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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina |
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segretario: |
Stefano Furger, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 11 maggio 2006 di
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RI 1
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contro |
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la risoluzione 21 febbraio 2006 (n. 842) con cui il Consiglio di Stato ha istituito una zona di pianificazione cantonale riguardante i comuni di __________, __________ __________, __________ e __________ (comparto del Pian __________); |
viste le risposte:
- 7 agosto 2006 della divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
- 10 agosto 2006 del municipio di RA 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il comparto del Pian __________ comprende i territori giurisdizionali dei comuni di __________, __________ __________, __________ e __________ ed è riservato dai rispettivi piani regolatori principalmente all'insedia-mento delle attività a carattere artigianale, commerciale, industriale ed amministrativo. Il comparto ha conosciuto in questi ultimi decenni uno sviluppo rapido e disordinato di queste tipologie insediative, al punto tale, da evidenziare una serie di problematiche, che hanno determinato anche effetti pregiudizievoli agli insediamenti eminentemente residenziali situati lungo le dorsali sui due lati della pianura. In particolare, il forte richiamo di pubblico esercitato da parte dei grandi centri commerciali ha originato notevoli inconvenienti alla viabilità, con un flusso di traffico veicolare eccedente le capacità di smaltimento delle infrastrutture stradali esistenti. L'incremento costante e progressivo del traffico ha di conseguenza contribuito al deterioramento delle condizioni ambientali per quanto riguarda la qualità dell'aria e l'inquinamento fonico. Infine, la scarsa qualità urbanistica, frutto della frammentazione e dell'eterogenuità degli edifici e dei relativi spazi funzionali, ha portato a pronosticare un progressivo calo dell'attrattività del comparto stesso. La somma di questi fattori, scarsa accessibilità, carico ambientale e degrado urbanistico, ha inciso di riflesso negativamente sulla qualità di vita degli abitanti che risiedono nelle fasce residenziali pedemontane, entro cui si inserisce il Pian __________, oltre che degli stessi utenti delle zone lavorative. Ferma la premessa che il comparto dovrà comunque conservare nel suo complesso il ruolo strategico di quartiere per le funzioni lavorative miste e ritenuta la sua valenza di livello regionale, con risoluzione 21 febbraio 2006, il Consiglio di Stato ha adottato, una zona di pianificazione a salvaguardia di una pianificazione intercomunale per l'insieme del Pian __________, già in fase di avvio. Tale pianificazione si prefigge un obiettivo di riqualifica delle componenti residenziali, da una parte, e 'identificazione delle modalità di ordinamento territoriale-urbanistico più confacenti per lo sviluppo di un comparto lavorativo-commerciale al servizio di tutto l'agglomerato, salvaguardando e valorizzando le funzioni residenziali sensibili, già fortemente penalizzate, dall'altra parte. Tutto ciò coniugato con la finalità di migliorare, per quanto possibile, il quadro ambientale complessivo. Nel perimetro della zona di pianificazione (cfr. planimetria 1: 5'000, gennaio 2006), della durata di 5 anni, è vietato dunque ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura. In particolare, non è ammesso l'insediamento di nuovi edifici ed impianti o altri interventi e misure che possono generare un forte aggravio sulla viabilità e sul carico ambientale, così come lo sviluppo di quelli esistenti. Nel contempo, non sono ammessi insediamenti che possono compromettere soluzioni di riassetto territoriale e di integrazione tra le funzioni produttive e quelle abitative del piano. In aggiunta alle condizioni generali testé esposte, la scheda descrittiva assoggetta le istanze edilizie ad una limitazione circa il numero massimo dei movimenti: di regola, il tetto massimo per ogni progetto è fissato in 100 movimenti veicolari giornalieri. Non saranno in ogni caso rilasciate licenze edilizie per le grandi superfici di vendita ai sensi dell'art. 71a LALPT, mentre per le domande di costruzione conformi alle condizioni menzionate saranno invece rilasciate licenze solo dopo la messa in esercizio della sistemazione dello svincolo autostradale di __________ -sud (cfr. scheda descrittiva, cifra 3, pag. 6).
B. La zona di pianificazione che concerne il comprensorio territoriale del comune di __________, sezione di __________ -__________ ha incluso, in località __________, il mapp. 246 di proprietà dello RI 1. Questo fondo presenta una superficie di 5'884 mq, su cui insistono alcuni edifici abitativi, concentrati nella porzione settentrionale. La parte restante del terreno, più della metà, è di natura prativa, quindi completamente sgombra da edificazioni.
C. Con ricorso 11 maggio 2006 lo RI 1 insorge innanzi al Tribunale della pianificazione del territorio avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendone l'annullamento. A sostegno dell'impugnativa, il ricorrente lamenta la violazione del principio della parità di trattamento e della garanzia della proprietà, per quanto riguarda in particolare la carenza della base legale e la violazione del principio della proporzionalità. In merito alla base legale, esso ritiene innanzitutto che l'avversato provvedimento, in quanto finalizzato a non aggravare ulteriormente i problemi viari già manifestatisi a più riprese ed il carico ambientale, sarebbe stato impropriamente ed esclusivamente utilizzato quale strumento di salvaguardia ambientale, invece che fungere da tutela di una pianificazione futura, di cui, peraltro, non esisterebbe nessuno studio in atto. Lo proverebbe il fatto che la risoluzione impugnata non illustra alcun indirizzo o concetto pianificatorio sufficientemente concreto, atto dunque ad essere salvaguardato. Semmai, la misura in parola sembrerebbe piuttosto volta a tutelare la modifica di alcune schede del piano direttore: ciò, malgrado la legge preveda zone di pianificazione soltanto riferite a pianificazioni dell'utilizzazione, quali sono nella fattispecie i piani regolatori dei comuni interessati. Inoltre, nella misura in cui il provvedimento contestato blocca l'insediamento di nuove attività, il ricorrente lo ritiene inidoneo ed inutile, quindi non proporzionato. Difatti, per il comprensorio interessato, già consolidatosi dopo aver conosciuto una notevole e disordinata fase di sviluppo di insediamenti a scopo commerciale e di servizio, non vi sarebbe più spazio d'intervento attraverso l'appronta-mento di nuovi strumenti pianificatori, che giungerebbero ormai in ritardo. Nel caso concreto, gli interventi correttivi da ritenere dovrebbero essere di altra natura, come ad esempio l'adegua-mento della struttura viaria, la promozione del trasporto pubblico, un'efficace politica di limitazione dei posteggi ed altro ancora, i quali, però, non necessiterebbero la messa in campo di misure cautelative, così pregiudizievoli per i proprietari toccati, come il provvedimento in parola. Per quanto riguarda in particolare la limitazione che assoggetta il rilascio della licenza edilizia ad un tetto massimo di 100 movimenti veicolari giornalieri, l'insorgente ritiene che, oltre a violare il principio della proporzionalità, essa sarebbe pure lesiva del principio dell'uguaglianza giuridica. Questo parametro, poiché soltanto riferito al singolo progetto, indipendentemente dalle dimensioni del terreno in oggetto, come pure dal suo grado di effettiva edificazione, non permetterebbe di operare una corretta distinzione fra superfici grandi e piccole, rispettivamente già insediate e non edificate.
D. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio di RA 1 postulano il rigetto integrale dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
E. In data 22 settembre 2006 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale, dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando a formulare conclusioni scritte. Il tribunale ha pertanto dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 64 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione (art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).
2.2. In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo stadio, l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamen-to pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita all'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi pianificatori o problemi particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano, in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati, il Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia di obiettivi della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali. L'operato del Governo è senz'altro sorretto da una valida base legale. Va precisato che, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la zona di pianificazione all'esame è volta con ogni evidenza a tutelare un processo pianificatorio che dovrà sfociare in una pianificazione intercomunale, non certo a salvaguardare la modifica di schede del piano direttore (cfr. scheda descrittiva, cifra 2, pag. 3 segg.). Poco importa in questa sede, come vedremo, se in concomitanza con l'allestimento del piano regolatore intercomunale o di altra pianificazione dell'utiliz-zazione, lo strumento di pianificazione cantonale dovrà essere aggiornato tutt'al più in talune sue componenti, attualmente di dato preliminare o intermedio (cfr. ad esempio scheda settoriale 12.23.2).
4. L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano d'utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all'impie-go transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dal Governo, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 457).
4.1. Nel caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta. Come evidenziato in narrativa, la misura contestata ha quale presupposto la presa di coscienza da parte dei comuni interessati del costante e progressivo deterioramento della situazione a livello viario, urbanistico e ambientale che tocca il comparto del Pian __________, a scapito quindi della qualità di vita di chi vi risiede e vi lavora, oltre che a detrimento delle possibili potenzialità di sviluppo che esso ancora riserva. Non va difatti trascurato che il comparto all'esame è a tutt'oggi sfruttato dal profilo edificatorio soltanto per poco più della metà del potenziale concesso dal piani regolatori in vigore. Allo scopo di porre rimedio a tutti questi aspetti in modo coordinato, il 10 maggio 2005 i comuni di Barbengo, Collina d'Oro, Grancia e Lugano hanno concluso una convenzione (cfr. doc., in atti), sulla cui base è stata costituita la Commissione per la pianificazione intercomunale del Pian __________ (CIPPS), dando formalmente avvio ad un processo pianificatorio, articolato in più fasi, che dovrà sfociare, per quanto riguarda le competenze di stretta pertinenza comunale, in una pianificazione intercomunale, relativamente all'area del piano dedicata alle attività lavorative, e nell'adeguamento dei rispettivi piani regolatori, per quanto concerne le fasce residenziali di contorno. Attualmente, stanno giungendo a compimento i lavori di prima fase, detta anche “strategia d'intervento” (2005-2006), con l'alle-stimento di un rapporto (cfr. doc., in atti), curato dalla CIPPS in collaborazione con il dipartimento del territorio e con la commissione regionale dei trasporti del Luganese (CRTL), e già posto in consultazione presso i comuni interessati. Attraverso questo rapporto è stato presentato un concetto base di riqualifica dell'area, che si dovrà tradurre in seguito in norme e zone di utilizzazione e, in concomitanza, nell'aggiornamento delle relative schede di piano direttore. Parallelamente a questa fase, il Cantone ha avviato importanti interventi infrastrutturali, finalizzati, ma non soltanto, al comparto all'esame: la riorganizzazione dello svincolo autostradale di __________ -sud, già in fase di realizzazione, e il cosiddetto piano di pronto intervento del Pian __________ (PPI), con l'approvazione da parte del Gran Consiglio del piano generale per la sistemazione della strada cantonale, tratto rotonda __________ – incrocio __________ (cfr. messaggio, n. 5303, del 24 settembre 2002 del Consiglio di Stato; decreto legislativo del 16 dicembre 2002). Queste opere consentiranno di risolvere soltanto parzialmente il problema relativo alla capacità di smaltimento del traffico da parte delle infrastrutture stradali, giacché permetteranno di creare una riserva del 5% rispetto alla situazione attuale.
4.2. A ben vedere, l'obiettivo di un riequilibrio della situazione urbanistica, sia dal punto di vista formale che da quello funzionale, tra le attività produttive e gli insediamenti residenziali, unitamente al conseguimento di un miglioramento in senso lato delle condizioni ambientali, era implicito negli indirizzi già fissati a suo tempo nella scheda di piano direttore 11.3, di dato intermedio, relativa al comprensorio del Pian __________, adottata dal Consiglio di Stato il 5 luglio 1990. In particolare, il coordinamento aveva quale scopo di valorizzare il potenziale dell'insieme delle zone industriali, artigianali e commerciali del comparto, quale area di attività al servizio della regione funzionale urbana di __________, concertandone l'uso del suolo nel contesto di un riordino urbanistico e funzionale. Le problematiche già allora rilevate, quali l'accessibilità alle zone con mezzi collettivi o pubblici di trasporto, il riordino della rete viaria al servizio delle diverse zone, il carico ambientale massimo ammissibile e, infine, la definizione dei tipi di attività ammissibili e delle norme per un uso razionale e parsimonioso del suolo in vista di un riordino funzionale e urbanistico, dovevano essere approfondite attraverso degli studi, le cui risultanze andavano successivamente consolidate mediante i necessari adeguamenti delle pianificazioni locali. Indagini che il cantone aveva prontamente avviato, ma in seguito sospeso, giacché a quel momento risultava opportuno attendere l'affina-mento degli studi, di più ampio respiro e portata, riguardanti per l'appunto l'intero agglomerato del Luganese, di cui il comparto all'esame è, come vedremo, componente costitutiva.
4.3. Difatti, nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del Luganese (PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del Luganese, oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del Luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra cui figurano anche i comune di __________, __________, __________ e __________, e suddiviso in 18 parti urbane omogenee, denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali. In questo contesto, il comparto in parola è stato definito quale unità di quartiere della Nuova Città: il Quartiere Pian __________ (n. 16) che, per la sua peculiare caratteristica insediativa, è stato attribuito alla categoria dei quartieri misti di servizio. Per questo quartiere sono dunque auspicate, unitamente ad altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la regolamentazione della crescita dei centri commerciali, la pianificazione coordinata dell'intero quartiere, la riqualificazione urbanistica con particolari interventi sulla trama delle costruzioni artigianali/commerciali e sulla valorizzazione degli insediamenti residenziali esistenti e la riqualificazione e potenziamento dell'as-setto viario (cfr. scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.__________). In aggiunta a queste misure, per quanto riguarda specificatamente la componente riferita al trasporto individuale su gomma, la scheda settoriale 12.23.2 prevede quale oggetto una strada di gronda, che dovrebbe svilupparsi sulle dorsali ai lati del comparto, in modo da rendere indipendente il traffico da e per le aree residenziali da quello per le zone lavorative.
4.4. Ora, il livello di degrado toccato dal Pian __________ dal profilo formale, funzionale e ambientale è così evidente, né il ricorrente si avventura a contestarlo, con effetti che per taluni aspetti configurano una situazione di chiara emergenza, da non necessitare di ulteriori approfondimenti da parte del tribunale: non fa quindi dubbio che s'impongano interventi di riqualifica, di cui la modifica dell'ordinamento pianificatorio vigente rappresenta uno degli strumenti imprescindibili. Esso, ad oggi, ha ampiamente dimostrato, ce ne fosse bisogno, se non proprio di aver favorito questa situazione, quanto meno di essere insoddisfacente, carente e superato per fronteggiare siffatte contingenze. Pertanto, fra i molteplici progetti, che direttamente o indirettamente interessano a media e a lunga scadenza il Pian __________, si pone dunque una pianificazione intercomunale unitaria, nel quadro di un'ormai più che auspicata e consolidata visione coordinata a livello regionale, entro cui i vari attori istituzionali, comuni, Cantone e varie commissioni, si sono già sin d'ora, come visto, attivati. Tale esigenza, peraltro, trova riscontro negli obiettivi elencati alla cifra 2 della scheda descrittiva della zona di pianificazione (cfr. supra, consid. A e inoltre consid. 4.2 e 4.3) che, in quanto tali, concretizzano nel loro complesso un indirizzo pianificatorio adeguato e sufficiente, riferiti ad un comprensorio, la cui delimitazione risulta, come si avrà modo di ritornare nel prosieguo, correttamente determinata e congruente. L'intenzione pianificatoria va ritenuta più che mai assodata, oltre che apparire necessaria sulla scorta di un chiaro e palese interesse pubblico (art. 41 cpv. 2 LALPT).
4.5. L'interesse pubblico a una misura di protezione di questo genere va quindi ricercato in concreto nel fatto che il programmato processo di pianificazione intercomunale, finalizzato alla riqualifica in modo coordinato di un vasto comprensorio, quale il Pian __________, che, per ubicazione e proprio per gli importanti insediamenti a carattere lavorativo e residenziale, risulta strategico per tutto l'agglomerato del Luganese, non dev'essere pregiudicata, ritenuta la superficie utile ancora disponibile, da un ulteriore aggravio delle condizioni di degrado, dovuto ad uno sviluppo squilibrato e disordinato, come quello avvenuto negli ultimi anni, che lo vanificherebbe. Pianificazione che, attraverso misure volte al recupero di un confacente assetto urbanistico e viario e di migliori condizioni ambientali, accompagnate da un riequilibrio delle funzioni lavorative con quelle residenziali, onde ottenere un miglioramento della qualità di vita, consente infine la promozione delle dinamiche di sviluppo, che potenzialmente sono ancora insite nel comparto. Quindi, la rilevanza sul piano territoriale dell'intervento allo studio, soprattutto perché riguarda, come nel caso del terreno del ricorrente, comprensori attribuiti dalle pianificazioni locali alle zone edificabili, richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
5. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, la zona di pianificazione risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità.
5.1. A tale proposito, occorre premettere che per realizzare in modo coerente gli obiettivi di riqualifica urbanistica, viaria e ambientale, il perimetro dell'avversata zona di pianificazione doveva pur comprendere tutte le aree destinate agli insediamenti lavorativi dai piani regolatori dei comuni interessati, ubicate nella piana. Il comparto così circoscritto forma difatti un'unità omogenea dal profilo sia territoriale, che funzionale, di cui il fondo del ricorrente, situato in posizione centrale, fa parte integrante ed è direttamente interessato dalle problematiche che investono l'intero Pian __________. Proprio perché in buona parte non ancora edificato, esso contribuisce senz'altro ad incidere sull'assetto e la funzionalità della programmata pianificazione intercomunale. Pianificazione che, va ricordato, il provvedimento contestato deve innanzitutto garantire escludendo intoppi di sorta, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se la superficie dell'insorgente, ora bloccata, verrà e in quale misura effettivamente toccata. Di conseguenza, il limite della zona di pianificazione non appare eccedere queste previsioni, né al tribunale, in queste condizioni, è consentito d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.
5.2. Ciò detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci dubbi. E' questo lo strumento deputato per simili evenienze. D'altro canto, nessun altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (decisione sospensiva, blocco edilizio) è applicabile nella fattispecie. Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui il ricorrente avversa l'ordinamento pianificatorio in fieri, le sue censure non sono ammissibili in questa sede, in quanto premature: sarà eventualmente nel corso della procedura di adozione del piano intercomunale (art. 24 cpv. 5 LALPT, 16 RALPT) che esso potrà proporre osservazioni in merito e, se del caso, adire le vie di ricorso. La misura prevista, come in parte già evidenziato in precedenza, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare il riassetto di un comparto di tale importanza, per di più di valenza regionale, con apprezzabili superfici ancora libere da edificazioni (cfr. ad esempio mapp. 246), e in riferimento ai problemi appurati, non si vede infatti come il processo pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed immediato, che vada di principio oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la pianificazione di una porzione importante del comprensorio dell'agglomerato del Luganese e difficilmente può essere rimessa in forse per gli inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso. Va tuttavia ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce piuttosto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente conforme o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento. Trattandosi inoltre di un vincolo i cui effetti sono limitati nel tempo e considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende pertanto a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto al ricorrente.
6. In conclusione, la zona di pianificazione all'esame risulta nel suo complesso, come pure in riferimento al mapp. 246, sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio della proporzionalità.
7.La misura impugnata nemmeno è costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per includere nel perimetro della zona di pianificazione il fondo in parola sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Quanto ai 100 movimenti veicolari giornalieri, va considerato che questo criterio, seppur in quanto tale schematico e poco affinato da non tenere conto di realtà più diversificate, appare giustificato, giacché costituisce un tetto massimo, di entità moderata, che si applica comunque a tutti i nuovi progetti, nel contesto di una misura cautelare, quindi transitoria e limitata nel tempo, che per sua natura esplica effetti di principio affini al blocco edilizio. Essa va quindi convalidata.
8. Per tutti i pregressi motivi, il ricorso deve, dunque, essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento della tassa di giudizio e delle spese per complessivi fr. 2'000.- (duemila).
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3. a: |
__________
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terzi implicati |
PI 1
CO 1
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario