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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina |
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segretaria: |
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera |
statuendo sul ricorso 30 gennaio 2006 di
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RI 1
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contro |
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la risoluzione 2005 (n. 54), con la quale il Consiglio di Stato ha statuito in merito all’assegnazione alla zona edificabile dei territori esposti a pericoli naturali del comune di PI 1; |
viste le risposte:
- 27 marzo 2006 del municipio di RA 1;
- 2 maggio 2006 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 sono proprietari dei mapp. 201, 202 e 203 di __________. I fondi, inedificati, sono ubicati in località __________. Tra di loro confinanti, essi sono posti sopra la strada cantonale che collega __________ a __________.
B. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. La parte non boschiva dei mapp. 201 e 202 ed il mapp. 203 sono stati assegnati alla zona R2 (residenziale estensiva). I mapp. 201 e 202 sono inoltre stati inclusi nel perimetro delle zone esposte a pericoli naturali: più precisamente nella zona II, a rischio medio.
Con ricorso 6 luglio 2000 RI 1 sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l'esclusione dei mapp. 201 e 202 dalle zone esposte a pericoli naturali. In via subordinata, oltre a confermare quest'ultima domanda, essi hanno chiesto al Governo di ordinare una modifica del piano regolatore volta a determinare il tipo di ripari ed il luogo ove essi dovevano essere eretti.
C. Con risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 570) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per quanto qui interessa, il Governo ha rilevato che il problema delle zone esposte a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non era stato affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto che si estendeva dal limite ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località __________ e che è stato riduttivamente designato nella menzionata risoluzione come comparto __________. Questi pericoli erano stati accertati attraverso uno studio di dettaglio allestito il 19 luglio 1999 dal CIRN (Consorzio ingegneri per il catasto dei rischi naturali). Il Governo ha indi fissato al comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione citata, cifra 3.4.3, lett. a, pag. 24 segg.). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale regolamentava l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
A seguito di tale decisione il Governo ha sospeso, quantomeno su questo oggetto, la decisione sul ricorso dei coniugi __________, i cui mapp. 201 e 202 erano compresi nel settore __________, fino al momento in cui avrebbe deciso se approvare o meno la zona edificabile esposta a pericoli naturali situata in tale comparto (cfr. risoluzione citata, cifra 4.4.3, pag. 59 segg.).
D. Con ricorso 11 marzo 2002 RI 1 sono insorti innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa. I ricorrenti hanno domandato che venisse immediatamente approvata l'assegnazione alla zona edificabile dei mapp. 201 e 202 e che questi venissero altresì esclusi dalle zone soggette a pericoli naturali. In via subordinata ed ancor più subordinata, oltre a confermare la domanda di assegnazione immediata delle particelle alla zona edificabile, i ricorrenti hanno domandano che detti fondi fossero assegnati alle zone di pericolo III (rischio basso) rispettivamente II (rischio medio). Hanno rimproverato in particolare allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affida la legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN), addossando i relativi oneri al comune. Hanno inoltre messo in dubbio l'interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento impugnato, che ritenevano discriminatorio e lesivo del principio della buona fede. Secondo il parere di un perito, che aveva fornito una consulenza geotecnica in vista dell'edificazione dei fondi, esisteva difatti la possibilità di proteggerli adeguatamente tramite l'erezione di ripari sugli stessi.
E. Con sentenza 2 settembre 2003 questo tribunale ha evaso il gravame.
Esso ha rilevato, in primo luogo, che la legislazione cantonale istituiva una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui era rispettivamente poteva essere esposto il territorio, quella di adozione del piano delle zone soggette a pericolo (PZP) prevista dalla legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN). In concreto, lo svolgimento di questa procedura non aveva avuto luogo prima che il consiglio comunale di __________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona edificabile residenziale nelle località __________ e di __________ (che qui non interessa), malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi.
Il tribunale ha pertanto ritenuto che, a ragione, il Consiglio di Stato non poteva tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione delle necessarie opere di premunizione costituiva già una soluzione di compromesso improntata al pragmatismo, che risultava addirittura più vantaggiosa per il comune e per i proprietari interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione della zona edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al comune per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante finalizzata allo stesso scopo, che contemplasse anche le opere di premunizione necessarie, come avrebbe imposto la stretta osservanza delle competenti disposizioni legali. Se, pertanto, il Governo avesse legittimamente potuto adottare la controversa soluzione era quesito che, alla fin fine, poteva rimanere irrisolto per il motivo che - comunque sia - il tribunale non avrebbe potuto modificare la situazione a pregiudizio degli insorgenti (art. 65 cpv. 4 PAmm).
Invano i ricorrenti rimproveravano allo Stato di essere venuto meno nell'adempimento dei compiti che gli affidava la LTPN. Nella misura in cui poneva a carico del comune l'incombenza di eseguire delle opere di premunizione la risoluzione governativa doveva essere considerata definitiva e la sua contestazione era, di conseguenza, improponibile. La decisione circa l'ente pubblico incaricato dell'attuazione delle opere di premunizione e risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali spettava al Consiglio di Stato nell'ambito del piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR) ed era definitiva, ovvero non impugnabile con rimedio di diritto ordinario (cfr. art. 11, 12 cpv. 1 cifra 5, 16 e 17 LTPN). La circostanza secondo cui il Governo avesse voluto inserire, in concreto, questa decisione nel contesto della risoluzione di approvazione del piano regolatore non permetteva di modificare l'ordinamento delle competenze e di conferire autorità a questo tribunale per dirimere un oggetto che sfuggiva alla sua cognizione.
Il tribunale ha inoltre ritenuto che, pure a torto, gli insorgenti tendevano a minimizzare i pericoli. La perizia geotecnica datata 14 marzo 2000 e prodotta dagli stessi, allestita dall'ing. __________, il quale aveva curato il già menzionato studio di dettaglio del CIRN relativo ai pericoli naturali incombenti nel settore in oggetto, riferiva in effetti dell'esposizione dei mapp. 201 e 202 alla caduta di sassi di media grandezza e consigliava, per la tutela dei fondi, una serie di interventi come la posa di un sistema di protezione sul territorio sovrastante le particelle (reti), la posa di un secondo sistema, eventualmente di traversine, sul confine a monte del mapp. 202, la riduzione delle aperture sulle pareti a monte delle costruzioni, infine il rinforzo delle pareti a monte di tutte le case. Un ulteriore intervento, siccome i sassi potevano avere delle traiettorie molto alte, consisteva nel prevedere, una soletta sottotetto rinforzata (cfr. documento citato, pag. 8). L'esperto ha indi completato quel referto con due complementi. Nel primo, del 12 settembre 2000, esso ha riferito della possibilità di tutelare i fondi tramite la realizzazione di ripari realizzati direttamente sugli stessi, ossia attraverso due reti di contenimento alte tre metri. Nel secondo complemento, del 19 ottobre 2001, dopo aver verificato la possibilità di intervenire direttamente sui muri delle costruzioni previste dai progetti dell'Impresa __________, il perito ha concluso che sarebbe bastata una sola rete di contenimento, accompagnata dall'esecuzione, per la parte principale ed il soggiorno della casa, di un muro a monte di spessore importante, con un'armatura adeguata, e dalla realizzazione di una soletta rinforzata per la parte sporgente. Egli ha inoltre consigliato di prevedere dei locali poco occupati a ridosso dei muri rinforzati e di limitare le aperture su questi ultimi. Il menzionato referto ed i relativi complementi confermavano pertanto pienamente la necessità di realizzare delle opere di protezione a monte e sui fondi dei ricorrenti rispettivamente solo su questi ultimi per poter ossequiare il requisito dell'idoneità all'edificazione dei medesimi. Inoltre il pericolo di caduta di sassi incombeva su un territorio relativamente ampio, di cui essi fanno parte, oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni. Con ogni evidenza questo pericolo non poteva pertanto essere semplicemente scongiurato tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per i soli edifici di nuova costruzione o per i quali viene mutata la destinazione, come si limita a prescrivere l'art. 31 NAPR proposto dal comune. L'intervento di realizzazione delle opere di tutela della zona fabbricabile doveva invece abbracciare l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale intervento venisse compiutamente studiato ed eseguito, in primo luogo, dal comune. L'obbligo del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al momento dell'edificazione assumeva, invece, un ruolo subalterno e complementare rispetto all'intervento di premunizione generale che doveva essere promosso dall'ente pubblico.
Dopo aver disatteso anche le censure di violazione dei principi di uguaglianza e della buona fede, il ricorso è stato, di conseguenza, respinto.
F. Con sentenza 16 settembre 2004, il Tribunale federale ha respinto il ricorso di diritto pubblico inoltratogli da RI 1 contro il menzionato giudicato.
Con sentenza di identica data il Tribunale federale ha tuttavia accolto il ricorso di diritto pubblico inoltratogli dal comune di PI 1 in merito alla sospensione dell'approvazione delle zone edificabili esposte a pericoli naturali disposta dal Governo e tutelata da parte di questo tribunale, nei confronti del comune stesso, con sentenza 2 settembre 2003. L'alta Corte federale ha rilevato che l'assenza del PZP e del PCPR adottati a norma della LTPN aveva precluso, al comune, la possibilità di esprimersi in merito a tali strumenti e, per quanto riguardava il PZP, di insorgere - se del caso - dinanzi al Consiglio di Stato giusta l'art. 8 LTPN. Imponendo al comune, nell'ambito della procedura di approvazione del piano regolatore, l'obbligo di eseguire imprecisati interventi di premunizione, in assenza di accertamenti pianificatori conformi alla LTPN e di un suo adeguato coinvolgimento sui compiti da assegnargli, le autorità cantonali - ha concluso il Tribunale federale - avevano manifestamente disatteso tale normativa, violando di conseguenza l'autonomia del comune (cfr. consid. 3.4. della sentenza 16 settembre 2004). Il giudicato 2 settembre 2003 di questo tribunale è pertanto stato cassato.
G. Questo tribunale si è dunque nuovamente chinato sul gravame 11 marzo 2002 del comune, evadendolo con sentenza 27 gennaio 2005.
Innanzitutto il tribunale ha ribadito che la legislazione cantonale istituiva una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio, quella di adozione del PZP, e che lo svolgimento di questa procedura non aveva avuto luogo prima che il consiglio comunale di __________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona edificabile residenziale nei comparti __________ e __________, malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi; circostanza peraltro pubblicamente attestata - tranne che per la località di __________ - dallo stesso piano del paesaggio, sul quale erano state riportate le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio del CIRN in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di conseguenza, la determinazione dell'autorità di pianificazione aveva tenuto in considerazione, in quest'ambito, la necessità di realizzare delle opere di premunizione.
Ferme queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle concrete circostanze, nemmeno poteva però limitarsi a sospendere la decisione di approvazione. Tale sospensione era difatti direttamente volta ad obbligare il comune - avesse voluto finalmente conseguire l'approvazione delle zone in esame - a realizzare degli studi di dettaglio (per la località di __________) e le necessarie, imprecisate opere di premunizione (per entrambi i settori), in palese violazione delle disposizione istituite dalla LTPN e del diritto del comune di tutelare i propri interessi in tale ambito. Questa legge prescrive difatti che l'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante il PZP, i cui allestimento ed approvazione spettano all'autorità cantonale (cfr. art. 6 e 9 LTPN) e che può inoltre essere impugnato da parte del comune (art. 8 LTPN). Per quanto concerne invece la premunizione e il risanamento, il comune dev’essere coinvolto ed avere il diritto di esprimersi prima che il Governo decida inappellabilmente, nell'ambito del PCPR, quale sia l'ente pubblico incaricato degli studi esecutivi e dell'attuazione (art. 12, 15 cpv. 2 e 16, 19 LTPN), riservata ancora la decisione in merito al finanziamento di tali provvedimenti (art. da 21 a 24 LTPN).
In quanto ricevibile il ricorso, su questo oggetto, è dunque stato accolto e la risoluzione governativa 5 febbraio 2002 annullata nella misura in cui sospendeva la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a pericoli naturali (caduta sassi) nei comparti di __________ e __________ e, del pari, sospendeva la decisione di approvazione dell’art. 31 NAPR, volto a regolamentare – secondo i propositi dell'autorità comunale – l'edificazione nelle zone esposte ai menzionati pericoli. Gli atti sono pertanto stati retrocessi al Consiglio di Stato affinché, per tali territori e per tale norma, emettesse direttamente una decisione di non approvazione del piano regolatore. Il Governo è inoltre stato invitato a stabilire quali provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati per gestire i territori interessati sintanto che non poteva essere approvata una nuova pianificazione.
H. Fondandosi sugli art. 4, 5, 6 e 7 LTPN, il 29 novembre 2005 il dipartimento del territorio ha risolto la pubblicazione del PZP concernente i territori soggetti a pericolo di caduta sassi del comune di PI 1 presso la locale cancelleria comunale e la Sezione forestale a Bellinzona (cfr. FU 96/2005 del 2 dicembre 2005, pag. 7984 e seg.). Per il settore da __________ -paese a __________, che qui interessa, i piani del PZP si fondavano sul già menzionato studio 19 luglio 1999 del CIRN, integrato da un studio (non datato) allestito dalla sezione forestale circa la determinazione del grado di pericolo di caduta sassi in zona __________ __________, posto sopra il nucleo. I piani pubblicati del PZP includevano, di conseguenza, i mapp. 201, 202, di proprietà dei ricorrenti, tra le zone di pericolo medio. Il PZP è stato pubblicato dal 12 dicembre 2005 al 12 marzo 2006 (cfr. FU 96/2005 del 2 dicembre 2005, pag. 7984 e seg.). Contro il PZP stesso sono state inoltrate tre impugnative, di cui una da parte dei qui insorgenti.
I. Con decisione 2005 (n. 59), il Consiglio di Stato ha dunque statuito in merito all’approvazione dell’attribuzione alla zona fabbricabile dei terreni esposti a pericoli naturali. In questo ambito esso ha risolto, da un lato, di approvare l’assegnazione alla zona edificabile delle superfici non interessate dalle zone di pericolo o soggette a pericolo basso o pericolo residuo giusta il PZP in fase di pubblicazione. Allo scopo di ulteriormente proteggere le costruzioni ubicate in questi ultimi due settori, il Consiglio di Stato non ha approvato l’art. 31 NAPR proposto dal comune e lo ha riformulato d’ufficio come segue:
“Zone esposte a pericolo basso e residuo
In caso di nuove edificazioni, trasformazioni, modifiche e ampliamenti si dovranno adottare accorgimenti tecnico costruttivi atti a ridurre il più possibile la vulnerabilità del manufatto (rinforzo dei muri, limitazioni delle aperture sui lati rivolti verso il pericolo, disposizione del fabbricato con il lato maggiore in direzione della pendenza del versante, rinuncia a locali ad alta occupazione in corrispondenza del lato più esposto al pericolo, ecc.).
Le diverse soluzioni tecniche adottate dovranno essere esplicitate e descritte in maniera sufficientemente esaustiva in una relazione tecnica, all’atto della presentazione della domanda di costruzione.”
Per contro, il Governo ha negato l’approvazione dell’attribuzione alla zona fabbricabile dei territori soggetti a pericolo medio o pericolo alto secondo il PZP in fase di pubblicazione. Tra questi figuravano i mapp. 201 e 202, di proprietà degli insorgenti. Per tali territori, delimitati in una serie di allegati grafici alla risoluzione, l’Esecutivo cantonale ha ordinato al comune di adottare una variante di piano regolatore volta ad individuare una proposta pianificatoria confacente alla situazione ed alla problematica dei pericoli naturali, una volta conclusa la procedura di adozione del PZP e di aggiornamento del PCPR. All’autorità comunale è inoltre stato ingiunto di adottare le opportune misure di salvaguardia della pianificazione previste dall’art. 57 LALPT.
Contestualmente a questa risoluzione, il Consiglio di Stato ha riattivato e deciso il ricorso inoltratogli da RI 1 il 6 luglio 2000, nella misura in cui l’evasione era stata sospesa nella risoluzione di approvazione del piano regolatore 5 febbraio 2002 (cfr. consid. C). A questo proposito il Governo, dopo aver richiamato il diniego di approvazione dell’attribuzione alla zona edificabile dei fondi esposti a pericolo medio o pericolo alto di caduta sassi, ha riservato la possibilità, per il comune, di riproporre, tramite variante, l’assegnazione di queste particelle alla zona fabbricabile, una volta concluse le procedure di adozione del PZP e di aggiornamento del PCPR, che avrebbero permesso di individuare dove e quali opere di premunizione e risanamento apparivano necessarie per assicurare l’idoneità all’edificazione dei terreni interessati ai sensi dell’art. 15 LPT. In questo senso il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di RI 1, nella misura in cui postulava l’intervento del comune “per una confacente gestione delle zona di pericolo naturale e delle relative opere di premunizione e risanamento.” (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.2, pag. 14).
L.Con ricorso 30 gennaio 2006, RI 1 insorgono davanti a questo tribunale contro il menzionato giudicato, chiedendo il suo annullamento e la retrocessione degli atti al Governo, affinché abbia a decidere solo dopo la conclusione della procedura di adozione del PZP. In via subordinata essi chiedono che la decisione di non approvazione dell’attribuzione alla zona edificabile sia limitata ai fondi che si trovano in situazione di chiaro pericolo (pericolo alto), non gestibile altrimenti che tramite opere da pianificare, progettare e realizzare da parte dell’ente pubblico. Gli insorgenti mettono segnatamente in dubbio l’interesse pubblico e la proporzionalità del provvedimento impugnato. A loro giudizio, sarebbe sufficiente l’adozione di una zona di pianificazione. A conforto delle loro allegazioni producono un referto di consulenza allestito da __________, secondo cui i mapp. 201 e 202 dovrebbero essere assegnati alla zona di pericolo residuo (doc. C), ed un rapporto, sempre allestito dalla precitata società (doc. D), condiviso dall’ufficio pericolo naturali, incendi e progetti (doc. E), secondo cui l’esecuzione di una semplice rete del costo di ca. fr. 30'000.-- ubicata nella parte superiore del mapp. 202 basterebbe per garantire la necessaria sicurezza dei fondi di loro proprietà. Annunciano di aver inoltrato una domanda di licenza edilizia per poter realizzare questo manufatto.
M. La divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione dell’impugnativa. Il municipio di RA 1 chiede invece che il mapp. 901 venga assegnato alla zona edificabile con grado di pericolo residuo e che possa essere edificato nel rispetto dell’art. 31 NAPR, dopo l’esecuzione delle opere di premunizione indicate nella perizia di parte.
N. Con risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3900), il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi inoltrati contro il PZP e lo ha adottato in applicazione dell’art. 9 LTPN.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Per una completa esposizione del diritto relativo alla problematica in oggetto, il tribunale rinvia al suo giudizio 27 gennaio 2005 riassunto sub. G, attraverso il quale, in accoglimento parziale del ricorso del comune di PI 1, ha annullato la risoluzione governativa 5 febbraio 2002 nella misura in cui sospendeva la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a pericoli naturali (caduta sassi) nei comparti di __________. __________ -__________ e __________ e, del pari, sospendeva la decisione di approvazione dell’art. 31 NAPR, volto a regolamentare l'edificazione nelle zone esposte ai menzionati pericoli. Quel giudicato, rubricato all’inc. 90.2004.70, e che riferisce estesamente anche sul contenuto dello studio 19 luglio 1999 del CIRN, su cui è stato fondato il PZP per quanto concerne il settore di __________, può essere consultato nella raccolta www.sentenze.ti.ch.
4.4.1. Attraverso la risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha dato seguito all’ingiunzione di questo tribunale, di cui alla sentenza 27 gennaio 2005, di non approvare l'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a pericoli naturali (caduta sassi) nei comparti di __________ e __________ (che qui non interessa) e, del pari, l’art. 31 NAPR. Il Governo era inoltre stato invitato a stabilire quali provvedimenti avrebbero dovuto essere adottati per gestire i territori interessati sintanto che non poteva essere approvata una nuova pianificazione.
Nel dar seguito a quest’ordine, il Consiglio di Stato ha voluto tenere in debito conto le risultanze degli studi effettuati e del PZP, frattanto pubblicato e fondato su questi ultimi, per limitare la non approvazione ai soli fondi soggetti a pericolo medio o alto. Tra di essi, nella categoria del pericolo medio, figurano i mapp. 201 e 202, assegnati dal previgente piano regolatore, in quanto non boschivi, alla zona fabbricabile.
La risoluzione governativa merita tutela a dispetto delle censure ricorsuali.
4.2. Intanto, essa non disattende né il principio della stabilità dei piani, né la garanzia della proprietà. In effetti, giusta l’art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle circostanze i piani di utilizzazione sono riesaminati e, se del caso, adattati. La scoperta di un grave errore nella pianificazione in vigore costituisce un ulteriore motivo di modifica del piano (DTF 14 gennaio 2003 inc. 1A.167/2002, 1P.425/2002, consid. 3.7.1.). Nel caso concreto, l’accertamento, di natura tecnica, che è sfociato nello studio del CIRN, del 19 luglio 1999, in merito dell’esposizione a pericolo medio o alto di caduta sassi di una rilevante porzione del territorio comunale, che il piano regolatore previgente, approvato dal Consiglio di Stato il 2 luglio 1991, aveva definito come edificabile, costituisce di tutta evidenza un notevole cambiamento delle circostanze, atto a legittimare un riesame della pianificazione in merito all’edificabilità di questo territorio. In ogni caso l'assegnazione senza restrizioni al territorio fabbricabile di un’area esposta a siffatto pericolo, sancita attraverso il previgente piano regolatore, costituirebbe, nello stesso tempo, un grave difetto della pianificazione, che parimenti ne legittimerebbe un riesame. Va ad ogni buon conto rilevato che, nella risoluzione di approvazione del piano regolatore previgente 2 luglio 1991 il Governo aveva indicato la necessità di verificare ed approfondire gli studi esistenti in merito alle zone potenzialmente soggette a pericoli naturali (cfr. ris. cit., cifra 3.6.1.4). Dopo la scoperta di questo pericolo, i ricorrenti non possono dunque pretendere di senz’altro mantenere i mapp. 201 e 202 in zona edificabile: queste particelle risultano infatti esposte a un pericolo medio di caduta sassi, che pregiudica la loro idoneità all’edificazione giusta l’art. 15 LPT (cfr. più in dettaglio consid. 4.3. che segue) e, di conseguenza, la possibilità di ulteriormente confermarne l’inclusione nella zona edificabile. Poco importa se lo Stato ha tardato nell’esecuzione degli accertamenti necessari e la procedura di adozione del PZP, fondato sulle risultanze di questi accertamenti, non fosse ancora conclusa al momento dell’inoltro del loro gravame.
4.3. A torto gli insorgenti tendono a minimizzare i pericoli, pretendendo di poterli gestire autonomamente.
Va anzitutto rilevato che, in questa sede, essi non possono rimettere in discussione il grado di esposizione a pericolo (medio), che è stato definito in sede di allestimento del PZP per quanto concerne i mapp. 201 e 202. Con risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3900), contestualmente all’adozione del PZP, il Consiglio di Stato ha difatti respinto, in via definitiva, il loro ricorso, con cui chiedevano l’assegnazione degli stessi alla zona di pericolo residuo sulla scorta, segnatamente, del referto peritale 15 dicembre 2004 della __________, parimenti allegato alla presente impugnativa quale doc. C. Questo referto riferisce in ogni caso dell'esposizione dei fondi in oggetto alla caduta di sassi. Il perito dei ricorrenti, in un ulteriore rapporto, datato 11 marzo 2005 (doc. D) consiglia, per la tutela delle particelle, la posa di una rete di 2 m di altezza su di una lunghezza di 20 m nella parte a monte del mapp. 202, i cui costi sono stati stimati in ca. fr. 30’000.--. Quest’ultimo rapporto, preavvisato in linea di principio in modo favorevole sotto l’aspetto tecnico dall’ufficio pericoli naturali, incendi e progetti (doc. E) conferma pertanto pienamente la necessità di realizzare delle opere di protezione affinché il requisito dell'idoneità all'edificazione dei fondi dei ricorrenti possa essere adempiuto. Con risoluzione 3 maggio 2006, cresciuta in giudicato, il municipio di RA 1, sulla scorta dell’opposizione dipartimentale del 21 aprile precedente, ha tuttavia negato agli insorgenti il rilascio della licenza edilizia per costruire queste opere di premunizione. L’opposizione dell’autorità cantonale è stata fondata sull’assenza di coordinamento di questo intervento con quelli previsti dal piano cantonale di premunizione e risanamento e sul non soddisfacimento dei requisiti posti dall’art. 24 LPT, trattandosi di impianto da realizzare fuori delle zone edificabili. Gli insorgenti non sono, di conseguenza, in grado di soddisfare autonomamente alle necessità di tutela dei loro fondi.
Va d’altro canto ricordato che, com'è stato messo ampiamente in luce nelle sentenze precedentemente emesse da questo tribunale (cfr. tra tante, da ultimo, quella appena citata 27 gennaio 2005, consid. 4.1.) il pericolo di caduta di sassi incombe su un territorio relativamente ampio, oltretutto prevalentemente già edificato con abitazioni. Con ogni evidenza questo pericolo non può pertanto essere semplicemente scongiurato tramite l'imposizione di particolari provvedimenti di sicurezza per i soli edifici di nuova costruzione, come potrebbe essere il caso per i fondi dei ricorrenti, ancora inedificati. L'intervento di realizzazione delle opere di tutela della zona fabbricabile deve pertanto abbracciare l'intero territorio interessato dai pericoli; donde la necessità che tale intervento venga compiutamente e complessivamente studiato e realizzato, in primo luogo, dall’ente pubblico nel contesto dell’adozione del piano regolatore comunale rispettivamente del piano cantonale di premunizione e risanamento. L'obbligo del proprietario di realizzare sul suo fondo dei provvedimenti protettivi al momento dell'edificazione assume, invece, un ruolo subalterno e complementare rispetto all'intervento di premunizione generale che dev'essere promosso dall'ente pubblico.
La risoluzione impugnata non disattende pertanto né il principio dell'interesse pubblico né quello della proporzionalità.
4.4. Pure a torto gli insorgenti sostengono infine che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto approvare l’attribuzione alla zona edificabile dei fondi di loro proprietà, istituendo nel contempo una zona di pianificazione ai sensi dell’art. 58 LALPT. Il Governo non può difatti approvare una proposta pianificatoria viziata, che disattende cioè il diritto (art. 26 cpv. 1 LPT; 37 cpv. 1 LALPT; cfr. inoltre il consid. 2 che precede). Rettamente, per contro, nel caso in esame, a seguito della mancanza di una pianificazione dovuta alla non approvazione delle zone edificabili soggette a pericolo di caduta sassi di grado medio e alto, nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha incaricato il comune - e per esso il municipio - di istituire una zona di pianificazione per gestire il territorio interessato sino all’avvento di un nuovo ordinamento dell’utilizzazione in applicazione degli art. 27 LPT, 58 segg. LALPT.
Invano, pertanto, i ricorrenti chiedono che nel caso concreto si possa applicare la stessa soluzione recentemente adottata per alcuni comparti della città di __________ esposti a pericolo di caduta sassi e blocchi. In effetti, il 21 novembre 2005 il municipio della capitale ha adottato una zona di pianificazione che ha interessato alcune parti della zona edificabile esposte a pericolo di grado elevato e medio; il piano regolatore di __________ è tuttavia già in vigore da alcuni anni, per cui - inevitabilmente - la zona di pianificazione doveva essere sovrapposta ad una zona edificabile approvata: non esistevano alternative. Nella fattispecie, per contro, il Governo doveva ancora approvare le zone edificabili di __________ esposte a siffatti pericoli. Bene ha quindi fatto, per i motivi appena esposti, a non ratificarle.
4.5. Spetterà, in definitiva, al piano regolatore comunale, rispettivamente al piano cantonale di premunizione e risanamento di pianificare compiutamente le opere di premunizione (pubbliche e, se del caso, private) necessarie a conferire al territorio interessato l’idoneità all’edificazione, di ripartire il compito di eseguir-
le ed il loro finanziamento e di stabilire altresì il momento in cui, dopo l’esecuzione, i terreni interessati potranno finalmente soddisfare i requisiti di cui all’art. 15 LPT. Per quanto concerne particolarmente i terreni non ancora edificati, come quelli dei ricorrenti, lo svolgimento di questo iter è tuttavia subordinato alla condizione che, dopo la ponderazione di tutti gli interessi in gioco (art. 3 OPT), la decisione di attribuirli alla zona fabbricabile sebbene esposti al pericolo di caduta sassi di grado medio, manifestata dal consiglio comunale di __________ ma non confermata dal Governo, venga ulteriormente riproposta e possa essere approvata.
5. Il ricorso, infondato, dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm). Al comune, che ha formulato conclusioni proprie, ma in ogni caso favorevoli all’approvazione dell’assegnazione al territorio edificabile dei mapp. 201 e 202, non vengono assegnate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia e le spese di fr. 1’000.-- sono poste a carico dei ricorrenti in solido. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
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4. Intimazione a: |
, ; , rappr. dal; C . |
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terzi implicati |
PI 1
CO 1
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria