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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sulla petizione 2 giugno 2005 di
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AT 1, prof., ,
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contro lo |
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Stato della Repubblica e Cantone del Ticino; |
chiedente:
1. La petizione è integralmente accolta.
1.1. È accertato che la decisione 10 maggio 2004 del Dipartimento dell'educazione della cultura e dello sport con cui ha revocato il mandato di ricerca assegnato con risoluzione n. 652-036 del 20 giugno 2003 è avvenuta in violazione dei diritti della personalità del prof. AT 1 nella misura in cui essa si fonda sul rapporto stilato il 28 gennaio 2004 dal direttore dell'Osservatorio linguistico della Svizzera Italiana, prof. L__________, nonché sullo scritto offensivo del 14 marzo 2004.
1.2. La Repubblica del Cantone Ticino, rappresentata dal Consiglio di Stato, è condannata a versare al prof. AT 1:
· fr. 47'500.- corrispondente alla metà dell'onorario complessivo di fr. 95'000.- previsto per l'anno 2004/05;
· fr. 10'000.- a valere quale indennità forfetaria di partecipazione alle spese legali di patrocinio in sede amministrativa;
· fr. 300.- a valere quale rimborso della tassa e spese di giudizio stabilite nella risoluzione n. 4788 del 26 ottobre del Consiglio di Stato;
· una somma che il tribunale determinerà in applicazione per analogia degli art. 42 e seg. CO, dopo aver riconosciuto al prof. AT 1 la competenza professionale specifica nel campo della ricerca linguistica, a titolo di risarcimento del torto morale ex art. 49 CO per violazione dei diritti della personalità.
2. Protestate spese e ripetibili.
vista la risposta 2 agosto 2005 della Sezione amministrativa del DECS, chiedente:
1. In via principale
a. La petizione è irricevibile.
b. Protestate spese e ripetibili.
2. In via subordinata
1.1. La petizione è respinta.
1.2. Protestate spese e ripetibili.
preso atto:
- della replica 18 ottobre 2005;
- della duplica 17 novembre 2005;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L'attore, prof. AT 1, è alle dipendenze dello Stato quale docente di italiano, nominato a tempo pieno presso le scuole medie superiori.
Il 13 gennaio 2003 l'attore ha proposto al Comitato direttivo dell'Osservatorio linguistico della Svizzera italiana (OLSI) di svolgere una ricerca sul tema "Realtà prospettive e interventi di promozione per la lingua italiana in Svizzera, con particolare attenzione a temi di politica linguistica e media", da svolgere sull'arco di due anni per un onorario di fr. 90'000.-, pari a circa il 60% dello stipendio annuo.
Il 5 maggio 2003 la Divisione della cultura del DECS gli ha comunicato che il Comitato dell'OLSI era disposto ad affidargli il mandato in questione per un importo di fr. 95'000.-, corrispondenti ad un lavoro a metà tempo. Il mandato avrebbe dovuto svolgersi sull'arco di due anni. Il 20 giugno seguente il DECS ha formalizzato il conferimento dell'incarico, stabilendo che ogni quattro mesi l'attore avrebbe dovuto presentare un rapporto sull'avanzamento del lavoro, la prima volta il 31 dicembre 2003.
Il 26 agosto 2003 la Sezione amministrativa e la Divisione della scuola del DECS hanno concesso all'attore un congedo totale dall'insegnamento dal 1° settembre 2003 al 31 agosto 2005, retribuito per motivi culturali. Con la stessa risoluzione, l'autorità cantonale ha demandato all'Ufficio stipendi del Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE) il compito di recuperare presso la Divisione della cultura del DECS l'onorario (fr. 47'500.-) corrisposto annualmente all'attore per svolgere il mandato di ricerca.
B. Preso atto del primo rapporto allestito dal prof. AT 1, il 28 gennaio 2004 il Comitato dell'OLSI ha manifestato la sua insoddisfazione per il lavoro svolto sino a quel momento. Gli ha quindi prospettato l'intenzione di ridurre il mandato ad un solo anno.
Dopo discussioni che non occorre qui riassumere, il 10 maggio 2004 il DECS ha revocato il mandato assegnato all'attore.
Contro questa determinazione, il prof. AT 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, che con giudizio 26 ottobre 2004 ha dichiarato irricevibile il gravame per difetto di decisione impugnabile. In sostanza, il Governo ha ritenuto che il rapporto di lavoro instaurato con l'insorgente soggiacesse al diritto privato.
C. Con la petizione citata in ingresso, il prof. AT 1 ha convenuto lo Stato davanti a questo tribunale, ponendo a giudizio le domande ivi riprodotte.
Secondo l'attore, il mandato di ricerca conferitogli sarebbe retto dal diritto pubblico. Lo attesterebbe il suo statuto di docente cantonale in congedo pagato, nonché il fatto che gli è stato conferito sulla base della legge federale sugli aiuti finanziari per la salvaguardia e la promozione della lingua e cultura romancia e italiana.
La revoca dell'incarico, prosegue, sarebbe ingiustificata, contraria alla buona fede, intempestiva e sproporzionata. I poco lusinghieri apprezzamenti, espressi dai membri del Comitato dell' OLSI sulla qualità del lavoro svolto nei primi quattro mesi di un mandato a tempo parziale (30%), che avrebbe dovuto svilupparsi sull'arco di due anni, sarebbero affrettati oltre che infondati. Essi scaturirebbero in particolare dai pregiudizi che il direttore del Comitato dell'OLSI, prof. L__________, nutrirebbe nei suoi confronti.
D. Il convenuto ha sollecitato il rigetto della petizione con argomenti che saranno discussi qui appresso.
In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente confermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. Giusta l'art. 71 lett. b PAmm, il Tribunale cantonale amministrativo giudica quale istanza unica le contestazioni che sgorgano da contratti di diritto pubblico in cui lo Stato è parte.
Prima di eventualmente entrare nel merito della petizione occorre verificare se il mandato di ricerca conferito dal DECS all'attore costituisca un contratto di diritto pubblico.
2. Il contratto di diritto amministrativo si configura come un accordo fondato sulle dichiarazioni concordi di volontà di due o più parti per regolare un rapporto giuridico sottoposto al diritto pubblico (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, IV. ed., Zurigo 2002, pag. 218 n. 1052). Esso si distingue dal contratto di diritto privato perché mira a disciplinare rapporti fondati sul diritto pubblico (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., n. 909).
Se la legge non determina la natura del rapporto, il criterio distintivo tra contratto di diritto privato e contratto di diritto amministrativo deve essere ricercato nell'oggetto delle relazioni o dei rapporti giuridici che vi vengono regolati. Per essere considerato di diritto amministrativo non basta che il contratto sia stipulato da un soggetto del diritto pubblico con un altro ente pubblico o con un privato. Determinante ai fini della qualifica dell'accordo è la funzione che è destinato a svolgere o l'interesse che persegue.
Il contratto di diritto amministrativo serve direttamente all'adem-pimento di un compito d'interesse pubblico. Quello di diritto privato è invece volto al soddisfacimento di interessi particolari delle parti. Decisivo è quindi lo scopo dell'accordo (Häfelin/Müller, op. cit. n. 1058 seg.; René Rhinow, Verfügung, Verwaltungs-vertrag und privatrechtlicher Vertrag, Festgabe zum schweizeri-schen Juristentag, 1985, pag. 303; Scolari, op. cit., n. 915 seg.).
Al fine di distinguere tra contestazioni di diritto pubblico e contestazioni di diritto privato, si fa solitamente capo a diverse teorie: in particolare, a quella della subordinazione ed a quella degli interessi. Per la prima, il rapporto è di diritto pubblico se lo Stato interviene iure imperii nei confronti del privato. È invece di diritto privato se il rapporto fra le parti è di tipo paritetico. La seconda teoria privilegia per contro la natura pubblica o privata degli interessi perseguiti. Le diverse teorie non si escludono a vicenda. Prevalente è quella che meglio risponde alle particolarità del caso concreto (DTF 128 III 253 consid. 2; 109 Ib 149; RDAT 1999 II n. 6; AJP 2001, 1450 - 1454; BR 2004 pag. 82-83; Max Imbo-den/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 46, B I, René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizeri-sche Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., n. 46 B I seg.).
3. Nel caso concreto, il DECS ha affidato al prof. AT 1 un mandato di ricerca nel campo della linguistica; disciplina, nella quale l'attore dispone di una specifica preparazione accademica e di particolari competenze professionali.
Il mandato, conferito con atto del 20 giugno 2003, che il Consiglio di Stato nel giudizio del 26 ottobre 2004 ha configurato come semplice dichiarazione di volontà, non serve direttamente all'a-dempimento di compiti d'interesse pubblico. Il fatto che il mandato benefici delle sovvenzioni previste dalla legge federale sugli aiuti finanziari per la salvaguardia e la promozione della lingua e cultura romancia e italiana (RS 441.3) non permette di accreditare una diversa conclusione. Non per questo il mandato non diventa un atto inteso ad adempiere un compito d'interesse pubblico. Il diritto pubblico regola soltanto il finanziamento dello studio.
Né attraverso questo incarico lo Stato ha demandato all'attore l'espletamento di una qualsivoglia funzione pubblica. Le attività volte a salvaguardare e promuovere la lingua italiana non diventano attività destinate ad adempiere direttamente un compito d'interesse pubblico soltanto per il fatto che sono sorrette da un interesse di tale natura.
Tanto meno una ricerca sul tema "Realtà prospettive e interventi di promozione per la lingua italiana in Svizzera, con particolare attenzione a temi di politica linguistica e media", che l'attore è stato incaricato di svolgere, concerne un oggetto disciplinato dal diritto pubblico.
Irrilevante è il fatto che il mandato sia stato conferito all'attore dallo Stato o che egli sia un dipendente cantonale in congedo. La qualifica del rapporto giuridico instauratosi non dipende dallo statuto giuridico delle parti.
Neppure il fatto che la scelta del mandatario, chiamato a fornire allo Stato una prestazione di servizio, e la conseguente aggiudicazione fossero assoggettate alla legislazione sulle commesse pubbliche potrebbe giovare alle tesi dell'insorgente. Anche in questo caso, il conferimento effettivo dell'incarico, ovvero la stipulazione del relativo contratto, è in effetti retto dal diritto privato.
Il rapporto contrattuale instauratosi fra lo Stato e l'attore è quindi chiaramente ed inequivocabilmente assoggettato al diritto privato. Non tanto dalle norme che regolano il contratto di lavoro (art. 319 seg. CO), come ha ritenuto il Consiglio di Stato nel giudizio, di cui si è detto in narrativa, quanto piuttosto da quelle che disciplinano il contratto di mandato (art. 404 CO), poiché nell'allesti-mento dello studio commissionatogli, l'attore era sostanzialmente indipendente dalla controparte contrattuale.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono la petizione va quindi dichiarata irricevibile per difetto di giurisdizione del Tribunale cantonale amministrativo.
La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato ed al valore di causa, è posta a carico dell'attore secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 3, 28, 71 lett. b PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. La petizione è irricevibile.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è a carico dell'attore.
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3. Intimazione a: |
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terzi implicati |
Stato del Canton Ticino, 6500 Bellinzona,
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario