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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sul ricorso 10/13 luglio 2007 di
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RI 1 RI 2 RI 3
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contro |
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la decisione 12 giugno 2007 (n. 2917) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Sementina; |
viste le risposte:
- 26 settembre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 22 ottobre 2007 del municipio di Sementina;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1. Il fondo, di complessivi mq 2'777, è ubicato in località __________.
B. a. Nella seduta del 7/8 marzo 2005, il consiglio comunale di Sementina ha adottato la revisione del piano regolatore comunale. Il mapp. 67 è stato attribuito alla zona agricola, tra le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC).
b. Con ricorso 31 maggio 2005 RI 1 insorte dinanzi al Consiglio di Stato contro questa deliberazione, chiedendo l'attribuzione della particella alla zona artigianale-commerciale (Ar-C). Esse hanno affermato che la particella, urbanizzata, era edificata e che gli stabili, oggetto di interventi edili recentemente autorizzati, erano locati a ditte locali che le utilizzavano come deposito-magazzino, come attestavano i contratti di locazione annessi all'impugnativa. L'inserimento della particella nella zona agricola costituiva una forzatura, atteso altresì che il piano direttore non l'annoverava tra le SAC. Per contro la zona artigianale-commerciale comunale appariva sottodimensionata.
c. Con risoluzione 12 giugno 2007 (n. 2917), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione ed ha respinto il ricorso (cfr. ris. cit., pag. 60 seg.). Esso ha richiamato l'esame preliminare del piano regolatore, attraverso il quale il dipartimento aveva inviato il comune ad inserire la particella nelle SAC, fondandosi sul parere tecnico della sezione dell'agricoltura, che ne riteneva adempiuti i requisiti; poco importava, di conseguenza, se le rappresentazioni grafiche del piano direttore non contemplassero l'assegnazione del fondo a queste particolari superfici. Attesa l'idoneità agricola della particella e di quella del vasto comparto in cui era posta, la proposta del comune appariva, di conseguenza, giustificata.
Un'attribuzione del fondo alla zona artigianale-commerciale non poteva entrare in linea di conto sia perché quella prevista appariva sufficientemente dimensionata sia perché l'azzonamento del solo mapp. 67 avrebbe creato una minuscola zona edificabile all'interno del territorio inedificabile, contraria al principio della separazione del territorio edificabile da quello inedificabile.
Nell'ambito dell'esame del piano, il Governo ha inoltre esteso la qualifica di SAC non solo al mapp. 67 ed al contermine mapp. 72, com'era proposta dal comune, ma a tutti i terreni agricoli che avevano ricevuto questa classificazione, nel piano regolatore previgente, attraverso la variante dallo stesso approvata con risoluzione n. 535 del 6 febbraio 1996 (cfr. ris. cit., pag. 35). In pari tempo, ha adattato la legenda del piano del paesaggio e la formulazione dell'art. 24 NAPR, regolamentante la zona agricola (cfr. ris. cit., pag. 35 seg. e 52).
D. Con impugnativa 10 luglio 2007 __________ insorgono dinanzi al Tribunale contro la menzionata risoluzione governativa, ribadendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio di quest'autorità.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e il comune di Sementina chiedono che il ricorso venga respinto. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
F. Il 20 novembre 2007 si è tenuta un'udienza, in occasione della quale le parti hanno ribadito le rispettive posizioni. Al termine dell'udienza è stato esperito un sopralluogo.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
4. 4.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo presupposto non è adempiuto.
Il mapp. 67 è posto in località __________, in un vastissimo comprensorio pianeggiante, composto da prati, campi, serre e tunnel, che - a livello di pianificazione direttrice - è assegnato al territorio agricolo cantonale ed è altresì incluso dal piano comprensoriale del piano di Magadino nello spazio rurale e naturalistico, la cui superficie si estende da Sementina al __________ (Parco del __________ di __________). All'interno di questo comprensorio sorgono, in ordine sparso, alcune costruzioni, di diversa taglia e funzione. Il mapp. 67 rientra nel gruppetto di fondi edificati: sullo stesso sorge un'abitazione su due piani ed una costruzione articolata in più corpi, adibita a deposito-magazzino. I sedimi delle costruzioni e le pavimentazioni esterne occupano quasi la metà della particella, che solo nella porzione nord si presenta, ed ancora in parte, allo stato prativo.
Ferme queste premesse, il mapp. 67 non può essere considerato - di tutta evidenza - come incluso in un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Il semplice fatto che esso stesso sia edificato in larga misura non basta, ovviamente, per ritenere soddisfatto questo requisito. La particella presenta anzitutto dimensioni assai contenute (mq 2'777 mq). Essa non adempie pertanto, nemmeno lontanamente, ai requisiti quantitativi minimi per poter costituire una zona edificabile per attività commerciali-artigianali. Inoltre, come ha correttamente considerato il Consiglio di Stato, il mapp. 67 appare discosto rispetto all'ulteriore zona edificabile (sia con funzione lavorativa, sia con funzione residenziale). La superficie in oggetto non può pertanto essere assegnata alla zona fabbricabile già perché la creazione di piccole zone edificabili, isolate dal comprensorio edificato ed edificabile, disattende i principi della pianificazione del territorio e la relativa legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 2 ad art. 15).
La circostanza, asserita dalle ricorrenti, secondo cui la particella sarebbe urbanizzata non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).
4.2. L'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, in generale le zone edificabili del comune sono già sufficientemente dimensionate a questo scopo e permettono di accogliere circa 4'932 unità insediative (UI), rispetto ad una situazione di partenza di 3'638 UI, pari ad un incremento di circa il 36%. In questo contesto è stato riservato un adeguato spazio per la crescita dei posti di lavoro del 30% circa, da 705 a 910 UI, di cui 110 UI sono ricavati direttamente dalla zona artigianale-commerciale (cfr. rapporto di pianificazione, allegato A4, e ris. impugnata, pag. 16-18).
La circostanza secondo cui la superficie di proprietà delle ricorrenti da aggregare alla zona fabbricabile sarebbe relativamente esigua non è, inoltre, determinante. Difatti, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 90.2004.61-62-63-64-65-66-67-68 del 13 ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5). In concreto poi, com'è stato spiegato, le contenute dimensioni della particella costituiscono addirittura un ostacolo alla sua assegnazione al territorio fabbricabile.
4.3. Poiché il fondo in discussione non può essere attribuito alla zona edificabile già per assenza dei requisiti di cui all’art. 15 LPT, merita tutela la decisione delle autorità di pianificazione di assegnarlo di conseguenza, al pari di tutti i fondi attigui e del comprensorio ove è ubicato, alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all’art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola deve essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell’edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Sotto questo aspetto, non apparirebbe quindi nemmeno necessario approfondire se la particella si presti o meno, ed eventualmente in quale misura, attualmente, alla lavorazione agricola.
4.4. Nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 4), va poi rilevato l’interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c); dev'essere, da ultimo, sottolineata l’imprescindibile esigenza di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
4.5. Sulla scorta di queste considerazioni, un’attribuzione del fondo delle ricorrenti alla zona fabbricabile deve essere, per finire, tassativamente esclusa. Trattasi pertanto di verificare l'ulteriore contestazione sollevata dalle ricorrenti, ossia se il mapp. 67 possa essere qualificato, all'interno della zona agricola, cui è - e dev'essere - assegnato, come superficie per l'avvicendamento colturale SAC.
5. 5.1. Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale (art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano attribuite alle zone agricole e devono inoltre garantire che la quota dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
5.2. Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1: 25'000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr; inoltre le schede di coordinamento 3.1 e 3.2 di piano direttore, riferite a queste aree). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola del piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
5.3. La prassi dell'autorità cantonale di applicazione degli art. 4 cpv. 1 LTAgr e 28 cpv. 2 lett. e LALPT non si limita ad esigere che i comuni inseriscano nel piano regolatore la zona agricola rappresentata nel piano direttore, ma pretende inoltre che - all'interno di questa zona - vengano ulteriormente specificate le SAC (RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.3). Questa prassi non va esente da riserve, poiché le esigenze di queste disposizioni legali, al pari di quelle poste dal diritto federale (art. 30 cpv. 1 OPT), potrebbero essere soddisfatte già quando i fondi interessati vengono (genericamente) assegnati alla zona agricola. D'altro canto, la specifica di SAC a livello di piano regolatore per i terreni che ricevono questa qualifica in sede di piano direttore riveste carattere sostanziale. L'autorità non può pertanto limitarsi a riprendere, in seno alla pianificazione dell'utilizzazione, le SAC designate a livello cantonale; essa deve per contro verificare che i terreni interessati rispondano effettivamente ai requisiti legali previsti per queste superfici. Le SAC designate in sede di piano direttore si fondano infatti sugli studi di base di tale piano, risalenti agli anni 1984/86. È pertanto possibile che nell'ambito dell'aggiornamento e dell'approfondimento di tali dati in vista di un adeguamento a tale strumento dei piani regolatori comunali delle porzioni di territorio debbano essere escluse dalle stesse (ibidem). Giacché si è voluto integrare le SAC nei piani di utilizzazione, i proprietari devono inoltre poter contestare l'attribuzione dei loro fondi a tale categoria di terreni, al pari di qualsiasi altro provvedimento previsto da tali piani (sentenza di questo tribunale 28 settembre 2006 nell'inc. 90.2005.60 consid. 3.5, non pubblicato in RtiD I-2007 n. 30; inoltre STPT 90.1996.27-28, 90.2002.102-106, 90.2005.21, del 14 aprile 2005 consid. 5.1).
5.4. In concreto le rappresentazioni grafiche del piano direttore non includono né il mapp. 67, né il confinante mapp 72, nelle SAC, ma nemmeno nella categoria degli altri terreni idonei all'agricoltura. Il Consiglio di Stato ritiene che questo fatto non pregiudichi comunque l'attribuzione della particella alle SAC, dal momento che questa soddisfa i requisiti materiali di tali superfici. L'opinione del Governo non può essere seguita. Intanto, alla luce della legislazione vigente, è quantomeno dubbio che possano esser istituite delle nuove SAC direttamente attraverso un piano di utilizzazione. Ad ogni buon conto il quesito non dev'esser risolto, perché il catasto delle idoneità agricole elaborato dalla competente sezione nega una qualsiasi idoneità agricola alla particella, come peraltro si poteva immaginare, quantomeno in parte, dalla sua descrizione fornita al consid. 5.1. Questo referto tecnico convalida pertanto pienamente l'esclusione della particella dalle SAC operata in sede di pianificazione direttrice. L'attribuzione del mapp. 67 alle SAC è dunque errata, siccome la particella non ne adempie, attualmente, i criteri. Il fondo dev'essere pertanto semplicemente e genericamente assegnato alla zona agricola, sprovvisto della qualifica di SAC. Com'è stato spiegato, il fatto invece che, in definitiva, il fondo sia privo, al presente, di una qualche idoneità all'agricoltura non appare di rilievo. A torto tuttavia il Governo ritiene che, essendo posto un comprensorio ove tutte la particelle sono attribuite alle SAC, anche il mapp 67 ed il contermine mapp. 72 dovrebbero essere attribuiti a questa categoria per poter rispettare l'art. 16 cpv. 2 LPT. In effetti la superficie interessata dall'inidoneità agricola formata dai mapp. 67 e 72, attestandosi a complessivi mq 9'893, è rilevante al punto da non poter essere ignorata; inoltre l'art. 16 cpv. 2 LPT, secondo cui "per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue", non viene disatteso, giacché la definizione della zona agricola, cui è riferita la norma, non viene menomata dalla semplice estromissione dalle SAC delle particelle di cui si è detto. Al contrario la funzione di questi fondi, seppur privi - per il momento - di interesse per il settore primario, è dettata proprio dal fatto che si ritrovano immerse in un vasto comprensorio riservato a scopo agricolo e, per finire, anche dall'applicazione diretta dell'art. 16 cpv. 2 LPT.
5.5. Il ricorso dev'essere accolto su questo oggetto, estromettendo il mapp. 67 dalle SAC ed assegnandolo semplicemente alla zona agricola (senza particolari qualifiche), com'è possibile dopo che il Consiglio di Stato ha adattato la legenda del piano del paesaggio.
6. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico delle ricorrenti proporzionalmente al loro grado di soccombenza, ritenuto che il comune dev'essere sollevato dal pagamento della sua quota (art. 28 PAmm). Nella misura in cui risultano vittoriose, le insorgenti hanno inoltre diritto alle ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la risoluzione risoluzione 12 giugno 2007 (n. 2917) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del Comune di Sementina è annullata nella misura in cui approva l'assegnazione del mapp. 67 alle SAC; questa particella rimane genericamente assegnata alla zona agricola, senza questa qualifica.
2. La tassa di giudizio, di fr. 2'000.--, è posta a carico delle ricorrenti in solido. Il comune è tenuto a versare alle ricorrenti fr. 500.--. per ripetibili.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
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4. Intimazione a: |
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Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE, 3003 Berna.
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario