
Incarto n. 90.2006.3	Lugano 3 ottobre 2007	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 28 gennaio 2006 di

RI 1

RI 2

RI 3

contro

la risoluzione __________ __________ 2005, con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di PI 1;

viste le risposte:

- 5 maggio 2006 del municipio di PI 1,

- 18 maggio 2006 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,

- 4 giugno 2006 di CO 2,

- 7 giugno 2006 di CO 3;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. Nella seduta dell'11 marzo 2002 l'assemblea comunale di PI 1 ha adottato una serie di varianti al piano regolatore, tra le quali figuravano il completamento del piano del paesaggio, l'aggiornamento del limite del bosco, la modifica dei limiti delle zone di protezione delle sorgenti, la ridefinizione del territorio edificabile a nord del nucleo vecchio e della zona residenziale R2. Ha nel contempo adeguato e completato alcuni disposti delle NAPR.

B. Con risoluzione del __________ __________ 2005 il Consiglio di Stato ha di massima approvato queste varianti. Per quanto riguarda la ridefinizione del territorio edificabile a nord del nucleo, l'Esecutivo cantonale ha constatato che l'azzonamento proposto dal comune era conforme alle indicazioni scaturite dalla decisione dell'allora Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) del 10 marzo 1994, con la quale era stato accolto un ricorso inoltrato da RI 1. Con la variante in questione, infatti, il comune aveva giustamente inserito tutto il mapp. 0, di proprietà di CO 2, nella zona del nucleo di vecchia formazione, introducendo nel contempo delle linee di costruzione sia su questo mappale sia sul mappale n. 2 (appartenente a CO 3) allo scopo di garantire un'area di stacco dal bosco e di compattare l'edificazione sul lato nord del nucleo. Sempre nella medesima decisione, l'autorità cantonale, per contro, ha accertato che il comune non aveva approntato la corretta procedura per l'accertamento del limite del bosco a contatto con l'area edificabile. Ha quindi negato l'approvazione del piano regolatore su questo punto ed ha invitato il comune ad inoltrare la domanda formale di accertamento entro sei mesi dalla crescita in giudicato della decisione.

Nel contempo, per quanto qui di interesse, l'Esecutivo cantonale ha respinto quasi tutte le censure ricorsuali presentate con ricorsi di RI 1, della RI 2 e di RI 3, accogliendo unicamente le loro critiche relative all'accertamento del limite del bosco e al mancato aggiornamento delle rappresentazioni grafiche con le costruzioni esistenti.

C. Contro questa decisione, la e RI 3 hanno adito il Tribunale della pianificazione del territorio (ora integrato nel Tribunale cantonale amministrativo, cfr. consid. 1) con ricorso del 28 gennaio 2006, ripresentando di massima le medesime censure già avanzate nella precedente sede. Dei motivi si dirà per quanto necessario nei successivi considerandi.

D. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, il comune di PI 1 e CO 3 chiedono che il ricorso venga respinto. CO 2 ha invece presentato le sue osservazioni senza tuttavia formulare precise domande.

E. Il 28 settembre 2006 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, in occasione del quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti. Il patrocinatore dei ricorrenti è stato quindi invitato a presentare la procura di RI 3, richiesta a cui ha dato seguito il 13 ottobre 2006. Per il rimanente le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e richieste. L'istruttoria è stata chiusa e le parti hanno rinunciato alle conclusioni.

Considerato, in diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT).

1.1. La legittimazione di RI 1, cittadino attivo di PI 1 come pure quella di RI 3, proprietaria di un fondo in territorio comunale, entrambi già ricorrenti, è data (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT).

1.2. Il Consiglio di Stato non ha esaminato la legittimazione attiva della RI 2, entrando senza riserve nel merito del suo ricorso, peraltro identico a quello inoltrato tra gli altri anche da RI 1 e da RI 3. Poiché i tre insorgenti procedono, in questa sede, con un unico atto ricorsuale, che deve essere integralmente respinto, anche il tribunale prescinde dalla puntuale verifica della legittimazione a ricorrere della RI 2.

2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. I ricorrenti sostengono che il comune di PI 1 avrebbe disatteso l'obbligo di informazione alla popolazione discendente dagli art. 4 LPT e 32 LALPT, perché, pur indicendo una serata informativa, durante la stessa la popolazione sarebbe stata messa dinanzi al fatto compiuto senza possibilità di inoltrare osservazioni e di esprimere proprie proposte. Ritenuta la natura formale della censura, essa viene esaminata preliminarmente, dal momento che un suo accoglimento comporterebbe il rinvio dell'incarto all'autorità inferiore e renderebbe così superfluo l'esame delle ulteriori censure di merito.

3.1. In forza dell' art. 4 LPT, dal titolo "Informazione e partecipazione", le autorità incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999, I, pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvî). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT fa obbligo al Cantone ed ai comuni di garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione nell' ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla LALPT. Con riferimento al piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT prescrive al municipio d'informare la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire (RDAT II-1997 n. 20, II-2002 n. 34). Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Questa procedura è esatta per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (RDAT II-1995 n. 4 consid. 3.1).

3.2. Il comune di PI 1 ha indetto il 26 novembre 2001 una serata informativa sulle varianti in atto del piano regolatore, fatto ammesso pure dai ricorrenti stessi. Durante il periodo di almeno 30 giorni previsto dalla LALPT per inoltrare osservazioni (art. 32 cpv. 2 LALPT) i ricorrenti non hanno inoltrato nessuna proposta pianificatoria alternativa a quanto illustrato in occasione della seduta e risultante dai documenti allestiti dal comune. Tanto meno hanno richiesto delucidazioni sulle scelte pianificatorie di cui il comune intendeva avvalersi. Il fatto che in occasione della serata informativa il dipartimento competente avesse già espresso il proprio parere sulle varianti con l'allestimento dell'esame preliminare non sta ancora a significare che la pianificazione fosse già stata decisa definitivamente. Per l'art. 33 cpv. 3 LALPT, il municipio informa la popolazione sulla proposta di piano e sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione. Il municipio di PI 1 ha chiaramente ossequiato questo disposto presentando in occasione della serata informativa anche i risultati dell'esame preliminare. In ogni caso, si ricorda che l'esame preliminare è uno strumento di lavoro allestito dal Dipartimento del territorio all'attenzione del municipio (art. 33 LALPT) che non costituisce un'assicurazione concreta nei confronti degli interessati riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del territorio, soggetto all'approvazione del Consiglio di Stato (art. 37 LALPT; cfr. decisione del Tribunale federale del 16.09.2004, 1P.608/2003, consid. 3.5). Per il rimanente la legge non stabilisce le modalità precise per l'informazione alla popolazione che è lasciata ai singoli operatori. In concreto, ciò che il municipio di PI 1 ha messo in atto - serata pubblica, possibilità di inoltrare osservazioni, possibilità di consultare gli atti pianificatori - è quindi da ritenersi senz'altro conforme all'obbligo di informazione e partecipazione della popolazione ai sensi dei citati disposti. In tali circostanze, le censure di violazione dell'art. 4 LPT e 32 LALPT sono manifestamente infondate.

La critica ricorsuale relativa al contenuto asseritamente insufficiente del messaggio municipale all'indirizzo dell'assemblea comunale è tardiva in quanto avrebbe dovuto se del caso essere presentata con un ricorso fondato sulla legge organica comunale (LOC); ciò che tuttavia non è avvenuto.

4. Con la decisione impugnata il Consiglio di Stato ha accolto la censura presentata dai ricorrenti riguardante l'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona edificabile ed ha ordinato al comune di inoltrare all'autorità forestale un'istanza di accertamento secondo la procedura prevista dalla legislazione forestale. Mal si comprendono le critiche e le richieste ribadite dai ricorrenti in questa sede a questo proposito, dal momento che questo tribunale non è l'autorità preposta all'accertamento del limite del bosco. Il ricorso su questo punto è quindi inammissibile.

5. Nel merito, i ricorrenti sollevano una serie di censure per le quali, tuttavia, non spiegano in quali violazioni del diritto sarebbe incorsa l'autorità inferiore. Esse si esauriscono in una semplice contrapposizione di possibili soluzioni alternative che avrebbero, a mente dei ricorrenti, giustificato se non addirittura imposto altre scelte pianificatorie da parte del comune.
Si tratta in particolare dei seguenti punti del ricorso, di non sempre facile lettura: "in fatto e in diritto":

- ad a. (definizione generale dei concetti di riattamento, trasformazione, ricostruzione e ampliamento);

- ad g. (colore dell'intonaco degli edifici, aperture e ricostruzioni nel nucleo vecchio e in generale procedura per interventi in questa zona);

- ad f. (possibilità di sopraelevazione dei tetti);

- ad 8 (ricostruzione dei tetti alzati abusivamente allo stato precedente, obbligo di mantenere una distanza di 20 metri per le nuove edificazioni dal nucleo);

- ad 10 (richiesta di divieto di costruzione per manufatti accessori, salvo pergole tradizionali sui fondi n. 0, 3 e 2).

Questo tribunale non è autorità di pianificazione. Esso valuta unicamente le violazioni di diritto e, come del resto anche il Consiglio di Stato, non può intervenire allorquando il comune, nell'ambito della sua autonomia costituzionalmente protetta, opta per una scelta che si rivela legittima, adeguata e opportuna piuttosto che un'altra. Il ricorso su questi punti è quindi manifestamente infondato, se non addirittura temerario. Non basta appellarsi ad un generico deturpamento del paesaggio storico, artistico e ambientale per poter fondare un obbligo di esame delle proposte pianificatorie avanzate in questa sede dai ricorrenti.

6. Per il rimanente, i ricorrenti criticano lo stralcio nelle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), della consultazione obbligatoria dell'autorità cantonale in relazione agli interventi sui monumenti storici e nel nucleo di vecchia formazione (nuovi art. 36.2 e 41.2). Essi ritengono pure che il municipio non abbia sufficientemente tutelato la vista sull'oratorio e che la commissione dei beni culturali non sarebbe stata sentita prima dell'approvazione delle varianti del piano regolatore. Chiedono infine che venga ripristinato il parere obbligatorio dell'autorità cantonale (cfr. ricorso ad g. e ad 7.).

6.1. L'oratorio è stato ritenuto dal comune di PI 1 quale bene culturale di interesse locale. Altri beni culturali non ne sono stati individuati. La commissione dei beni culturali, con scritto del 20 ottobre 2005, ha invitato il Consiglio di Stato a precisare le NAPR unicamente per quanto riguarda i ritrovamenti archeologici (cfr. scritto 20 ottobre 2005), mentre non ha indicato alcun bene culturale di interesse cantonale degno di protezione. Il Consiglio di Stato ha quindi approvato le relative disposizioni riguardo all'oratorio.

6.2. Secondo l'art. 20 cpv. 2 della legge cantonale sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC) il legislativo comunale decide quali immobili di interesse locale proteggere e delimita, se del caso, il perimetro di rispetto giusta l'art. 22 cpv. 2 LBC. Per quanto riguarda gli interventi su tali beni, l'art. 25 LBC dispone che il proprietario di un bene protetto di interesse locale ha l'obbligo di sottoporre ogni progetto di restauro al Consiglio di Stato, il quale si pronuncia entro 30 giorni dalla ricezione degli atti, ritenuto che la decorrenza infruttuosa di questo termine vale quale approvazione. La consultazione dell'autorità cantonale, entro questi limiti, è quindi data dalla stessa legge cantonale e risulta quindi superfluo, come vorrebbero i ricorrenti, ribadirlo nelle NAPR. Quanto al fatto che il comune avrebbe dovuto proteggere specificatamente anche gli affreschi e delle altre opere d'arte nelle case private, a prescindere dal fatto che i ricorrenti non menzionano quali di queste opere si trovano sul territorio, la critica non ha alcun fondamento. La decisione del Consiglio di Stato, che avalla la scelta del comune, è stata presa dietro consultazione degli uffici cantonali competenti e non presta il fianco a critica alcuna. Una diversa decisione avrebbe comportato una inammissibile lesione dell'autonomia comunale. Identica conclusione vale per la censura di mancata protezione della vista sull'oratorio, di esclusiva competenza comunale, pure priva di ogni fondamento.

7. I ricorrenti contestano pure l'azzonamento a nord del nucleo di vecchia formazione e a valle del bosco, in particolare per quanto riguarda l'inserimento del fondo n. 0 nella zona NV, ritenuto contrario alla decisione del Tribunale della pianificazione del territorio del 10 marzo 1994. Non essendo, a mente loro, il fondo in questione costruito, la possibile edificazione intensiva secondo le norme valevoli per la zona NV comprometterebbe il valore storico del nucleo (cfr. ricorso ad b. e h.). Sempre secondo i ricorrenti, anche l'azzonamento del fondo n. 2 così come approvato dal Consiglio di Stato sarebbe contrario alla decisione del TPT citata, perché l'edificazione sulla parte inferiore del fondo, sito in prossimità degli edifici del nucleo, ne comprometterebbe il valore storico e paesaggistico. Essi propongono quindi una linea di inedificabilità verso il nucleo, che taglierebbe in due il mappale sull'asse est-ovest (cfr. ricorso ad i.).

7.1. Contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti, il mappale n. 0 si trova secondo il piano regolatore precedente parte nella zona NV e parte della zona R2. Le attuali costruzioni, che datano di parecchi anni or sono, instano sulla parte del fondo inserito nella zona NV del piano regolatore. Come si è potuto appurare anche dal sopralluogo, esse si situano a ridosso del nucleo storico e ne rappresentano quasi una continuazione naturale. Fatta eccezione per un piccola costruzione accessoria, la parte rimanente del fondo è inedificata e dopo una prima area più o meno pianeggiante in prossimità degli edifici, il terreno sale assai ripidamente verso il bosco soprastante.
Il Tribunale della pianificazione del territorio nella decisione del 10 marzo 1994 aveva negato il proposto inserimento della part. n. 0 nella zona R2 per i seguenti motivi (pag. 12):

"[…] la larghezza della fascia di terreno in contestazione (che scende dall'alto del nucleo fino ad un strada sottostante ed è stretta tra le costruzioni del nucleo ed il bosco) è così esigua da non consentire la creazione di una zona residenziale degna di questo nome. Consente (se le distanze dal bosco e dal nucleo lo rendono effettivamente possibile, la qual cosa è dubbia) l'inserimento di una sola casa per volta, in verticale lungo il pendio, ciò che non sarebbe paesaggisticamente sopportabile. Non vi sarebbe infatti nessun dialogo tra queste costruzioni, formanti solo una successione di case, e il nucleo, da una parte, il bosco dall'altra.".

Correttamente letta, quindi, la sentenza citata non impone alcun obbligo di mantenimento a verde per l'area attualmente inedificata, come vorrebbero far credere i ricorrenti. Ha semplicemente dichiarato che l'inserimento di tutto il fondo nella zona R2 così come allora prospettato dal comune non corrispondeva ai criteri di pianificazione e contrastava con l'obbligo di preservare e tutelare il paesaggio, anche in considerazione della distanza minima dal bosco che a quel momento non era ancora stata stabilita nella legislazione forestale. La decisione non pregiudica quindi la possibilità di edificare almeno parzialmente i fondi siti a nord del nucleo e a valle del bosco.
La soluzione approvata dal Consiglio di Stato di includere integralmente il mappale n. 0 nella zona NV, pur con un limite di edificabilità per una fascia di circa 12-15 metri dal nucleo sì da mantenere libera la parte immediatamente sottostante il bosco - soluzione peraltro già suggerita dal dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del __________ __________ 1996 (pag. 3-4) - risponde senza dubbio alle esigenze di un'equilibrata pianificazione del territorio e di salvaguardia del paesaggio e del nucleo stesso. La concentrazione delle edificazioni sulla parte inferiore dei fondi crea inoltre uno stacco dal bosco così come auspicato nella decisione del 10 marzo 1994 del Tribunale della pianificazione del territorio. Si consideri inoltre che come ogni altro intervento nella zona del nucleo, anche l'edificazione di questo settore dovrà sottostare in ogni caso alle severe esigenze di cui all'art. 41 NAPR. Su questo punto il ricorso è pertanto privo di ogni fondamento.

7.2. In merito al fondo n. 2, i ricorrenti si limitano in sostanza all'asserzione secondo cui l'edificabilità (parziale) del mappale sarebbe contraria alla decisione del 10 marzo 1994 del TPT, ma omettono ogni spiegazione al riguardo, disattendendo in tal modo l'obbligo di motivazione a loro incombente. Di per sé il ricorso sarebbe quindi inammissibile già per questo motivo.

In ogni caso, anche per il fondo n. 2, totalmente inedificato e con una considerevole pendenza, inserito nella zona R2, si impongono le medesime conclusioni di cui al precedente paragrafo. La limitata possibilità edificatoria di cui beneficia il mappale 2 con la revisione pianificatoria in questione - la medesima linea di edificabilità come per il fondo n. 0 colpisce anche questo mappale - non contrasta affatto con i motivi a fondamento della decisione del 10 marzo 1994 del TPT. Si noti inoltre che oltre al limite di edificabilità disposto dal comune, che impone la concentrazione degli edifici tra il ciglio del percorso pedonale con servizio a domicilio autorizzato e la linea di costruzione a monte, il Consiglio di Stato proprio a tutela del nucleo e del paesaggio ha sottoposto l'edificazione su quel fondo ad una confacente atteggiamento progettuale che dovrà dar atto di una particolare sensibilità. In particolare, ha esplicitamente escluso frammentazioni del muretto a contatto con la proprietà, alterazioni delle caratteristiche del viottolo e l'esecuzione di importanti sbancamenti e rilevanti muri di controriva. Con queste limitazioni e condizioni, la tutela del paesaggio risulta senza dubbio sufficientemente garantita, nel rispetto delle indicazioni contenute nella precedente sentenza del TPT. Le critiche ricorsuali a questo proposito devono essere respinte siccome destituite di ogni buon fondamento.

8. Visto quanto precede, nella misura in cui è ammissibile il ricorso deve quindi essere respinto. La tassa di giustizia e le spese processuali sono poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm), i quali dovranno rifondere al comune di PI 1 e a CO 3, assistiti dai rispettivi legali, un'indennità per ripetibili (art. 31 PAmm). A CO 2 non vengono riconosciute ripetibili in quanto comparsa in causa personalmente, senza patrocinatore.

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;

dichiara e pronuncia:

1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- (milleottocento) è posta a carico dei ricorrenti RI 1, RI 2 e RI 3, in solido. Essi rifonderanno, in ragione di 1/3 ciascuno, fr. 1'200.- (milleduecento) a titolo di ripetibili al comune di PI 1 e fr. 1'200.- (milleduecento) sempre per ripetibili a CO 3.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario