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Incarto n.
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Lugano 6 luglio 2004
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sulla petizione 13 marzo 2000 di
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RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 RI 6
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contro |
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Municipio di Lugano, 6900 Lugano, Consiglio di Stato, 65000 Bellinzona; |
chiedente:
I. In via principale
1. La presente è accolta. Di conseguenza:
a) È costatato che l'art. 39 cpv. 1 Regolamento dei dipendenti dello Stato è discriminatorio ai sensi dell'art. 3 LPar e 8 cpv. 3 Costituzione federale.
b) Il salario base dell'attrice è aumentato di 6.75/25.25, per il futuro e per gli ultimi 5 anni e più precisamente dal 1.7.1994, con interesse al 5% dalla scadenza mensile dei singoli importi, con compensazione delle indennità per refezione già ricevute.
c) Il Municipio convenuto e il Consiglio di Stato del Canton Ticino sono condannati in solido a versare all'attrice in aggiunta allo stipendio di base l'importo corrispondente a 6.75/25.25 della paga mensile percepita dall'attrice, per il futuro e dal 1.7.1994 con interesse al 5% dalla scadenza mensile dei singoli importi, con compensazione delle indennità per refezione già ricevute.
2. Protestate spese e ripetibili.
II. In via subordinata
1. La presente è accolta. Di conseguenza
a) È costatato che l'art. 39 cpv. 1 Regolamento dei dipendenti dello stato è discriminatorio ai sensi dell'art. 3 LPar e 8 cpv. 3 Costituzione federale.
b) L'indennità di refezione dell'attrice, pagata per ogni ora effettiva di refezione, è così fissata: salario base/36.5/25.25 x 6.75, per il futuro e per gli ultimi 5 anni e più precisamente dal 1.7.1994, con interesse al 5% dalla scadenza mensile dei singoli importi, con compensazione delle indennità per refezione già ricevute.
c) Il Municipio convenuto e il Consiglio di Stato del Canton Ticino sono condannati in solido a versare all'attrice per ogni ora effettiva di refezione l'importo corrispondente a 6.75/25.25 della paga annua dell'attrice diviso 36,5 (anno scolastico), per il futuro e dal 1.7.1994 con interesse al 5% dalla scadenza mensile dei singoli importi, con compensazione delle indennità per refezione già ricevute.
2. Protestate spese e ripetibili.
viste le risposte:
- 13 aprile 2000 del municipio di Lugano;
- 22 dicembre 2000 del Consiglio di Stato;
preso atto delle osservazioni 2 aprile 2001 della Consulente per la condizione femminile
e delle relative osservazioni:
- 21 maggio 2001 dell'attrice;
- 10 luglio 2001 del Dipartimento dell'istruzione e della cultura;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto in fatto
A. a) RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5 e RI 6 sono alle dipendenze del comune di Lugano quali docenti di scuola dell'infanzia. Con lettera 1. luglio 1999 si sono rivolte, tramite il Sindacato svizzero dei servizi pubblici, sezione Ticino (VPOD), al municipio del comune datore di lavoro ed al Consiglio di Stato, chiedendo il pagamento, per i cinque anni passati e per il futuro, di un supplemento di stipendio per il tempo dedicato alla refezione degli allievi, calcolato in base alla paga oraria normale.
Con scritto 19 luglio 1999 la Divisione della scuola ha comunicato ai municipi ed ai consorzi scolastici che il rapporto d'impiego dei docenti è disciplinato dalla LOrd e che l'indennità di refezione è stabilita dal regolamento dei dipendenti dello stato in fr. 2'000.- annui.
Con lettera 21 settembre 1999 al sindacato VPOD, il Consiglio di Stato ha poi segnalato di aver preso posizione sul tema dell'indennità per l'assistenza alla refezione degli allievi con la risposta all'interrogazione parlamentare del granconsigliere Ricciardi, dove aveva ritenuto che il confronto fra l'indennità oraria riconosciuta nel settore prescolastico con quella prevista negli altri settori scolastici non è pertinente in quanto non tiene conto che per il docente di scuola dell'infanzia la refezione è parte integrante del suo onere di lavoro. Inoltre stipendi e indennità dei docenti delle scuole dell'infanzia erano stati concordati nell'ambito delle trattative salariali tra Consiglio di Stato e associazioni del personale, motivi per i quali non riteneva di dover dar seguito alla proposta di promuovere un incontro con le parti interessate.
b) Il 15 ottobre 1999 le qui attrici, volendo fondare le loro pretese sia sull'art. 4 cpv. 1 e 2 sia sull'art. 3 della legge federale sulla parità dei sessi, del 24 marzo 1996 (LPar; RS 151.11), hanno inoltrato un'istanza all'Ufficio di conciliazione per la parità dei sessi.
Preso atto della decisione delle parti convenute di non partecipare all'udienza di conciliazione, la presidente, in data 14 dicembre 1999 ha pronunciato la mancata conciliazione.
B. Con petizione 13 marzo 2000 RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5 e RI 6 ed altre 38 docenti di scuola dell'infanzia alle dipendenze di 25 diversi comuni hanno convenuto in giudizio davanti a questo tribunale i municipi dei comuni datori di lavoro e il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, formulando le domande riprodotte in epigrafe.
a) Le attrici ravvisano una prima disparità di trattamento fondata sull'art. 8 cpv. 1 Cost. all'interno della categoria dei docenti di scuola dell'infanzia, tra docenti delle scuole dell'infanzia con e senza refezione. Il tempo dedicato all'assistenza alla refezione sarebbe, infatti, da considerare quale tempo d'insegnamento, trattandosi di attività educativa vera e propria. L'indennità di fr. 2'000.- annui, versata a tale titolo, sarebbe troppo esigua per rapporto al maggior onere lavorativo, pari a circa il 25 %, che ne deriva. La stessa corrisponderebbe, infatti, ad uno stipendio orario di fr. 6.85. Chiedono pertanto che lo stipendio annuo sia aumentato di fr. 15'199.- annui per il minimo della classe 22, rispettivamente di fr. 21'029.79 annui per il massimo della classe 24.
b) Sempre secondo le attrici, un'ulteriore disparità di trattamento sussisterebbe tra i docenti delle scuole dell'infanzia con refezione e i docenti delle scuole elementari, speciali e medie con refezione che, per tale onere, percepirebbero un'indennità compresa tra fr. 14.50 e fr. 18.- l'ora a dipendenza dell'ordine di scuola. Le ore di assistenza alla refezione prestate dalle docenti delle scuole dell'infanzia, essendo parte integrante dell'attività educativa, sarebbero da considerare ore d'insegnamento a tutti gli effetti. Sarebbe insostenibile remunerare queste ore con un importo inferiore a quanto previsto per i docenti degli altri ordini di scuola dove l'assistenza alla refezione si riduce a mera sorveglianza e non fa parte dell'attività educativa.
L'indennità sarebbe quindi da aumentare, riconoscendo alle attrici un supplemento di stipendio corrispondente ad un'ora di insegnamento normale e quindi superiore all'indennità riconosciuta ai docenti di altri ordini di scuola per il controllo della refezione.
c) Le attrici lamentano pure una terza disparità di trattamento, fondata sul sesso, tra docenti di scuola dell'infanzia con refezione da un lato e docenti di scuola elementare, speciale e media con refezione dall'altro. La professione di docente di scuola dell'infanzia sarebbe una professione tipicamente femminile, quella di docente di scuola elementare invece neutra dal punto di vista del sesso. Le due professioni sarebbero poi paragonabili, le funzioni dei docenti essendo praticamente identiche.
Sostengono che lo stipendio base dei docenti di scuole dell'infanzia senza refezione sarebbe, seppure al limite del discriminatorio per rapporto ai docenti di scuola elementare, ancora adeguato per l'onere lavorativo senza refezione, ma diventerebbe insostenibile in caso di docenti di scuola dell'infanzia con refezione. Tenuto conto dei rispettivi oneri lavorativi, un docente di scuola dell'infanzia con refezione lavorerebbe oltre il 20 % in più rispetto ai docenti di scuola elementare, ma guadagnerebbe complessivamente il 30 % in meno. Poiché la professione di docente di scuola dell'infanzia sarebbe tipicamente femminile, quella degli altri ordini di scuola invece neutra dal profilo del sesso, in mancanza di criteri oggettivi atti a giustificare la differenza salariale tra le due categorie, la disparità di trattamento tra le stesse costituirebbe una discriminazione indiretta ai sensi della LPar.
C. Con risposta 22 dicembre 2000 il Consiglio di Stato ha postulato la reiezione integrale della petizione, contestando l'esistenza delle pretese disparità di trattamento. Rileva avantutto che la refezione è per legge considerata parte integrante dell'attività lavorativa delle docenti di scuola dell'infanzia, non invece dei docenti degli altri ordini di scuola, per cui le funzioni sarebbero differenti e quindi le situazioni non paragonabili: per le maestre d'asilo la refezione sarebbe considerata attività educativa, mentre per gli altri docenti si tratterebbe di semplice sorveglianza.
Per quanto concerne le indennità, si sarebbe poi tenuto conto delle differenze specifiche esistenti tra le due situazioni: considerato che nella scuola dell'infanzia la refezione è attività educativa, le due ore a ciò dedicate sarebbero già remunerate con lo stipendio, nella misura di fr. 51.40 all'ora in media. Allo stipendio andrebbe poi aggiunta l'indennità di refezione di fr. 2'000.- annui, corrispondente ad un'indennità oraria di fr. 6.85, oltre al pasto gratuito. I docenti di altri ordini di scuola, dove la refezione non è attività educativa, bensì attività straordinaria, riceverebbero invece unicamente un'indennità oraria di fr. 16.-, oltre al pasto gratuito.
Il Consiglio di Stato contesta poi che vi sia una disparità di trattamento fondata sul sesso. Il solo fatto che la professione di docente di scuola dell'infanzia è prevalentemente femminile non sarebbe determinante in tal senso perché a livello legislativo non vi sarebbe distinzione alcuna tra docenti di sesso maschile e femminile ed inoltre nessun ostacolo giuridico si frapporrebbe all'accesso alla formazione presso la scuola magistrale per esponenti del sesso maschile. La connotazione femminile legata alla professione di docente di scuola dell'infanzia sarebbe poi dovuta unicamente al fatto che sono maggiormente le donne a intraprendere questa professione, come d'altronde succederebbe anche per i docenti di scuola elementare dove gli uomini sarebbero solo il 36 % del totale. Inoltre, il diverso trattamento salariale sarebbe motivato dalla diversità delle funzioni dei docenti di scuola elementare per rapporto a quelle di scuola dell'infanzia.
Da ultimo rileva che l'indennità di refezione sarebbe il frutto degli accordi intervenuti nel 1988 nell'ambito delle trattative salariali alle quali anche la VPOD aveva partecipato, non messi in dubbio nell'ambito delle successive trattative del 1995.
D. Con
risposta 13 aprile 2000 il municipio di Lugano si è rimesso al giudizio di
questo Tribunale.
Delle osservazioni della Consulente per la condizione femminile, del
Dipartimento dell'istruzione e della cultura (ora: Dipartimento
dell'educazione, della cultura e dello sport; DECS) e delle risultanze dell'udienza
preliminare si dirà all'occorrenza nei seguenti considerandi.
Considerato in diritto
1. 1.1. Le contestazioni di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d'impiego tra l'autorità di nomina ed il dipendente sono di competenza del Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica (art. 68 LOrd e 71 lett. d PAmm).
1.2. Le cause in esame sono state introdotte con un unico atto da più istanti, agenti in litisconsorzio.
Giusta l'art. 24 Pamm, al litisconsorzio si applicano per analogia le norme del codice di procedura civile (CPC). Il CPC distingue tra litisconsorzio necessario e litisconsorzio facoltativo. Il primo è dato allorquando un diritto può essere esercitato soltanto da una comunione di persone che devono farlo valere congiuntamente se attrici, rispettivamente contro le quali congiuntamente è da essere fatto valere, se convenute (art. 41 CPC). Il litisconsorzio è invece facoltativo quando più persone possono agire o essere convenute nel medesimo processo per pretese diverse che derivano da un fatto o da un atto giuridico comune (art. 42 CPC). Il CPC ammette però il litisconsorzio facoltativo proprio, unicamente dove "la comunanza di fatto o atto giuridico va riferita alle parti come tali perché riguarda ed unisce e non alla similitudine od identicità dei presupposti di fatto e delle questioni di diritto, che può essere accidentale" (Rep. 1987, 225). Il litisconsorzio facoltativo proprio esige quindi l'esistenza di più cause, legate fra di loro da un vincolo di connessione per l'oggetto o per il titolo.
In concreto, 44 attrici hanno convenuto in causa 25 comuni, una fondazione di diritto privato e lo Stato. I comuni e la fondazione non sono stati chiamati a rispondere per tutto l'importo litigioso. Neppure le istanti sono tutte creditrici nei confronti del medesimo comune o una istante di tutti i comuni. Vi sono quindi una pluralità di istanti da una parte ed una pluralità di convenuti dall'altra, senza che, trattandosi di crediti distinti, vi sia un vincolo di solidarietà attiva o passiva.
Il fatto che tutte le attrici abbiano convenuto in causa anche lo Stato postulando in via preliminare che sia accertato che la legge cantonale sulla quale fondano i rapporti di dipendenza delle singole attrici è lesiva di norme gerarchicamente superiori non permette di superare quest'ostacolo, ritenuto che le pretese delle singole istanze non sono le medesime: seppure fondati sullo stesso argomento giuridico, i rapporti d'impiego sono comunque distinti uno dall'altro.
È quindi da ordinare la disgiunzione delle cause, ritenuto comunque che, in analogia con quanto previsto dall'art. 51 PAmm, si giustifica di evadere con un unico giudizio le azioni promosse contro il medesimo comune, dal momento che queste poggiano sostanzialmente sullo stesso fondamento di fatto.
1.3. Le attrici hanno diretto la loro petizione nei confronti del municipio di Lugano e del Consiglio di Stato.
Ebbene, il municipio, quale organo esecutivo del comune (art. 17. cpv. 3 Cost. cant., art. 9 cpv.1, 80 cpv. 1 LOC), non possiede capacità giuridica né di parte, prerogative queste che spettano solo al comune in quanto corporazione di diritto pubblico (art. 16 Cost. cant.). Analoghe considerazioni valgono anche per il Consiglio di Stato. Nonostante l'errata designazione dei convenuti, è da intendere che le petizioni sono state proposte nei confronti del comune e dello Stato, non contro il municipio, rispettivamente il Consiglio di Stato. In effetti, anche l'art. 68 LOrd medesimo parla impropriamente di contestazioni tra il dipendente e "l'autorità di nomina" - quindi, per i docenti comunali, il municipio - sicché l'indicazione del municipio in luogo del comune non può nuocere alle qui attrici.
1.4. Le azioni, inoltrate nel termine di tre mesi dal fallimento del tentativo di conciliazione promosso davanti all'Ufficio di conciliazione in materia di parità dei sessi (art. 12 cpv. 2 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla parità dei sessi [LALPar]), sono ricevibili in ordine.
2. 2.1. Con le petizioni in esame le attrici hanno convenuto in causa, oltre al municipio (recte: comune) di Lugano, quale loro datore di lavoro, anche lo Stato del Cantone Ticino.
Passivamente legittimato è di principio solo il titolare del diritto o del rapporto giuridico oggetto del giudizio (Guldener, Schweizerisches Zivilprozessrecht, pag. 139; Ottaviani, Le parti nel processo civile ticinese, pag. 17). Di principio, la legittimazione passiva compete ad ogni persona la cui sfera giuridica è toccata dalla decisione richiesta (Guldener, op. cit., pag. 143). La legittimazione passiva è data allorquando il convenuto - e non altri - è debitore della prestazione dedotta in giudizio.
2.2. Il rapporto d'impiego dei docenti delle scuole cantonali e comunali è regolato dalla legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti (art. 1 LOrd e 52 LSc). La nomina e l'incarico dei docenti delle scuole comunali è di competenza del municipio (art. 2 LOrd e 7 della legge sulla scuola dell’infanzia e sulla scuola elementare [LSIE]). Il preavviso d'assunzione all'intenzione dell'autorità di nomina è formulato, per i docenti delle scuole comunali, dalla Commissione scolastica (nominata dal municipio o dalla delegazione scolastica consortile: art. 9 LSc) sulla base di una graduatoria allestita dall'ispettore scolastico (art. 14 LOrd).
Lo stipendio dei docenti titolari delle scuole dell’infanzia e delle scuole elementari e dei docenti di sostegno pedagogico è a carico dei comuni e dei consorzi (art. 12 LSIE).
Vero è che il quadro normativo che regola la nomina dei docenti delle scuole dell'infanzia e delle scuole elementari è definito dal cantone e che la direzione generale della scuola è esercitata dal Consiglio di Stato per mezzo del dipartimento competente (art. 8 LSc). I docenti però, per chiara volontà del legislatore, sono dipendenti del comune, rispettivamente del consorzio, ma non del cantone, come risulta anche dall'esame delle disposizioni che regolano la materia (si vedano segnatamente gli art. 26, 32, 34, 37, 38, 50, 60 LOrd).
Inoltre il regolamento dei dipendenti dello Stato (RDS) si applica ai docenti comunali solo nella misura in cui le leggi scolastiche prevedano una competenza di decisione cantonale (art. 1 RDS).
Come già detto sopra, debitore dello stipendio dei docenti delle scuole dell’infanzia e delle scuole elementari è il comune, rispettivamente il consorzio. Il cantone sussidia questi stipendi in base alla legge sulla compensazione intercomunale (art. 12 LSIE e 34 legge sugli stipendi degli impiegati e dei docenti [LStip]), ritenuto che in ogni modo l'onere a carico del comune non può superare in nessun caso un importo pari al 10% dell'imposta cantonale determinata per il comune stesso nell'anno precedente (art. 34 cpv. 2 LStip).
Visto quanto precede, nella misura in cui sono dirette contro il cantone, le petizioni vanno da subito respinte senza che si renda necessario entrare nel merito delle stesse.
3. 3.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.), non permette di fare, tra casi simili, delle distinzioni che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 129 I 113 consid. 5.1.; 346 consid. 6. 125 II 345 consid. 10b; 124 II 193 consid. 8d/aa; 121 I 104 consid. 4a; RDAT 1997 I n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, pag. 239; Beatrice Weber-Dürler, Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, 1 seg.).
Nei rapporti di pubblico impiego l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione. Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. Nel rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici possono scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per definirne la retribuzione (DTF 129 I 162 consid. 3.2. 165; 125 I 71 consid. 2c/aa 79). Censurabili sono soltanto le distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono ragionevolmente sostenibili.
3.2. Giusta l'art. 8 cpv. 3 Cost., uomo e
donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza di diritto e, di
fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il
lavoro. La legge federale sulla parità dei sessi sancisce che uomini e donne
non devono essere pregiudicati né direttamente né indirettamente a causa del
loro sesso. Una discriminazione è diretta quando una differenza è fondata esplicitamente
sull'appartenenza ad un sesso, o su criteri che le persone di un solo sesso
possono adempiere, senza che tale differenza sia oggettivamente giustificata,
ad esempio da fattori biologici o funzionali che escludono in modo assoluto un
trattamento uguale (DTF 124 II 409 consid. 7; 117 Ia 262). La discriminazione è
invece indiretta quando una norma, seppure formulata in modo neutro dal punto
di vista della parità dei sessi, in definitiva svantaggia principalmente o comunque
in modo preponderante persone di un sesso, senza che ciò sia oggettivamente
giustificato (messaggio 24 febbraio1993: FF 1993 I, pag. 1028; DTF 125 I 71
consid. 2a; 125 II 385 consid. 3b; 530 consid. 2a; 541 consid. 2a; 124 II 409
consid. 7; Elisabeth Freivogel, in: Bigler-Eggenberger/Kaufmann [a cura di],
Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, n. 128 ad art. 3).
Gli art. 8 cpv. 3 Cost. e 3 LPar vietano ogni discriminazione diretta e
indiretta di uomini e donne nei rapporti di lavoro a causa del sesso, sancendo
in particolare il diritto ad un salario uguale per un lavoro di uguale valore
(DTF 126 II 217 consid. 4b; 125 I 71 consid. 2a).
Vi è discriminazione salariale allorquando sussiste una differenza di salario a detrimento di una professione considerata tipicamente femminile - rispettivamente tipicamente maschile - senza che ciò trovi una giustificazione oggettiva nella natura del lavoro. Poiché il sesso del lavoratore non può essere determinante nella fissazione del salario, sono vietate differenze di stipendio dipendenti da criteri specifici quali forza fisica, maggior numero di assenze, età di pensionamento inferiore, e norme istituite a protezione della donna, poiché siffatti criteri non si riferiscono al lavoro come tale. Per contro, una disparità nel trattamento salariale di due professioni tipicamente femminili - o tipicamente maschili - non costituisce discriminazione fondata sul sesso e non ricade quindi né sotto la LPar, né sotto l'art. 8 cpv. 3 Cost., bensì unicamente sotto l'art. 8 cpv. 1 Cost. (DTF 125 II 385 consid. 3b, 124 II 529; 117 Ia 270 consid. 2b).
La garanzia costituzionale della parità di salario può poi essere invocata non solo in caso di lavori uguali o dello stesso tipo, ma anche laddove si tratti di lavori di natura diversa ma di uguale valore (DTF 117 Ia 270 consid. 2b).
Giusta l'art. 6 LPar, vi è da presumere l'esistenza di una discriminazione fondata sul sesso, se la persona che fa valere una simile circostanza la rende verosimile. In questi casi tocca al datore di lavoro rovesciare una simile presunzione, dimostrando il contrario (DTF 127 III 207 consid. 3b con riferimenti).
4. Le attrici
sostengono innanzitutto che l'art. 39 cpv. 1 RDS darebbe luogo ad una disparità di trattamento all'interno della categoria
delle docenti di scuola dell'infanzia, fondata sull'art. 8 cpv. 1 Cost. Come
già accennato in narrativa, affermano in effetti che le docenti con refezione
percepirebbero un salario orario inferiore rispetto a quello delle loro
colleghe senza refezione.
4.1. Il rapporto d'impiego dei docenti delle
scuole elementari comunali e delle scuole dell'infanzia è disciplinato dalla
legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti (art. 52 LSc;
art. 1 LOrd).
Per gli impiegati l'art. 69 LOrd prevede un orario normale di lavoro (onere di lavoro) di 42 ore settimanali. Per i docenti delle scuole dell’infanzia, elementari e speciali, l’orario settimanale d’insegnamento a tempo pieno corrisponde invece all’intero orario settimanale di lezione per gli allievi, conformemente ai parametri stabiliti da leggi e regolamenti scolastici (art. 79 LOrd). L'onere di lavoro complessivo dei docenti dei vari ordini di scuola non corrisponde tuttavia all'intero orario settimanale di lezione per gli allievi, definito dalle leggi e dai regolamenti scolastici. Oltre alle ore di insegnamento, i docenti devono in effetti occuparsi pure di "tutte le attività attinenti all'insegnamento, all'aggiornamento, alla conduzione delle classi e dell'istituto, nonché alle relazioni con le componenti della scuola" (art. 78 LOrd). Pertanto essi devono assumersi anche gli oneri derivanti dalla preparazione delle lezioni, dalla correzione dei compiti, dalla frequentazione dei corsi di aggiornamento, nonché dal mantenimento dei contatti con gli altri docenti, con gli allievi e i loro genitori (cfr. art. 3 LSc).
4.2. L'accertamento esatto dell'onere lavorativo complessivo delle docenti di scuola dell'infanzia risulta dunque alquanto difficoltoso. Ai fini del presente giudizio, non occorre tuttavia stabilire concretamente quali siano gli aggravi supplementari di cui esse devono farsi carico. Basta in effetti considerare che, come già ammesso anche dal Tribunale federale, il rapporto tra il tempo di presenza obbligatorio e l'onere lavorativo complessivo di un docente è all'incirca il medesimo nei vari ordini di scuola (DTF 125 II 530 consid. 2f) e che, secondo quanto emerge da uno studio eseguito nel 1995 dal dr. H. Vetter su incarico delle autorità scolastiche di Zurigo, per la professione di docente di scuola dell'infanzia e di docente di scuola elementare il tempo medio di lavoro settimanale, calcolato durante il periodo di apertura degli istituti scolastici, corrisponde all'incirca al doppio del tempo di presenza in classe (H. Vetter, Arbeitszeituntersuchung Kindergärtnerinnen un Kindergärtner, Primarlehrerinnen un Primarlehrer, Hortnerinnen und Hortner in der Stadt Zürich, pag. 2). I dati contenuti in questa perizia possono senz'altro essere presi in considerazione anche per la risoluzione della presente vertenza, poiché riferiti ad un ordinamento scolastico che, dal profilo dell'organizzazione dell'insegnamento, presenta delle analogie con quello ticinese.
4.3. Giusta l'art. 21 della legge sulla scuola dell'infanzia e sulla scuola elementare (LSIE), l’orario settimanale degli allievi della scuola dell'infanzia è di 32 ore nelle sedi con refezione, ritenuto che la refezione è parte integrante dell’attività educativa (art. 37 cpv. 3 LSIE) e di 25 ore e 15 minuti nelle sedi senza refezione. I docenti devono inoltre essere presenti in sede almeno un quarto d'ora prima dell'inizio dell'attività, tempo non computato nell'onere settimanale d'insegnamento (art. 39 regolamento di applicazione della legge sulla scuola dell'infanzia e sulla scuola elementare; RALSIE). Tutti i docenti di scuola dell'infanzia devono dunque assicurare cinque quarti d'ora di presenza mattutina prima dell'inizio della scuola. Quelli senza refezione devono inoltre assicurare ulteriori quattro quarti d'ora di presenza, ritenuto che il mercoledì pomeriggio non v'è scuola.
4.3.1. L'orario di lavoro settimanale delle docenti di scuola dell'infanzia senza refezione risulta dunque composto da 25 ore e un quarto d'insegnamento (art. 21 LSIE), ossia di attività didattica a diretto contatto con gli allievi, da un'ora e un quarto di presenza obbligatoria in sede alla mattina prima dell'inizio dell'attività scolastica (art. 39 cpv. 1 RALSIE) e dal tempo dedicato allo svolgimento di attività collaterali il quale, secondo i dati che emergono dalla già menzionata perizia Vetter, può essere considerato pari al tempo dedicato all'insegnamento. Ne discende che l'onere lavorativo globale di questa categoria di docenti ammonta a 52.75 ore per settimana (= 25.25 ore x 2), alle quali vanno aggiunte le due ore e un quarto di presenza obbligatoria prima dell'inizio delle lezioni sull'arco delle 36 settimane e mezzo che compongono l'anno scolastico [art. 15 LSc].
Complessivamente, l'onere
lavorativo annuo ammonta quindi a 1'925.375 ore (= 52.75 ore 36.5 sett.). A
titolo di confronto, meramente indicativo, si può rilevare che l'onere
lavorativo dei docenti dell'alta scuola pedagogica (ASP) ammonta a 1'980 ore
annue (art. 2 della risoluzione 2 luglio 2002 con cui il Consiglio di Stato ha
definito i compiti e le ore annue di servizio dei docenti dell'ASP per il
periodo 1°settembre 2002 – 31 agosto 2003), mentre quello degli impiegati dello
Stato è di 2'016 ore (= 42 ore x 48 sett.).
L’orario settimanale
delle docenti di scuola dell'infanzia con refezione, che costituiscono
la maggioranza di questa categoria di insegnanti (circa l'85 %), risulta invece
composto dalle 32 ore dell'orario scolastico (art. 21 cpv. 2 LSIE), alle quali
vanno aggiunte l'ora e un quarto di presenza in sede alla mattina prima
dell'inizio delle lezioni (art. 39 cpv. 1 RALSIE), nonché gli stessi oneri di
preparazione (25 ore e un quarto) che incombono alle docenti con refezione. A
questo proposito si deve in effetti considerare che le ore dedicate alla
refezione non influiscono sull'onere lavorativo fuori dell'orario
d'insegnamento. Esse concernono infatti un genere d'attività che non esige una
particolare preparazione da parte del docente.
L'onere settimanale delle docenti con refezione risulta di conseguenza pari a
58.50 ore a settimana. Riportando questo dato sulle 36.5 settimane dell'anno
scolastico si ottiene un totale di 2'135.25 ore.
4.3.2. Al momento in cui è stata introdotta la presente petizione (2000), lo stipendio annuo di una docente di scuola dell'infanzia variava da fr. 57'289.- (minimo della classe 22) ad un massimo di fr. 79'658.- (massimo della classe 24). Lo stipendio, versato in tredici mensilità, non remunera soltanto le ore di insegnamento, ma l'intera attività lavorativa della docente e quindi anche le ore di presenza obbligatoria in sede prima dell'inizio dell'attività scolastica come pure il tempo dedicato alla preparazione delle lezioni, all'aggiornamento e alla gestione degli affari scolastici.
In aggiunta allo stipendio, le docenti di scuola dell'infanzia con refezione ricevono un supplemento annuo di fr. 2000.- oltre al pasto gratuito, il quale rappresenta un valore di all'incirca fr. 1'400.- (cfr. risposta del Consiglio di Stato, pag. 8). Complessivamente lo stipendio annuo di questa particolare categoria di insegnanti varia dunque da fr. 60'689.- (57'289.- + 3'400.-) a fr. 83'058.- (fr. 79'658 + 3'400.-) Il che corrisponde a circa l'8,6 % in più per la classe di stipendio minima e al 6,2 % in più per la classe di stipendio massima rispetto alle docenti senza refezione.
4.3.3. Tenuto conto di un onere lavorativo di 2'135.25 ore all'anno, la retribuzione oraria delle docenti di scuola d'infanzia con refezione varia di conseguenza a seconda delle classi di stipendio da un minimo di fr. 28.42 (= fr. 60'689.- : 2'135.25) ad un massimo di fr. 38.90 (= fr. 83'058.- : 2'135.25). Lo stipendio orario delle docenti di scuola dell'infanzia senza refezione è invece leggermente superiore. Considerando un onere lavorativo di 1'925.375 ore, esso varia infatti da un minimo di fr. 29.75 (= fr. 57'289.- : 1'925.375) ad un massimo di fr. 41.37 (fr. 79'658.- : 1'925.375). Tradotto in termini percentuali, le docenti di scuola dell'infanzia senza obblighi di refezione guadagnano di conseguenza da un minimo del 4.68% (104.68 % di 28.42 = 29.75) ad un massimo del 6.35 % (106.35 % di 38.90 = 41.37) in più delle loro colleghe con obblighi di refezione (base: anno 2000).
La discriminazione tra queste due categorie di insegnanti è palese e priva di qualsiasi giustificazione. Non potendo questo tribunale ridurre lo stipendio delle docenti di scuola dell'infanzia senza refezione, a tale disparità di trattamento può essere posto rimedio soltanto aumentando lo stipendio orario delle docenti con refezione sino a portarlo al livello di quello delle loro colleghe. Il fatto che la remunerazione per l'attività didattica svolta durante la refezione non sia compresa nello stipendio base, ma sia prevista quale supplemento allo stipendio, non esclude detta disparità di trattamento.
4.4.
Le attrici fanno valere la differenza di stipendio per gli ultimi 5 anni,
calcolati a far tempo dal 1° luglio 1994.
Considerato che la richiesta di indennizzo rivolta al municipio in tale data è
sicuramente interruttiva della prescrizione (Imboden/Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, n. 34 B IVc), alle istanti dev'essere riconosciuta
la suddetta differenza salariale, calcolata in base all'effettiva classe di
stipendio in cui erano inserite e tenendo conto di eventuali assenze per
congedi, a fare tempo dal 1° luglio 1994. La differenza salariale dovuta va
calcolata moltiplicando lo stipendio annuo effettivamente versato (comprensivo
dell'indennità di fr. 2'000 per la refezione) per il fattore 0.109 e sottraendo
la somma di fr. 3'618.00 dall'importo ottenuto, oppure moltiplicando il
corrispondente stipendio delle docenti senza refezione per lo stesso fattore e
sottraendo dal prodotto fr. 3'400.00. Questa formula è desumibile dai seguenti
calcoli:
Ss = stipendio annuo docenti senza refezione (= Scv - 2’000)
Scv = stipendio annuo versato alle docenti con refezione (= Ss + 2'000)
Sc = stipendio annuo effettivo docenti con refezione (= Scv + 1'400)
Stipendio orario:
Ss / h = (Scv - 2'000) : 1'925.375
Sc / h = (Scv + 1'400) : 2'135.250
Δ Ss / h - Sc / h:
[(Scv - 2'000) : 1'925.375] - [(Scv + 1'400) : 2'135.250]
Δ Ss / h - Sc / h su base annua per docenti con refezione:
2'135.250 . { [(Scv - 2'000) : 1'925.375] - [(Scv + 1'400) : 2'135.250] } =
= Scv . 0.109 - 3'618 = Ss . 0.109 - 3'400
Sulla somma è poi dovuto l'interesse moratorio del 5% annuo calcolato dalle scadenze mensili delle singole rate di salario.
4.5. Le attrici chiedono genericamente il pagamento delle differenze salariali "per il futuro": la domanda è sicuramente legittima fintanto che persisterà la discriminazione salariale tra docenti di scuola dell'infanzia con e senza refezione. La questione sarà da riesaminare al momento in cui sarà posto fine alla discriminazione, ritenuto che spetta a legislatore la scelta della soluzione più appropriata per rendere l'ordinamento retributivo conforme al principio costituzionale dell'uguaglianza.
5.A questo punto occorre esaminare se, come
sostenuto dalle attrici, nel complesso il trattamento salariale riservato alle
docenti di scuola dell'infanzia con refezione sia
lesivo del principio della parità di trattamento tra i sessi (art. 8 cpv. 3
Cost.), se paragonato a quello di cui beneficiano i loro colleghi di scuola
elementare che pure devono occuparsi della refezione degli allievi.
5.1. In primo luogo va detto che la censura è senz'altro proponibile in questa
sede, dal momento che la stessa trae origine dal raffronto tra due categorie
professionali diversamente connotate dal profilo del sesso (DTF 124 II 529
consid. 5d).
In Ticino, come del resto in tutta la Svizzera, l'attività di docente di scuola
dell'infanzia è infatti una professione tipicamente femminile, giacché, in base
ai dati desumibili dal censimento dei docenti 1996/1997, risulta che oltre il
90 % degli insegnanti sono donne. La prassi considera in effetti tali quelle
professioni in cui la quota di donne supera il 70 % (DTF 125 II 385 consid. 3;
124 II 529 consid. 5h). Per contro quella di docente di scuola elementare è una
professione considerata neutra. I dati statistici indicano in effetti come per
questo ordine di scuola il corpo insegnante sia composto per all'incirca per il
60 % da donne e per il rimanente 40 % da uomini. Contrariamente a quanto
affermato dal Consiglio di Stato in sede di risposta, il semplice fatto che la
legge non faccia alcuna distinzione tra i docenti dei due sessi e che essa non
impedisca agli esponenti del sesso maschile di accedere alla professione di insegnante
di scuola dell'infanzia è, da questo punto di vista, del tutto irrilevante.
5.2. Il raffronto proposto dalle attrici dev'essere tuttavia effettuato,
tenendo conto degli adeguamenti salariali che dovranno essere garantiti alle
insegnanti di scuola dell'infanzia con refezione al fine di eliminare la
discriminazione di cui sono state e sono tutt'ora vittime per rapporto alle
loro colleghe senza refezione (cfr. consid. 4.). Il paragone va inoltre
effettuato tra docenti di scuola dell'infanzia (con o senza refezione, dal
momento che gli stipendi orari dei primi devono essere parificati a quelli dei
secondi) e docenti di scuola elementare senza refezione, non rientrando, come
detto, la sorveglianza della refezione di quest'ordine di scuole fra gli
obblighi della rispettiva categoria di insegnanti.
Fatte queste premesse, si deve considerare che un docente di scuola elementare guadagna tra fr. 66'354.- (minimo della
classe 25) e fr. 90'363 (massimo della classe 27). Il suo onere di insegnamento
è pari a 26 ore e 10 minuti per settimana, comprese le ricreazioni (art. 30
LSIE), alle quali vanno aggiunte 2 ore e 15 minuti di presenza obbligatoria
prima dell'inizio delle lezioni (art. 39 cpv. 1 RALSIE). Anche il docente di
scuola elementare deve tuttavia assumersi gli oneri di preparazione delle
lezioni, di aggiornamento e di gestione degli affari scolastici (art. 78 LOrd).
Ammettendo, sempre in base alle conclusioni della perizia Vetter, che essi,
alla stessa stregua delle docenti di scuola infantile, riservino per lo
svolgimento di questi impegni la stessa porzione di tempo consacrata
all'insegnamento, il loro onere lavorativo ammonta a 54.582 ore settimanali (=
26.166 + 26.166 + 2.25), ossia a 1'992.243 ore all'anno (= 54.582 X 36.5). Lo
stipendio orario minimo che ne risulta è dunque pari a fr. 33.31 (fr. 66'354.-
: 1'992.243), mentre che quello massimo ammonta a fr. 45.36 (fr. 90'363 :
1'992.243).
Lo stipendio minimo dei docenti di scuola elementare (fr. 33.31) supera dunque
dell'11.97 % quello più basso delle docenti di scuola dell'infanzia con
refezione, adeguato a quello dei colleghi senza refezione (fr. 29.75). Lo
stipendio massimo dei docenti di scuola elementare (fr. 45.36) supera invece
del 9.65 % il corrispondente salario delle docenti di scuola dell'infanzia (fr.
41.37).
Ora, a mente di questo tribunale, si tratta una differenza che, tutto sommato,
non può ancora essere ritenuta discriminatoria nei confronti delle docenti di
scuola dell'infanzia, non fosse altro per il fatto che, a prescindere dalle
differenze assai minime nel percorso di formazione, quest'ultime sono pur
sempre attive in un ordine di scuola inferiore rispetto ai loro colleghi di
scuola elementare, il che è sufficiente a giustificare una certa differenza di
retribuzione. A maggior ragione si impone una simile conclusione ove si
consideri che le attrici stesse nelle loro allegazioni di causa ammettono
esplicitamente che una differenza salariale compresa tra l'11 e il 13,6 %, pur
essendo al limite del discriminatorio, non darebbe ancora luogo ad una
violazione del principio dell'uguaglianza tra i sessi.
6.6.1. Resta infine da esaminare se, come sostenuto dalle attrici, l'art. 39 RDS istituisce una disparità di trattamento fondata tanto sull'art. art. 8 cpv. 1 Cost. quanto sull'art. 8 cpv. 3 Cost. tra i docenti di scuola elementare e le docenti di scuola dell'infanzia, i primi ricevendo un'indennità di fr. 16.- l’ora per l'assistenza alla refezione, le seconde un'indennità annua di fr. 2'000.-, vale a dire una remunerazione di molto inferiore per una prestazione non solo uguale, ma addirittura più qualificata.
Il Consiglio di Stato nega l'esistenza di simili discriminazioni argomentando che le situazioni sono differenti e non paragonabili: in realtà i docenti della scuola dell'infanzia percepirebbero l'indennità annua in aggiunta allo stipendio orario, e ciò ritenuto che il tempo dedicato alla refezione sarebbe considerato tempo di lavoro.
6.2. La censura è destituita di qualsiasi fondamento e come tale dev'essere respinta. Tenuto conto degli adeguamenti che dovranno essere garantiti alle docenti di scuola dell'infanzia per il tempo dedicato alla refezione quest'ultime percepiscono un salario compreso tra fr. 29.75 e fr. 41.37 l'ora (consid. 4). Per contro i docenti di scuola elementare ricevono per la sorveglianza che esercitano durante la refezione degli allievi un'indennità di fr. 16.- al giorno oltre al pasto gratuito, il cui valore può essere valutato in fr. 10.-, per un totale di fr. 26.-, corrispondenti a fr. 13.- all'ora, se si considera che questo genere di attività li occupa per circa due ore al giorno. Ne discende che la retribuzione delle docenti di scuola dell'infanzia è nettamente superiore a quella percepita dai docenti di scuola elementare durante le ore di refezione. A questo proposito va comunque rilevato che, dal profilo organizzativo, la LSIE sancisce che i municipi devono istituire refezioni scolastiche per gli allievi delle scuole dell’infanzia, mentre ciò è una mera facoltà per gli allievi delle scuole elementari (art. 37 cpv. 1 LSIE). La medesima norma stabilisce che nelle scuole dell’infanzia la refezione è parte integrante dell’attività educativa e, quindi, il docente titolare ne è responsabile (cpv. 3). Nelle scuole elementari invece il municipio può affidare la sorveglianza della refezione sia a docenti sia ad altre persone con adeguati requisiti d'idoneità (cpv. 4). Risulta dunque manifesto che il tempo dedicato alla refezione da un docente di scuola dell'infanzia ha valenza fondamentalmente diversa rispetto a quello dedicatovi da un docente di un altro ordine di scuola. Tenuto conto della diversa impostazione dell'attività svolta dai docenti dei due ordini di scuola posti a confronto durante la refezione, un trattamento diversificato non solo è giustificato, ma addirittura si impone, sicché non è costitutivo di nessuna disparità di trattamento.
7. In conclusione, le petizioni sono parzialmente da accogliere nei confronti del comune di Lugano e integralmente da respingere nei confronti dello Stato del Cantone Ticino.
L'art. 13 cpv. 5 LPar prevede la gratuità della procedura. Quantunque, nel caso concreto, le deduzioni dell'attrice fondate sulla LPar siano respinte, il richiamo a tale normativa non appare comunque abusivo. Le attrici possono quindi essere mandate esenti da tasse e spese.
Le ripetibili seguono
invece la soccombenza. In tal senso si rileva che le attrici sono integralmente
soccombenti nei confronti dello Stato. Verso il comune esse sono invece
parzialmente vincenti riguardo al principio della discriminazione fondata
sull'art. 8 cpv. 1 Cost, soccombenti però nell'applicazione dell'art. 8 cpv. 3
Cost. e della LPar.
Allo Stato ed al comune di Lugano, che non si sono avvalsi dell'ausilio di un
legale, non sono dovute ripetibili; per contro alle attrici dev'essere
riconosciuto a tale titolo un importo ridotto che tenga conto della loro
parziale soccombenza e del fatto che la medesima petizione concerne una
moltitudine di attrici.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 68, 78, 79, LOrd, 34 LStip, 52 LSc, 7, 12, 21, 30, 37 LSIE, 39 LALSIE, 8 Cost., la LPar, la LALPar, 24, 31, 51, 71, 74 PAmm, 41, 42 CPC;
dichiara e pronuncia:
1. Le petizioni, in quanto dirette nei confronti dello Stato del Cantone Ticino, sono respinte.
2.Le petizioni, in quanto dirette nei confronti del comune di Lugano,
sono parzialmente accolte. Di conseguenza:
2.1. È constatato che l'art. 39 cpv. 1
regolamento dei dipendenti dello Stato è discriminatorio, ai sensi dell'art. 8
cpv. 1 Cost.
2.2. Il comune di Lugano è condannato a versare a ciascuna delle attrici un'indennità a far tempo dal 1° luglio 1994 calcolata moltiplicando lo stipendio annuo effettivamente versato (comprensivo dell'indennità di fr. 2'000.- per la refezione) per il fattore 0.109 e sottraendo dall'importo così ottenuto la somma di fr. 3'618.-; su tale indennità è dovuto un interesse del
5% all'anno calcolato dalle scadenze mensili delle singole rate di salario.
3.Non si prelevano né tasse, né spese.
4.Il comune di Lugano rifonderà a ciascuna delle attrici fr. 400.- a titolo di ripetibili.
5. Nella misura in cui è fondata sul diritto federale, contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione
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6. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario