.281/52.2014.473 del 7 gennaio 2016 consid. 3.1).
Ora, l'UVC ha ordinato una serie di misure di polizia previste dall'art. 18 LCani. I provvedimenti che l'Autorità può adottare in base alla suddetta norma sono molteplici e non tutti hanno natura cautelare, come ad esempio la confisca. Non è ad ogni modo necessario chinarsi oltre sulla questione atteso che sia la decisione del 4 dicembre 2024 dell'UVC sia quella governativa del 4 giugno 2025 indicavano un termine di ricorso di 30 giorni, con il che i ricorrenti - all'epoca non patrocinati da un legale (cfr. procure di cui al doc. B) - potevano in buona fede farvi affidamento. Il ricorso pertanto risulta tempestivo.

1.3. Gli insorgenti propongono l'assunzione di alcune prove, e meglio il richiamo dell'incarto riferito al ricorso contro la decisione di multa del 14 novembre 2024, poi sfociato nella risoluzione del 16 dicembre 2024 (n. 496) del Consiglio di Stato, e l'audizione di RI 2. Questa Corte ritiene tuttavia che l'oggetto della controversia emerga con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali per cui, come meglio si dirà in seguito, le prove richiamate risultano del tutto insuscettibili di apportare la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (DTF 131 I 153 consid. 3; RtiD I-2008 n. 6 pag. 559 e rinvii), il quale può così essere deciso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. Giusta l'art. 1 LCani, la legislazione sui cani ha lo scopo di assicurare l'identificazione della popolazione canina conformemente alla legislazione federale, di promuovere una corretta tenuta dei cani, di gestire il problema dei cani pericolosi e di riscuotere la tassa annuale. Sia nella versione in vigore al momento della decisione impugnata sia in quella attuale, l'art. 7 LCani prevede che ogni detentore debba provvedere ad una corretta socializzazione ed educazione del proprio cane; è altresì tenuto ad adottare le precauzioni necessarie affinché l'animale non possa sfuggirgli o nuocere alle persone o ad altri animali. Nei luoghi frequentati dal pubblico o da altri animali, soggiunge la norma, i cani vanno sempre tenuti al guinzaglio e, se richiesto dalle circostanze, muniti di museruola. Il Consiglio di Stato disciplina le eccezioni per i cani di utilità, precisandone le categorie.
Il capitolo III della LCani contiene delle disposizioni supplementari applicabili ai cani pericolosi. Oltre ad una lista di razze soggette a restrizioni (stabilita dall'Esecutivo cantonale nel regolamento), sono da considerare pericolosi i cani che, non provocati, hanno leso o minacciato di ledere l'integrità fisica di una persona o di altri animali attraverso indizi di un comportamento aggressivo (art. 15 LCani); questi cani devono sempre essere tenuti al guinzaglio e muniti di museruola. L'art. 18 LCani (sia nella vecchia sia nella nuova versione) stabilisce una serie di misure di polizia che l'UVC può adottare in questi casi, provvedimenti di natura diversa che vanno dall'imposizione di misure d'ordine gestionale sino all'eutanasia dell'animale o al divieto di detenere animali. L'UVC ordina una perizia quando occorre valutare la pericolosità dell'animale e le attitudini del proprietario o del detentore al fine di adottare le relative misure (art. 17 cpv. 1 LCani, per entrambe le versioni).

3. 3.1. Come accennato in narrativa, gli insorgenti contestano anzitutto l'episodio dell'8 ottobre 2024, a loro dire mai avvenuto e che ad ogni modo l'Autorità non avrebbe correttamente accertato. Relativamente al caso di morsicatura avvenuto nel 2020, l'unico a loro dire rilevante per il giudizio, ammettono che il cane abbia aggredito la ragazza ma sostengono che ciò sia avvenuto a seguito di una provocazione da parte della vittima che ha insistentemente tentato di toccare l'animale nonostante i segnali di quest'ultimo, con il che B__________ non potrebbe dirsi pericoloso ai sensi della legislazione applicabile come d'altronde rilevato dalla veterinaria comportamentale che ha visitato il cane. Le misure stabilite sarebbero inoltre lesive del principio della proporzionalità atteso che l'Autorità le ha adottate ben quattro anni dopo i fatti in esame.

3.2.
3.2.1. È necessario rilevare in entrata che, come eccepito dai ricorrenti, l'episodio di aggressione dell'8 ottobre 2024 non può certo dirsi accertato e non può di riflesso essere tenuto in considerazione ai fini della valutazione di B__________. Infatti, a comprova dell'evento in parola l'UVC si è limitato a ritenere il rapporto di contravvenzione emesso dal Municipio di __________ (doc. 4), relativo alla multa poi revocata dalla stessa Autorità comunale in sede di ricorso, e a eseguire un colloquio telefonico (di ignoto contenuto) con il detentore del cane e con il segretario comunale, stilando poi la scheda di valutazione del 27 novembre 2024 concernente gli eventi recenti e del 2020 (doc. 7).
Sono gli insorgenti che con l'atto di ricorso trasmettono la segnalazione del 29 novembre 2024 che il Municipio avrebbe ricevuto dopo aver già emesso la decisione di multa (doc. E), documento che l'UVC non ha commentato in questa sede. Al di là del fatto che come detto l'Autorità comunale ha poi comunque annullato la propria decisione e che la lettera di segnalazione neppure è firmata dal suo autore, nonostante i ricorrenti abbiano da subito contestato il caso di aggressione (cfr. doc. 6), l'UVC non ha eseguito nessun accertamento volto a chiarire la dinamica dei fatti, come ad esempio procedere all'audizione della sedicente vittima. In simili circostanze, l'evento non può dirsi provato e, per le ragioni che seguiranno a breve, non occorre eseguire ulteriori accertamenti.

3.2.2. Quanto avvenuto il 10 ottobre 2020 non è, per contro, contestato dai ricorrenti, i quali ammettono che il giorno in questione B__________ ha morso al volto una ragazzina di 13 anni la quale ha necessitato, anche in ragione della giovane età, di ricevere le cure del caso presso l'ospedale di __________.
L'episodio, di tutta evidenza, è estremamente grave. Il cane, all'epoca di circa un anno e mezzo e dunque un esemplare giovane, è stato lasciato senza la presenza del padrone in un locale della capanna in cui avevano accesso i frequentatori della stessa, tra cui la vittima. Nonostante dunque si trattasse degli spazi in cui l'animale vive e dunque che conosce bene, magari rivendicandoli come proprio territorio per indole naturale, erano di fatto luoghi accessibili al pubblico ciò che pertanto comportava il rischio - poi avveratosi - che delle persone entrassero in contatto con lui senza la necessaria supervisione. La dinamica dell'evento d'altronde è purtroppo fin troppo frequente: una persona, magari ignara delle regole di comportamento da adottare con gli animali, si avvicina a un cane il quale interpreta il comportamento come una minaccia o una provocazione e di conseguenza reagisce, anche in modo violento. Proprio per evitare questo tipo di situazioni la legge impone che il cane sia correttamente socializzato ed educato (art. 7 cpv. 1 LCani, art. 70 cpv. 1 e art. 73 cpv. 1 OPAn) e che il detentore metta in atto tutte le misure necessarie a preservare la sicurezza, ciò che implica che l'animale sia sempre in grado - evidentemente con l'aiuto del suo padrone che ne è responsabile - di mantenere un controllo sufficiente per non mettere in pericolo persone e altri animali. Laddove ci sono situazioni a rischio, spetta d'altronde al suo detentore scongiurare i possibili pericoli adottando le misure necessarie a seconda delle circostanze e delle caratteristiche del suo animale. Ad esempio non lasciando un giovane cane da solo in presenza di sconosciuti, tra cui minorenni.
Tornando al caso in esame, è chiaro che la vittima non è stata in grado di recepire i segnali di avviso dati dal cane; ciononostante il solo fatto di chinarsi per accarezzare l'animale non può essere ritenuto una provocazione e la reazione del cane non può essere giustificata. Esso d'altronde aveva già incontrato la ragazza, non si trovava in situazione di pericolo, né in luoghi a lui sconosciuti e aveva la possibilità di allontanarsi, per cui la valutazione dell'Autorità di prime cure secondo cui B__________ ha tenuto un comportamento oltremodo aggressivo e pertanto si imponevano delle misure di polizia, non presta il fianco a critica. Non è dirimente se si sia trattato di aggressione da distanziamento o da irritazione (cfr. rapporto visita comportamentale del 25 aprile 2025, doc. G); posto di fronte a una situazione con un certo grado di stress e di insofferenza, il cane ha reagito con un attacco fisico, quantomeno di media intensità, ciò che poteva essere evitato con una gestione più attenta (cfr. doc. G pag. 3).
Osservato preliminarmente che indipendentemente dalla pericolosità la conduzione al guinzaglio su suolo pubblico è d'obbligo per tutti (cfr. art. 7 cpv. 4 LCani), si ritiene che l'imposizione dell'uso della museruola (eccezion fatta per l'attività lavorativa) e l'ordine di eseguire una visita comportamentale, nonché la costante supervisione, risultavano delle misure del tutto atte a ripristinare immediatamente una situazione conforme al diritto (segnatamente in riferimento alla pubblica sicurezza) e a permettere una valutazione individuale dell'animale di modo da eventualmente modificare i provvedimenti ordinati.

3.2.3. Se non v'è dubbio che nel 2020 vi fossero tutte le condizioni per procedere con le suddette misure di polizia al fine di mettere in sicurezza la gestione del cane e valutarne la pericolosità, va in specie considerato che l'UVC è rimasto del tutto inattivo per oltre quattro anni e questo nonostante avesse ricevuto sia il rapporto di contravvenzione del 21 ottobre 2020 del Comune di __________ (dal quale non risulta sia poi scaturita una multa) sia il formulario di segnalazione di morsicatura di novembre 2020 inoltrato da parte dello stesso detentore. Visto il lungo tempo trascorso dai fatti, in applicazione del principio della proporzionalità, segnatamente delle regole sull'attitudine e la necessità (cfr. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 552 segg.), è necessario stabilire se ad oggi le misure ordinate possano essere considerate valide ed appropriate, tenuto conto d'altronde che nel frattempo il cane è stato sottoposto ad una specifica visita comportamentale.
Ora, B__________, all'epoca dei fatti, aveva meno di due anni e pertanto era un esemplare giovane. Ad oggi l'animale ha quasi sette anni per cui è un individuo adulto, lavora regolarmente una parte dell'anno sull'Alpe di __________ e non vi sono stati altri episodi in cui ha tenuto un comportamento oltremodo aggressivo nonostante per oltre quattro anni non abbia dovuto mettere la museruola.
In questo senso, determinanti sono le considerazioni della veterinaria che lo ha visitato (cfr. rapporto di visita comportamentale del 25 aprile 2025, doc. G), dalle quale facilmente si evince il carattere e l'indole del cane e le misure necessarie alla buona gestione dello stesso.
B__________ è un cane che non ha - di per sé - problemi con gli esseri umani e tanto meno con altri animali, ma non è sempre socievole con gli estranei, non è particolarmente a suo agio in situazioni cariche di stimoli (nonostante ad oggi sia in grado di sopportarne il carico, nella misura del ragionevole) e necessita del rispetto dei suoi spazi (cfr. doc. G). Non si tratta di problematiche insormontabili e neppure così infrequenti. Si tratta di conoscere il cane e comportarsi di conseguenza.
Proprio a seguito degli eventi del 2020, i ricorrenti hanno di loro iniziativa messo in atto una serie di misure per migliorare la gestione di B__________: RI 1 ha seguito numerosi corsi di cinofila con il suo animale migliorandone così la gestione e non ci sono stati problemi durante le lezioni; la detentrice porta regolarmente il cane a fare passeggiate e, viste le caratteristiche dello stesso, predilige i boschi evitando invece la città. Anche presso la capanna sull'Alpe di __________, da quanto riportato dalla veterinaria comportamentale, i ricorrenti hanno apportato dei cambiamenti strutturali di modo che il cane abbia a sua disposizione un'area protetta e isolata dove ritirarsi senza dover entrare in contatto con gli ospiti.
Orbene, tenuto conto di quanto già intrapreso negli anni dagli insorgenti al fine di migliorare la gestione del cane, considerata l'età di B__________, visto il tempo trascorso senza manifestare comportamenti aggressivi e soprattutto in virtù delle considerazioni espresse nel rapporto di visita comportamentale, si giustifica un certo allentamento delle misure ordinate. Nello specifico, ribadito che la conduzione al guinzaglio su suolo pubblico si applica a tutti i cani indipendentemente dalla pericolosità, B__________ resta un cane che necessita (anche nel rispetto delle sue esigenze) di essere tenuto sempre sotto controllo in presenza di estranei o persone più vulnerabili; allo stesso tempo, così come già integrato nelle abitudini dei padroni, con B__________ vanno evitati i luoghi affollati. Per quanto attiene all'uso della museruola, invero l'unica misura rimasta qui in contestazione, si conviene con la veterinaria comportamentalista che non si tratta affatto di una misura blanda per l'animale, poco importa che lo stesso non manifesti particolari difficoltà quando la indossa (cfr. osservazioni della veterinaria comportamentalista al rapporto da essa stessa stilato, di cui al doc. H). Come proposto nel rapporto del 25 aprile 2025, che costituisce un referto specialistico di cui non si vedono motivi di distanziarsi, si giustifica dunque di limitarne l'obbligo ai luoghi in cui vi è concentrazione di persone ma non di estenderlo genericamente al di fuori del perimetro privato.

4. 4.1. Stante quanto precede, il ricorso va parzialmente accolto e la decisione impugnata riformata nel senso dei considerandi.

4.2. Con l'emanazione della presente decisione la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo all'impugnativa diviene priva d'oggetto.

4.3. Visto l'esito, la tassa di giustizia segue la parziale soccombenza dei ricorrenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm); l'UVC ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà agli insorgenti, patrocinati in questa sede, un'indennità ridotta a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza la risoluzione del 4 giugno 2025 (n. 2723) del Consiglio di Stato è riformata come segue:

1. Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione del 4 dicembre 2024 dell'UVC è riformata nel senso che, al di fuori dell'attività lavorativa, è fatto obbligo della museruola solo per recarsi in luoghi in cui vi è concentrazione di persone (città, mezzi pubblici e simili).

2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, parzialmente soccombenti, in ragione di fr. 250.-.

2. La tassa di giustizia di fr. 500.- è posta a carico dei ricorrenti, cui va restituito l'importo di fr. 500.- versato in eccesso a titolo di anticipo. Lo Stato del Canton Ticino rifonderà agli insorgenti l'importo di fr. 500.- a titolo di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

La presidente La cancelliera