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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini |
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segretario: |
Stefano Furger, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 24 ottobre 2007 di
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RI 1
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contro |
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la risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di Bellinzona; |
viste le risposte:
- 8 gennaio 2008 del municipio di Bellinzona;
- 18 gennaio 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario dei mapp. 4685 e 3565 di Bellinzona. Il mapp. 4685, edificato ed ubicato in località __________, si affaccia lungo via __________. Il mapp. 3565, pure edificato e posto in località __________, è sito all'intersezione tra viale __________ e via __________. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di Bellinzona ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. 4685 è stato assegnato alla zona residenziale semi-intensiva C. Il mapp. 3565 è invece stato attribuito alla zona intensiva B. Con risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore di Bellinzona. Esso ha tuttavia negato l'approvazione dell'art. 39 cpv. 1 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), inteso a regolamentare l'edificazione lungo gli assi a forte traffico, e degli azzonamenti interessati dagli effetti di tale norma. Tra di essi la zona residenziale semi-intensiva C e la zona intensiva B, nelle fasce interessanti anche i mapp. 4685 e 3565. Il Governo ha quindi rinviato gli atti al comune, affinché allestisse per quelle fasce territoriali una nuova proposta pianificatoria (cfr. risoluzione governativa 16 ottobre 2001, n. 4836, pag. 34, allegati 31 e 32).
B. Nella seduta del 21 febbraio 2006, il consiglio comunale ha adottato alcune varianti di piano regolatore, promosse a seguito della risoluzione governativa 16 ottobre 2001 (n. 4836). In particolare, tramite le varianti n. 1b e n. 15b, il mapp. 4685 è stato attribuito alla zona urbana centrale UC2, mentre l'area immediatamente adiacente a via __________ è stata gravata da un vincolo di arredo ai sensi dell'art. 10 cifra 2 NAPR per una larghezza di circa 8 m. Attraverso la variante n. 5, il mapp. 3565 è stato assegnato alla zona intensiva B.
C. Con ricorso 23 maggio 2006, RI 1 si è aggravato contro la menzionata deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, sollevando svariate censure. Per quanto interessa ancora a questo stadio della lite, l'insorgente ha contestato il vincolo di arredo gravante il mapp. 4685, situato lungo via __________, e ha censurato, in merito al mapp. 3565, la limitazione del numero dei posteggi che possono, rispettivamente devono essere eseguiti nella zona intensiva B in relazione alle funzioni non residenziali (art. 53 cifra 3.3.3 NAPR), chiedendo l'applicazione, a lui più favorevole, del disposto per le zone UC (art. 53 cifra 3.3.2 NAPR): vale a dire, 1 posto auto ogni 10 mq di superficie utile lorda (in seguito, SUL).
D. Con risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749), il Consiglio di Stato ha approvato in generale le varianti del piano regolatore ed ha contestualmente evaso il ricorso di RI 1. Le censure mosse contro il vincolo di arredo e contro la limitazione dei posteggi per la zona intensiva B sono state rigettate, con argomentazioni che verranno riprese nei considerandi di diritto.
E. Con impugnativa 24 ottobre 2007, il ricorrente insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le medesime domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità di prime cure.
F. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano il rigetto dell'impugnativa.
G. In data 8 maggio 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio. I rappresentanti del municipio si sono impegnati ad allestire una documentazione fotografica riferita a ciascuna proprietà, riassuntiva della situazione, mentre il ricorrente si è fatto carico di trasmettere una copia della patente dell'esercizio pubblico "__________". Dopo ampia discussione le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni e il Tribunale ha dichiarato chiusa l'istruttoria.
H. In seguito, l'insorgente ha inviato al Tribunale una copia della patente dell'esercizio pubblico ubicato al mapp. 3565, mentre il municipio ha inoltrato la documentazione fotografica inerente i mapp. 4685 e 3565 e il vincolo di arredo su via __________, unitamente al calcolo del fabbisogno dei posteggi secondo il regolamento cantonale posteggi privati del 14 giugno 2005 (Rcpp; RL 7.1.1.1.5) e secondo le disposizioni che reggono la zona residenziale semi-intensiva C. Il Tribunale ha quindi trasmesso questa documentazione al ricorrente, fissandogli un termine scadente il 10 luglio 2008 per presentare eventuali osservazioni. Entro il termine è giunta la risposta dell'insorgente, il quale si è riconfermato nelle proprie domande e allegazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Il ricorrente censura il vincolo di arredo che interessa le fasce ai lati di via __________, gravante in parte il mapp. 4685. Ne chiede quindi al Tribunale lo stralcio dal suo fondo. Sostiene che esso sia lesivo della parità di trattamento e della garanzia della proprietà e che, in particolare, difetti del necessario interesse pubblico e contravvenga al principio della proporzionalità. A tale proposito, l'insorgente fa notare che l'avversato vincolo comporterebbe l'eliminazione della terrazza e di otto posteggi: fattori, questi, di sicura attrattiva e richiamo per il ristorante, a cui è adibito l'immobile che sorge sul suo fondo. Il Consiglio di Stato, approvando il vincolo e respingendo il ricorso di prima istanza, ha innanzitutto rilevato che le aree private, soggette a vincolo di arredo, erano state previste con parsimonia sul territorio comunale e in luoghi scelti per il loro carattere di frequentazione e densità urbana, nei quali era importante preservare e favorire la qualità degli spazi aperti. A tale riguardo, ha osservato il Governo, anche le sistemazioni esterne private lungo le strade partecipavano all'immagine e alla funzione di queste aree. Nella fattispecie, era evidente l'intenzione del comune di creare su via __________ un luogo con maggiore centralità, in modo da costituire uno spazio che permettesse la creazione di relazioni territoriali, sociali ed economiche a livello pedonale, limitando l'eccessivo carattere di asse di traffico che attualmente questa strada possedeva. Tale scelta si giustificava anche per le preesistenze che davano sulla strada, quali i commerci, gli esercizi pubblici, la farmacia, l'ufficio postale, ecc., come pure del carattere della zona UC, alla quale era stato attribuito il fondo dell'insorgente, che determinavano e dimostravano la centralità del comparto nell'ambito cittadino. L'interesse pubblico risultava quindi manifesto e prevalente, ritenuto che il vincolo all'esame non gravava in modo incisivo la proprietà privata (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 25 e 44).
3.1. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). Le norme di attuazione stabiliscono, inoltre, le regole sulla costruzione e la manutenzione di opere di urbanizzazione il cui compimento spetta ai proprietari dei fondi e le condizioni per il trasferimento della loro proprietà al comune (art. 29 cpv. 1 lett. h LALPT).
3.2. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). Infine, quale fondamentale istituto dell'ordinamento giuridico, la proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n. 324; Pascal Mahon, Petit commentaire del la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 15 seg. ad art. 26).
3.3. Nel caso di specie la restrizione di diritto pubblico all'esame non tocca l'essenza del menzionato diritto fondamentale ed è palesemente sorretta da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT, art. 29 cpv. 1 lett. h LALPT; art. 10 NAPR), peraltro nemmeno messa in discussione dal ricorrente. Le questioni espropriative esulano da questa procedura. L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del rispetto del principio della proporzionalità.
3.4. Il contestato vincolo è retto dall'art. 10 cifra 2 NAPR, il quale dispone che le aree private soggette a vincolo di arredo sono rappresentate nel piano delle zone e del traffico e sono vincolanti. Esse servono a salvaguardare la fruibilità pubblica degli spazi privati tra l'edificato e le strade principali e pertanto devono essere mantenute libere da costruzioni nel rispetto delle linee di costruzione/d'arredamento previste. Prescrizioni particolari: non sono ammesse aree di parcheggio; non sono ammesse opere di recinzione; sono ammesse unicamente pavimentazioni in duro. Per i fondi già edificati il municipio valuterà l'applicazione di queste prescrizioni caso per caso e in funzione dell'intervento edilizio proposto (art. 10 cifra 5 NAPR).
In concreto il piano delle zone e del traffico assoggettano svariate proprietà private a vincolo di arredo. Tra di esse figurano quelle che si affacciano sul tratto di via __________ compreso tra gli incroci con via __________/__________ e via __________, per una lunghezza di circa 250 m e una profondità, su ciascun lato, di circa 8/9 m. ll mapp. 4685 figura tra questi fondi ed è colpito dalla testé menzionata restrizione per una profondità di circa 8 m. Il limite interno del vincolo di arredo coincide con la linea di costruzione imposta sul fondo.
3.5. Per quanto concerne l'interesse pubblico occorre osservare che Il comune di Bellinzona, individuate le problematiche e i conflitti sorti negli ultimi 20 anni in seguito a mutamenti intervenuti essenzialmente a livello socioeconomico ed edilizio, ha adottato il nuovo piano regolatore allo scopo di rafforzare l'importanza della città a livello cantonale e regionale, curando la salvaguardia dei contenuti storici e culturali, attraverso precise scelte urbanistiche e la valorizzazione delle componente ambientale e paesaggistica del territorio che, unitamente all'obiettivo di migliorare la qualità di vita, consolidino la preminenza residenziale nell'ottica di una città "a misura d'uomo" (cfr. in particolare art. 4 cifra 1 lett. a, b, c e d NAPR). Tra gli indirizzi pianificatori del nuovo piano regolatore atti a realizzare questi obiettivi figurano la suddivisione coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale, l'impostazione di uno schema viario principale di accesso alle attività e servizi a carattere cantonale e regionale, avuto riguardo alle peculiarità delle zone residenziali, la riqualificazione e ricomposizione delle fasce territoriali adiacenti all'asse stradale nord-sud, l'individuazione delle possibilità per uno sfruttamento razionale del territorio a correttivo della casuale densità abitativa dei quartieri periferici (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pagg. da 19 a 23). In particolare, riconosciuta l'esigenza di un miglioramento della qualità di vita secondo un'immagine di città che ribadisce concetti tendenti alla valorizzazione ambientale e spaziale del territorio costruito ed in evoluzione, è stato messo a punto un concetto urbanistico di recupero (Concetto urbanistico, aprile 1989), che comporta il riassetto del contesto urbano attraverso l'impianto di spazi attrattivi, privati e pubblici, sia dal profilo ambientale che sociale, favorendo, laddove necessario, l'incremento della densificazione abitativa e un disegno urbanistico coerente. Questo concetto individua gli elementi costitutivi dell'ossatura del nuovo piano regolatore cittadino nella cintura perimetrale del centro storico, nei quartieri particolari, nei centri di quartiere, nella fascia dell'asse attrezzato nord-sud (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pag. 25 e allegato F5). Quest'ultimo elemento, formato in sequenza da via __________, via __________, viale __________ e, infine, è quanto qui interessa, da via __________, tagliando longitudinalmente l'intera città, ne costituisce la spina dorsale, quale asse principale di scorrimento che, con il tempo, dovrà trasformarsi in strada preminentemente interna di distribuzione (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pag. 25). Dal profilo della sussistenza di un interesse pubblico, bisogna pur ammettere che il contestato vincolo di arredo, che permette simultaneamente di incrementare la fruibilità pubblica, attraverso la creazione di un'ampia fascia pedonale, e marcare il prospetto della strada, attraverso la linea di costruzione per le edificazioni che vi si affacciano, sarebbe in grado di attuare l'obiettivo di riqualifica e ricomposizione urbanistica di cui si è detto in precedenza. Come hanno correttamente osservato il comune e il Consiglio di Stato, questa misura, unitamente ad altre che qui non occorre evocare diffusamente (imposizione di altezze minime per le costruzioni, introduzione di centri di quartiere, ecc.), rafforza l'immagine e la funzione urbana della strada e del suo spazio di correlazione, conferendo in concomitanza un carattere di centralità al comparto, atto a favorire lo sviluppo delle relazioni sociali ed economiche, in alternativa alla funzione, oggi prevalente, di asse di transito e di quartiere periferico. Misura sostanzialmente urbanistica, questa, orientata principalmente a stabilire un rapporto qualificante tra l'elemento stradale e il suo contesto e quindi, per quanto visto in precedenza, sostenuta da un eminente interesse pubblico.
3.6. Verificata la presenza di un interesse pubblico, occorre ora esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, il vincolo all'esame è idoneo, necessario e soddisfa la proporzionalità in senso stretto.
3.6.1. Analizzando più da vicino l'ordinamento che regge il vincolo d'arredo (cfr. art. 10 cifra 2 NAPR, supra consid. 3.4) si evince che il comune ha inteso riservare su fondi privati un'area, compresa tra il ciglio della strada e la linea di costruzione (con contiguità ammessa), destinata a passaggio pubblico pedonale. Ciò non implica tuttavia la sottrazione di questa porzione al privato: lo si deduce dal tenore del testo della cifra 2 dell'art. 10 NAPR, che utilizza locuzioni quali "aree private soggette a vincolo di arredo" e "esse servono a salvaguardare la fruibilità pubblica degli spazi privati". La pianificazione all'esame prevede quindi che queste aree restino in mano ai privati, divenendo così inedificabili. Ciò premesso, dalla lettera del disposto in parola si evince pure che la realizzazione del vincolo di arredo non spetti al comune, bensì ai proprietari, spontaneamente o in occasione dell'edificazione del fondo, attraverso il rilascio di una licenza edilizia (cfr. art. 10 cifra 5 NAPR). La norma non chiarisce invece a carico di quale attore debbano gravare i costi di realizzazione del passaggio, anche se il rapporto di pianificazione, proprio perché non elenca questo tipo di oneri, faccia piuttosto propendere, nelle intenzioni del comune, per il proprietario privato. Né sono elencati gli eventuali indennizzi da corrispondere ai proprietari, verosimilmente elevati, ritenuto che, come vedremo più dettagliatamente in seguito, il vincolo va a toccare una serie di manufatti esistenti (terrazze, posteggi, recinzioni, ecc. ).
3.6.2. Come accennato in precedenza, dal profilo cartografico, il contestato vincolo di arredo si estende per circa 250 m lungo entrambi i lati di via __________, gravando le proprietà private adiacenti la strada per una profondità di circa 8/9 m. A questo proposito giova precisare che quest'asse viario attraversa, nel tratto dove è previsto il vincolo in parola, un comprensorio ampiamente edificato e consolidato, fatto salvo per i mapp. 746 e 749, gli unici ancora liberi da costruzioni. Se, come già assodato, dal profilo dell'interesse pubblico, la creazione di un'area pedonale, come quella prevista, anche se limitata nell'estensione a 250 m, sarebbe in grado di caratterizzare in modo marcato il prospetto dell'asse stradale, qualificando nel contempo l'area circostante, si deve pure rilevare che la scelta operata dal comune non considera tuttavia in modo sufficiente la situazione dell'edificato che costeggia il settore in questione, soprattutto alla luce del fatto che, per quanto riguarda la realizzazione del vincolo di arredo sulle aree private, essa incombe ai singoli proprietari. Innanzitutto, ciò non garantisce il raggiungimento, auspicabile per questo tipo di soluzioni, di un risultato simultaneo, organico e completo, come invece lo sarebbe se l'attuazione fosse assunta dal comune stesso. Scartando l'ipotesi, poco realistica, di una realizzazione spontanea da parte del proprietario, l'attuazione del vincolo di arredo potrebbe quindi essere eventualmente imposta soltanto in singoli casi, nell'ambito della procedura per il rilascio di una licenza edilizia. Ciò che comunque darebbe luogo ad un risultato parziale e frazionato. In secondo luogo, tale circostanza potrebbe verificarsi soltanto in quelle aree, il cui utilizzo attuale e futuro non rappresenti alcun interesse per il proprietario. A tale proposito, occorre menzionare che già una parte degli edifici esistenti (cfr. terrazza del ristorante al mapp. 4685, le case unifamiliari ai mapp. 3925 e 3975, il manufatto al mapp. 4722) intralciano in modo marcato l'esecuzione dell'opera. Intralcio parimenti costituito da altre preesistenze, quali siepi (presenti un po' dappertutto), filari alberati (mapp. 721), alberi da giardino (mapp. 720 e 3925), muri di recinzione (mapp. 728, 748, 3925, 3975 e 4163), posteggi (mapp. 721, 727, 729, 4267, 4685 e 5831), terrazze di esercizi pubblici (mapp. 4824), che in alcuni casi raggiungono notevoli dimensioni. Oppure, come nel caso dei mapp. 721 e 721, gli edifici esistenti sono discosti dalla linea di costruzione al punto tale da causare un effetto di rottura del fronte edificato, tuttavia non abbastanza per lasciare un adeguato spazio per permettere l'inserimento di un nuovo edificio, che colmi questa frattura. Ritenuto poi il carattere, in parte, recente, comunque sia ben mantenuta, della sostanza edilizia presente nel comparto, nonché le quasi immutate potenzialità edificatorie dei fondi sancite dal nuovo piano regolatore (aumento dell'indice di sfruttamento dallo 0.6 all'1; art. 28 vNAPR, art. 39 cifra 2 lett. b nNAPR), nemmeno si può ipotizzare, per carenza di validi incentivi, che la formazione del vincolo di arredo potrebbe avvenire nel tempo a dipendenza della modifica della struttura edilizia esistente. In conclusione, la pianificazione all'esame non dà sufficienti garanzie circa la fattibilità di una soluzione che possa attuare in modo completo e organico la necessaria regolarità spaziale del passaggio, così come previsto dal piano del traffico. Nemmeno garantita è la parità di trattamento tra quei proprietari che dovranno, loro malgrado, realizzare il vincolo, giacché nella necessità di edificare i loro terreni, e quelli che invece, ritenuta la situazione più che consolidata dei loro fondi, non lo dovranno fare e nemmeno lo faranno. Ne deriva che, oggettivamente, il comune di Bellinzona potrebbe invocare un interesse pubblico prevalente all'imposizione del vincolo soltanto qualora questo fosse effettivamente idoneo a raggiungere lo scopo di riqualifica urbana ricercato, ciò che in concreto, per i motivi sopra esposti, va negato.
3.7. In conclusione, per le pregresse motivazioni, il ricorso deve dunque essere accolto su questo punto e il vincolo di arredo gravante la proprietà del ricorrente dev'essere, di conseguenza, stralciato dal piano delle zone e dal piano del traffico.
4. Con la variante all'esame il mapp. 3565, su cui insiste un esercizio pubblico, è stato inserito in zona intensiva B. Il ricorrente censura le disposizioni sui posteggi applicabili a tale zona, che lo pregiudicherebbero rispetto alla situazione attuale. Difatti, per le destinazioni non residenziali, il numero di posteggi che possono, rispettivamente devono essere eseguiti sono di 1 posto auto per ogni 100 mq di SUL per ogni edificio o impianto (art. 53 cifra 3.3.3 NAPR), quando invece, sia il regolamento cantonale posteggi privati del 14 giugno 2005 (Rcpp; RL 7.1.1.1.5), che le disposizioni relative ai posteggi per la zona urbana centrale UC (1 posto auto ogni 10 mq di SUL, cfr. art. 53 cifra 3.2 lett. d NAPR in forza del rinvio della cifra 3.3.2), di cui ne chiede specificatamente l'applicazione alla zona intensiva B, giungono ad un risultato a lui più vantaggioso. Il Governo, respingendo il ricorso di prima istanza, ha ritenuto che con l'entrata in vigore del Rcpp le norme di piano regolatore, che disciplinano i posteggi privati, sono decadute ad eccezione di eventuali norme più restrittive, volte alla tutela del paesaggio, del patrimonio architettonico o altre esigenze specifiche. Era questo il caso dell'art. 53 cifra 3.3.3 NAPR che, con l'intento di proteggere il carattere abitativo della zona intensiva B, limitava a ragione in modo più restrittivo i posteggi legati alle destinazioni non residenziali. Ciò, concludeva il Consiglio di Stato, avrebbe avuto quale effetto di ottenere una maggiore disciplina del traffico stradale, stazionario e in movimento, in un'area centrale della città, quale la zona B, e una conseguente diminuzione del carico ambientale (cfr. risoluzione impugnata, pag. 45, ad d).
4.1. Giusta l'art. 31a cpv. 1 LALPT al fine di migliorare le condizioni di mobilità e la qualità dell'ambiente, il cantone emana disposizioni che determinano il numero dei posteggi sui fondi privati. Il Consiglio di Stato, sentita un'apposita commissione consultiva, adotta un regolamento cantonale, che viene applicato dai comuni interessati per nuove edificazioni, le riattazioni e cambiamenti di destinazione riferiti a singoli edifici ed impianti, ad esclusione degli edifici destinati all'abitazione (cpv. 2). Il regolamento stabilisce il fabbisogno massimo di riferimento, il numero dei posteggi privati necessari e il numero dei posteggi privati da realizzare di singoli edifici e impianti, determinandoli in base alle norme dell'Unione dei professionisti svizzeri della strada (VSS), tenuto conto delle circostanze locali e, in particolare della qualità del trasporto pubblico e del livello dell’inquinamento ambientale (cpv. 3). Periodicamente il Consiglio di Stato, d’intesa con la commissione consultiva, verifica l’elenco dei comuni interessati, nonché l'attualità dei parametri applicati e li adatta alle mutate condizioni (cpv. 4). Le norme di attuazione di piano regolatore, di piano particolareggiato e di regolamenti dei comuni interessati che definiscono il fabbisogno di posteggi privati decadono con l’entrata in vigore del regolamento cantonale, eccezion fatta per eventuali norme più restrittive volte alla tutela del paesaggio, del patrimonio architettonico o di altre esigenze specifiche (cpv. 5). L'1 gennaio 2006 è entrato in vigore il regolamento cantonale posteggi privati (Rcpp) del 14 giugno 2005, che si applica ai comuni situati in zone con problemi di traffico e di inquinamento che beneficiano di una buona offerta di trasporto pubblico, elencati nell'allegato (art. 3 cpv. 1 Rcpp), in cui figura, tra gli altri, catalogato nei comuni di categoria 1, quello di Bellinzona.
4.2. Nell'ambito dell'evasione dei ricorsi contro l'approvazione della revisione generale del piano regolatore di Bellinzona, con la sentenza 17 gennaio 2003 (cfr. STPT inc. 90.2001.101, in re C. e N.; RDAT II 2003 n. 22), il Tribunale della pianificazione del territorio, trattando della regolamentazione dei posteggi della zona intensiva B, aveva annullato, per motivi che qui non occorre riprendere, l'art. 53 cifra 3.3.3 NAPR per quanto concerneva le funzioni non residenziali. Esso aveva quindi dichiarato transitoriamente applicabili per quelle funzioni, in attesa di una nuova normativa comunale, i parametri della zona residenziale semi-intensiva C (art. 53 cifra 3.3.6 NAPR). In particolare, in quel giudicato, il Tribunale aveva accertato quali fossero i presupposti alla base della regolamentazione comunale sui posteggi privati: essa poggiava sulle indicazioni della scheda settoriale 12.22.5 del piano dei trasporti del Bellinzonese (PTB) che, in merito ai posteggi privati, obbligava i comuni ad adottare normative di piano regolatore che introducessero in aree urbane centrali un numero massimo di posteggi, in funzione del fabbisogno, dell'allacciamento alla rete dei mezzi pubblici e della presenza di posteggi pubblici (provvedimento 12.22.5.2, di dato acquisito). Ciò, per perseguire un miglioramento delle condizioni di mobilità e la riduzione delle immissioni foniche ed atmosferiche. Per altro, un obbligo analogo per i comuni discendeva, da ben più tempo, pure dalla scheda dei provvedimenti P12 del piano di risanamento dell'aria, che prescriveva che le norme contenute nei piani regolatori circa il numero dei posteggi richiesto per il rilascio delle licenze edilizie dovevano essere adeguate alle finalità contenute nella legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb, RS 814.01) e nell'ordinanza del 16 dicembre 1985 contro l'inquinamento atmosferico (OIAt, RS 814.318. 142.1) e stabilire quote minime e massime per i posteggi, tenendo conto anche dell'accessibilità della zona stessa tramite mezzi di trasporto pubblici. Provvedimento, questo, volto a diminuire, a medio-lungo termine, il volume di traffico privato, permettendo una diminuzione delle emissioni. Come addotto in quella sede dal Consiglio di Stato, la normativa comunale sui parcheggi privati mirava principalmente a diminuire il carico veicolare nel territorio urbano ed in particolare nelle aree centrali. La riduzione del numero dei posteggi privati, aggiungeva il Governo, permetteva di conseguire una migliore disciplina del traffico stradale, sia in movimento che fermo, ed una corrispondente diminuzione del carico ambientale (cfr. STPT inc. 90.2001.101, in re C. e N.; RDAT II 2003 n. 22, consid. 4.3 e 4.4, pag. 100 e segg.). Orbene, queste finalità sono poi le stesse che, fondate sui medesimi presupposti, hanno informato il Rccp (cfr. art. 32a cpv. 1 LALPT). Di modo che, con l'entrata in vigore del Rccp, le norme di attuazione del piano regolatore di Bellinzona, disciplinanti il fabbisogno di posteggi privati al servizio di (edifici con) funzioni non abitative, sono in principio abrogate automaticamente, eccezion fatta per eventuali norme più restrittive volte alla tutela del paesaggio, del patrimonio architettonico o di altre esigenze specifiche (art. 31a cpv. 5 LALPT). In particolare, nella fattispecie riguardante le destinazioni non residenziali sul mapp. 3565, sono decadute, per effetto diretto della legge, i parametri relativi al calcolo del fabbisogno dei posteggi riferiti alla zona B, peraltro mai approvati (cfr. STPT inc. 90.2001.101, in re C. e N.; RDAT II 2003 n. 22), alla zona C e, infine, alla zona urbana centrale UC, la cui applicazione è stata richiesta dal ricorrente, giacché tutti decaduti con l'entrata in vigore del Rccp. Va precisato che, contrariamente a quanto parrebbe aver sostenuto il Consiglio di Stato, non si ravvisa per queste norme comunali nessun altra finalità, che ne avrebbe allora giustificato il loro mantenimento in vigore, al di fuori di quelle, come evidenziato in precedenza, in favore di una più efficiente mobilità e del risanamento ambientale (art. 31a cpv. 1 LALPT).
4.3. Visto quanto precede, per il calcolo del fabbisogno dei posteggi riferito a funzioni non residenziali, al fondo del ricorrente vanno applicati i parametri stabiliti dal Rccp. Di conseguenza, nella misura in cui esso ha chiesto l'applicazione di quelli della zona UC, il ricorso va respinto.
5. In conclusione, il ricorso deve, dunque, essere parzialmente accolto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico del ricorrente proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1). Le ripetibili sono commisurate al successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36, 75 Cost. Fed., 2, 14, 15, 18, LPT, 3 OPT, 26, 28, 29, 31a, 38 LALPT, 28, 31 LPamm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749), con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di Bellinzona, è annullata nella misura in cui approva il vincolo d'arredo a carico del mapp. 4685.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 800.- (ottocento). Il comune di Bellinzona è condannato a versare all'insorgente fr. 1'000.- (mille) per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario