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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente |
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segretario: |
Fulvio Campello, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 14 dicembre 2010 della
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RI 1, __________,
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contro |
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la risoluzione 10 novembre 2010 (n. 5611), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di Airolo (piano del paesaggio, incluso parco eolico del San Gottardo); |
viste le risposte:
- 15 febbraio 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 2 marzo 2011 del municipio di Airolo;
vista la replica 16 maggio 2011 della RI 1 e le dupliche:
- 16 giugno 2011 del municipio di Airolo;
- 17 giugno 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
preso atto che l'8 settembre 2011 la PI 2 SA ha
chiesto il rigetto del ricorso senza formulare particolari osservazioni;
visti gli ulteriori scritti:
- 10 ottobre 2011 della RI 1;
- 17 ottobre 2011 del municipio di Airolo;
esperita una visita in luogo e assunta l'ulteriore documentazione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. L'11 aprile 1989 (ris. gov. n. 2534) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore del comune di Airolo, al quale sono state in seguito
apportate alcune varianti.
b. Il 22 ottobre 2007, il municipio ha inviato al Dipartimento del territorio per
l'esame preliminare un progetto di varianti del piano del paesaggio ed una
variante per la realizzazione di un parco eolico sul passo del San Gottardo,
comprendente 8 torri (aerogeneratori), alte m 83 e dotate di un rotore di m 42
di diametro, con una potenza nominale di 2 MW ciascuno.
c. Il 7 luglio 2008, il Dipartimento del territorio ha rassegnato il suo
rapporto. In relazione al parco eolico, il dipartimento ha fra l'altro rilevato
che la cifra 21 (produzione d'energia) dell'attuale allegato all'Ordinanza d'applicazione
della Legge federale sulla protezione dell'ambiente (OEIA) non contempla gli
impianti per la produzione di energia da fonte eolica tra quelli sottoposti all'esame
dell'impatto sull'ambiente (EIA). La prevista modifica dell'OEIA, che entrerà
in vigore verosimilmente ancora nel corso del corrente anno, prevede però l'inserimento
nell'allegato all'ordinanza degli impianti per l'utilizzazione dell'energia
eolica con una potenza installata superiore a 3 MW.
Alla necessaria coordinazione di tutti gli aspetti ambientali che, nel contesto
paesaggistico monumentale e culturale del passo del San Gottardo appaiono
particolarmente delicati, contribuirà il fatto che l'impianto nel suo insieme
sarà verosimilmente soggetto all'esame di impatto sull'ambiente (EIA) nell'ambito
dell'appro-vazione dei piani da parte della Confederazione. In questo senso, l'allestimento
di un formale Esame dell'impatto sull'ambiente ai sensi dell'OEIA verrà
condotto dall'autorità federale competente (cfr. rapporto d'esame
preliminare pag. 12 seg.).
Per quanto l'esame dell'impatto sull‘ambiente non sia oggi formalmente
prescritto dall'OEIA, ha aggiunto il Dipartimento del territorio, una
valutazione materialmente analoga deve comunque essere svolta nell'ambito della
procedura pianificatoria; l'art. 47 OPT richiede infatti che l'ente
pianificante informi l'autorità cantonale preposta all'approvazione su come
tutti i piani di utilizzazione tengono conto dei principi e degli scopi della
pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), dei suggerimenti provenienti
dalla popolazione (art. 4 cpv. 2 LPT), dei piani settoriali e delle concezioni
della Confederazione (art. 13 LPT), del piano direttore (art. 8 LPT) e delle
esigenze poste dall'ulteriore diritto federale, in particolare della legge
sulla protezione dell'ambiente.
Nell'ambito dell'esame preliminare in oggetto, il Dipartimento del
territorio ha pertanto proceduto ad una valutazione ambientale del progetto di
Parco eolico del San Gottardo sulla base dell'art. 47 OPT (rapporto esame
preliminare pag. 13 seg.). In conclusione, l'autorità cantonale ha preavvisato
favorevolmente la realizzazione del parco eolico alla condizione che nella
documentazione di variante fossero integrati i seguenti aspetti:
- la giustificazione dell'interesse pubblico della realizzazione dell'impianto nell'ambito di una ponderazione degli interessi presenti, anche contrastanti, che deve essere oggetto di uno specifico approfondimento inserito nel rapporto di pianificazione sottoposto al consiglio comunale;
- la presentazione di uno specifico Piano particolareggiato per l'area del Passo del San Gottardo contestualmente alla pre-sentazione del Piano del paesaggio;
- la dimostrazione della sostenibilità e della possibilità di corret-tamente integrare le strutture del parco eolico (aeromobili, strade d'accesso, piazze di servizio, posteggi) nell'ambito del paesaggio monumentale del passo del San Gottardo, in maniera consona alle vocazioni del sito e delle sue specificità orografiche, paesaggistiche e naturalistiche (impatto sulla fauna);
- un confronto con le proposte di tutela dei beni culturali pre-senti sul Passo (rapporti Buletti-Krähenbühl 2004 e UBC 2004) e l'individuazione di un progetto pianificatorio che tenga conto di tutti gli aspetti presenti e previsti.
d. Il
19 settembre 2008, la cifra 21 dell'allegato all'OEIA è stata modificata nel
senso che gli impianti per l'utilizzazione dell'ener-gia eolica con una potenza
installata superiore a 5 MW sono stati assoggettati all'EIA (cifra 21.8
allegato all'ordinanza concernente l'esame
dell'impatto sull'ambiente, del 19 ottobre 1988, OEIA; RS 814.011).
e. Nel corso del mese di novembre del 2008, il
municipio ha sottoposto al Dipartimento del territorio un approfondimento degli
studi pianificatori di base e un affinamento dei progetti realizzativi del
Parco eolico (in particolare accessi e piazze di servizio).
Il 15 aprile 2009, il Dipartimento del territorio ha recapitato al municipio un
complemento dell'esame preliminare nel quale sviluppa alcune considerazioni di
ordine generale, sottolineando in particolare la necessità di
conferire al progetto di parco eolico un valore di progetto innovativo, di
elevata qualità in rapporto al paesaggio in cui si inserisce e di valore
altrettanto simbolico rispetto agli altri elementi presenti sul passo, al
fine di sopperire agli inevitabili pregiudizi che l'intervento comporta su
alcune componenti del territorio considerato (…). Non potendo affrontare
questi temi alla necessaria scala in ambito di procedura amministrativa, ha
aggiunto il Dipartimento del territorio, occorre che gli stessi possano però
essere opportunamente sviluppati e risolti durante la procedura di rilascio
dell'autorizzazione a costruire. Questo comporta, ha concluso, come
primo elemento da integrare nella documentazione di PR, segnatamente nel
rapporto e nelle norme di attuazione, le prescrizioni che fissino i criteri
qualitativi per la successiva fase di progettazione. In particolare le norme
dovranno fissare la necessità di elaborare il concetto paesaggistico-archtiettonico
che sta alla base del progetto esecutivo.
f. Previa informazione pubblica (7-21 maggio 2009), con messaggio 22 maggio
2009 (n. 21) il municipio ha chiesto al consiglio comunale di adottare le
varianti del piano del paesaggio e del parco eolico.
L'annesso rapporto di pianificazione rilevava che il prospettato Parco
eolico sul San Gottardo è soggetto alla procedura d'esame d'impatto ambientale
(EIA ai sensi della LPA) e che quale complemento di studio per l'elaborazione
della presente variante di PR è stato a disposizione il Rapporto preliminare
dell'EIA, costituito da uno studio allestito nel settembre del 2007 dalla REnInvest
SA, promotrice del progetto di parco eolico. In questo studio, denominato Creazione
di un parco eolico sul Passo del San Gottardo - Aspetti di carattere ambientale
e culturale - Rapporto preliminare d'accompagnamento alla variante di PR, veniva
sottolineata la necessità dell'EIA e proposto un capitolato d'oneri con
relativa matrice di rilevanza. Una parte di questi lavori di
approfondimento, vi si rilevava, è già stata avviata nell'ambito dell'affinamento
delle proposte durante la scorsa estate ed autunno (pag. 16).
L'ubicazione degli aerogeneratori, ridotti a 7, e dei relativi settori entro
cui sviluppare le infrastrutture d'accesso e di servizio è stata riportata nel
piano in scala 1: 5'000 "Comparto San Gottardo".
Illustrate le pregresse fasi procedurali, il rapporto di pianificazione ha poi
dedicato ampio spazio alla giustificazione dell'opera (cap. 4.5), alla
descrizione degli elementi del paesaggio (cap. 4.6), al paesaggio del San
Gottardo in particolare (cap. 4.7) e alle proposte del piano del paesaggio per
il parco eolico (cap. 4.8).
g. Il 22 giugno 2009 il consiglio comunale ha adottato le varianti di piano
regolatore relative al piano del paesaggio ed al parco eolico (comprensorio
generale in scala 1:10'000; comprensorio fondovalle in scala 1:5'000;
comprensorio San Gottardo in scala 1:5'000; modifiche degli art. 3, 26, 27, 29,
30, 30a, 30b, 33, 38, 40a e 40b NAPR; rapporto di pianificazione).
Contro la variante relativa al parco eolico del San Gottardo la RI 1 si è
tempestivamente aggravata davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
B. Con risoluzione 10 novembre 201 (n. 5611), il Consiglio di Stato
ha approvato le varianti ed ha respinto il ricorso della RI 1. Nel quadro dell'approvazione
della variante relativa al parco eolico, il Governo ha anzitutto rilevato che per
procedere con la valutazione del piano del paesaggio adottato dal comune, l'autorità
cantonale aveva chiesto di ricevere parallelamente, per esame
preliminare, gli atti del progetto di piano particolareggiato del San
Gottardo (PP-SG), in modo da poter valutare e coordinare la pianificazione
dell'impianto con quella dei rilievi e degli interventi previsti nell'ambito
del concetto di riordino generale del comparto. La variante concernente il
Piano particolareggiato del San Gottardo, ha aggiunto, è stata in
effetti inoltrata dal municipio di Airolo per esame preliminare in data 7
aprile 2010, permettendo il coordinamento auspicato nell'ambito della presente
decisione di approvazione.
Inoltre è stato concordato anche un coordinamento tra la procedura edilizia,
che potrà essere avviata in seguito alla presente approvazione, e l'avviata
procedura pianificatoria del PP-SG. In effetti, in seguito alla modifica da
parte del Consiglio federale dell'Ordinanza concernente l'esame d'impatto
ambientale (modifica avvenuta solo dopo l'avvio della pianificazione del parco
eolico del San Gottardo), gli impianti a energia eolica con potenza superiore a
5 MW sono stati inseriti nell'Allegato che ne dispone l'assoggettamento alla
procedura EIA (cifra 21.8). La domanda di costruzione dovrà quindi essere
corredata da un RIA i cui contenuti possono guidare anche l'ente pianificante
nell'allestimento del Piano particolareggiato, rispettivamente l'autorità
cantonale a valutarne in particolare gli aspetti ambientali.
L'adozione del PP-SG dovrà in questo senso essere coordinata dal Municipio con
il rilascio dell'autorizzazione edilizia per la realizzazione del parco eolico,
in modo da permettere l'inserimento delle strutture del nuovo impianto
coerentemente con i rilievi, gli obbiettivi di riordino e in generale con la
visione pianificatoria dell'intero comprensorio del Passo (ris. gov. pag.
10-11).
Accertata la congruenza della variante parco eolico con la pianificazione di
rango superiore e l'esistenza del necessario interesse pubblico (cap. 3.4.1),
il Governo ha poi rilevato che l'ubicazio-ne sul Passo del San Gottardo è
giudicata positivamente dalla Confederazione e dal Cantone per le sue
potenzialità di produzione, l'esistenza di accessi e degli innesti alla rete, l'assenza
di conflitti preponderanti a livello federale e di conflitti insanabili a livello
cantonale, confermata dall'inserimento del sito nella Concezione federale e nel
Piano direttore cantonale. Nondimeno, ha aggiunto, gli
importanti interessi naturalistici, paesaggistici e storico-culturali presenti
nel comparto del passo hanno portato l'autorità cantonale a vincolare e
coordinare l'approvazione della pianificazione dell'impianto con la pianificazione
del riordino del Passo (ris. gov. pag. 28-29).
Le modalità di inserimento dell'impianto eolico nello strumento
pianificatorio comunale, ha poi ulteriormente rilevato il Consiglio di
Stato, prevede la delimitazione di una specifica Zona speciale parco eolico,
retta dall'art. 40a NAPR, che si sovrappone alla zona agricola. L'ubicazione
delle singole componenti dell'impianto e le sue infrastrutture (pale eoliche,
accessi, piazzole di servizio ecc.) all'interno della zona citata, verrà
precisata in sede edilizia e questo per permettere un migliore coordinamento
con le risultanze dello studio dell'impatto sull'ambiente (RIA in fase edilizia)
come pure del concetto paesaggistico architettonico che discende anche dai
rilevamenti e dalle intenzioni di riordino attualmente allo studio nell'ambito
dell'elaborazione del Piano particolareggiato del San Gottardo.
Dopo aver ricordato che il numero delle pale era stato nel frattempo
ridotto dalle 8 inizialmente previste a 5, il Governo ha stralciato d'ufficio
dal Piano del paesaggio le ubicazioni indicative delle pale n. 7 e 2 (ancora
raffigurate sulla cartografia adottata dal consiglio comunale), riducendo
sensibilmente ed adattando puntualmente la zona sovrapposta di insediamento del
parco eolico ed aggiornando di conseguenza l'art. 40a NAPR (ris. gov. pag.
29-30).
Richiamandosi all'art. 47 OPT, il Consiglio di Stato ha pure esaminato l'impatto
sull'ambiente, rilevando nuovamente che tali impianti erano stati nel frattempo
assoggettati all'EIA e che questo esame sarebbe stato esperito nell'ambito
della procedura di rilascio della licenza edilizia. A questo proposito, ha
sottolineato, la Sezione protezione aria, acqua e suolo (SPAAS) ha già
rilasciato, in qualità di servizio cantonale incaricato dell'esame dei problemi
della protezione dell'ambiente ai sensi dell'art. 42 LPAmb, la valutazione del capitolato d'oneri
(CdO) del futuro RIA (ai sensi dell'art. 8 cpv. 3 OEIA) elaborato dalla
REnInvest SA. Valutati ancora gli aspetti relativi
alla protezione contro il rumore, vibrazioni e radiazioni non ionizzanti, la
protezione del suolo, il Consiglio di Stato ha poi passato brevemente in
rassegna le questioni legate alla protezione della natura e del paesaggio (cap.
3.4.4), alla protezione dei beni culturali (cap. 3.4.5) ed ai pericoli naturali
(cap. 3.4.6) e alla viabilità (cap. 3.4.7) per poi specificare in dettaglio le
correzioni apportate all'art. 40a NAPR.
Sulla base di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha anche respinto il
ricorso della RI 1.
C. Contro la predetta risoluzione governativa, la RI 1 insorge davanti
al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 14 dicembre 2010, chiedendo,
in via principale, che la variante sia rinviata al Consiglio di Stato con l'invito
a svolgere ulteriori studi e ad eseguire una ponderazione degli interessi in
gioco più completa e approfondita (in particolare chiedendo anche un parere
della Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio;
CFNP). In via subordinata, l'insorgente domanda invece che il Tribunale
richieda esso stesso una perizia della CFNP, mentre in via ancor più
subordinata sollecita l'annulla-mento della variante limitatamente al parco eolico.
Secondo la ricorrente, l'impianto sarebbe
eccessivamente invasivo ed impattante sull'importate sito storico-culturale. A
suo giudizio, il Governo, proprietario dell'__________ (__________), interessata
al progetto, non sarebbe inoltre neutro.
Relativizzata la portata dei documenti su
cui il Governo ha fondato la sua scelta, la __________ sottolinea in
particolare come il passo del San Gottardo sia inserito nell'inventario ISOS.
La ponderazione degli interessi, aggiunge, sarebbe censurabile, considerato, da
un lato, lo scarso contributo alla produzione elettrica fornita dall'impianto e
dall'altro il valore ambientale, paesaggistico e storico-culturale del passo
del San Gottardo. L'EIA, conclude, avrebbe già dovuto essere svolto a questo
stadio. La riduzione delle macchine da istallare non porta a un sostanziale
miglioramento.
D. All'accoglimento del ricorso si sono opposti la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ed il municipio di Airolo con argomentazioni che per quanto necessario saranno riprese nei seguenti considerandi.
E. Con allegati di replica e di duplica, le parti si sono sostanzialmente confermate nelle loro tesi, argomentazioni e domande di giudizio.
La PI 2, invitata a prendere posizione, ha chiesto il rigetto dell'impugnativa senza formulare particolari osservazioni.
Delle risultanze della visita in luogo si dirà semmai nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del
23 maggio 1990 LALPT; RL 7.1.1.1).
1.2. In merito alla legittimazione attiva della RI 1 il Tribunale considera
quanto segue.
1.2.1. Il piano regolatore è adottato dal legislativo comunale (art. 34 cpv. 1
LALPT). Contro il contenuto del piano è dato ricorso al Consiglio di Stato
(art. 35 cpv. 1). Sono legittimati a ricorre ogni cittadino attivo del comune
(lett. a) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione (lett. b). Il Governo esamina gli atti e decide i ricorsi, approva
in tutto o in parte il piano regolatore oppure nega l'approvazione (art. 37
cpv. 1 LALPT). Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale cantonale amministrativo.
L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (lett. a), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), e ogni altra persona o ente che
dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise
dal Consiglio di Stato (lett. c). Quest'ultimo interesse dev'essere personale,
ovvero proprio, diretto e attuale (cfr. sul concetto d'interesse legittimo:
RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1. con rinvii; Marco
Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad
art. 43; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Adelio
Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed.,
Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; in particolare, circa l'interesse personale e
diretto, RDAT I-1992 n. 17). Una corporazione di diritto privato, dotata di
personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni qualvolta sia direttamente
lesa dalla decisione impugnata nei propri legittimi interessi. Nel contempo, la
giurisprudenza riconosce a una corporazione costituitasi come persona
giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi interessi, la facoltà d'interporre
ricorso in difesa dei suoi membri quando la potestà ricorsuale a tutela dei
diritti in questione compete ai singoli soci, quando la totalità o molti di
essi sono toccati dall'atto impugnato e quanto gli statuti affidano alla
corporazione la difesa di questi interessi comuni (cfr., per tutte, RDAT 1-2001
n. 27 consid. 2.2).
1.2.2. Con il ricorso al Consiglio di Stato, la RI 1 ha contestato - anche in
nome e per conto della __________, della quale è una sezione cantonale - la
variante del piano regolatore di Airolo che concerne il parco eolico del San
Gottardo.
In quella sede, la RI 1 ha dedotto la legittimazione attiva dai suoi scopi
statutari e dalla sua qualità di cofondatrice e tutt'ora partecipe della
Fondazione __________ (proprietaria di stabili sul passo).
Il Consiglio di Stato è entrato nel merito del ricorso, respingendolo senza
esaminare se l'insorgente fosse legittimata ad agire in giudizio. A torto.
Anzitutto, perché la RI 1 e, di riflesso, la __________ non appartengono a
quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare
legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto più stretto e
intenso di quello che intercorre con gli altri membri delle collettività. La
ricorrente non è in particolare toccata dal provvedimento in misura diversa o superiore
a quella di qualsiasi altra persona fisica o giuridica: non può pertanto esserle
riconosciuto un interesse personale, diretto e concreto a dolersi del
provvedimento impugnato (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative
del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La qualità di cofondatrice della
Fondazione __________ non basta a conferirle il diritto di ricorrere. Legittimata
ad agire in giudizio era semmai la Fondazione, che gode di personalità
giuridica propria.
In secondo luogo, perché alla RI 1 non può nemmeno essere riconosciuto il
diritto a proporre il cosiddetto ricorso corporativo di natura egoista (supra,
1.2.), giacché l'adempimento dei requisiti non è stato provato. Al pari
degli altri presupposti processuali, la sussistenza della legittimazione a
ricorrere dev'essere esaminata d'ufficio, ma la prova delle circostanze
fattuali che la fondano spetta al ricorrente (cfr. RDAT I-2001 n. 27; ZBl
100/1999 pag. 399); prova, che l'insorgente non ha portato.
1.2.3. Davanti a questo Tribunale va anzitutto escluso che la RI 1 possa
dedurre la legittimazione a ricorrere dall'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, in
quanto insorgente in prima istanza. Il semplice fatto di aver impugnato senza
successo la variante in esame davanti al Consiglio di Stato non basta a
conferirle il diritto di ricorrere in seconda istanza.
In questa sede, la ricorrente deduce tuttavia la sua legittimazione a ricorrere
dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio, del 1°
luglio 1966 (LPN; RS 451). Essa eccepisce inoltre la mancata esecuzione
dell'EIA prescritto dall'art. 10a della legge federale sulla protezione
dell'ambiente, del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01).
1.2.3.1. Al riguardo va rilevato, che l'art. 33 cpv. 3 lett. a LPT impone ai
cantoni di garantire la legittimazione a ricorrere per lo meno nella stessa
misura di quella prevista per il ricorso al Tribunale federale in materia di
diritto pubblico. L'art. 89 cpv. 2 della legge sul Tribunale federale, del 17
giugno 2005 (LTF; RS 173.110), stabilisce che hanno diritto di ricorrere le
persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di
un'altra legge federale. Ipotesi, questa, che si riferisce in particolare agli
12 LPN e 55 LPAmb.
1.2.3.2. Per quanto attiene alle
censure riferite alla protezione della natura e del paesaggio sollevate dalla RI
1, va rilevato che la LPN circoscrive la legittimazione a ricorrere delle
organizzazioni alle sole decisioni adottate nell'adempimento dei compiti della
Confederazione (DTF 123 II 5 consid. 2c, 116 Ib 203 consid. 3a, 112 Ib 70
consid. 2 e riferimenti; più di recente, in un caso che riguarda proprio la
ricorrente: STF 1P.520/ 2004 dell'11 novembre 2004 consid. 1.3.; Messaggio del
Consiglio federale all'Assemblea federale per un disegno di legge federale
sulla protezione della natura e del paesaggio, del 12 novembre 1965, in: FF
1965 III 77 segg., pag. 85). Inoltre, in questo caso, l'organizzazione può
invocare unicamente censure relative alla protezione della natura e del
paesaggio (DTF 117 Ib 97 consid. 3.a; Thierry Tanquerel, L'extension des voies
de recours en matière administrative; des grands principes à la pratique
concrète, in: LeGes - Gesetzgebung & Evaluation 2007/2, pag. 203 segg., pag.
212).
In linea di principio, la
pianificazione del territorio non è un compito federale: essa spetta, al
contrario, ai Cantoni (art. 75 cpv. 1 Cost.; RDAF 1998 I pag. 98, consid.
2.b.aa). In quanto rivolto contro un atto pianificatorio, da questo profilo, il
ricorso appare dunque irricevibile.
L'eccezione sollevata con riferimento all'art. 24 LPT non soccorre la
ricorrente. È ben vero che il Tribunale federale ha ammesso la legittimazione
attiva delle organizzazioni a scopo ideale nella misura in cui fanno valere
che, attraverso una misura pianificatoria, viene eluso l'art. 24 LPT, la cui
applicazione è un compito federale ai sensi dell'art. 2 LPN e 78 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), qualora la misura contestata sia atta a ledere in particolare gli interessi
della natura e del paesaggio (DTF 123 II 289 consid. 1e; STF 1A.1/2006 del 25
aprile 2006 consid. 2.1).
Le dimensioni e le ripercussioni che il controverso
impianto, soggetto all'EIA, ingenera sull'ambiente e sul paesaggio escludono
tuttavia che possa essere autorizzato sulla base di un permesso eccezionale
retto dall'art. 24 LPT. Un'elusione della legge, segnatamente dell'art. 2 LPT,
è dunque esclusa a priori. Un'elusione dell'obbligo di pianificare sarebbe
invece ravvisabile nel rilascio di un permesso eccezionale fondato su questa
norma (RDAT II-1995 n. 63).
1.2.3.3. La legittimazione ad impugnare il
controverso provvedimento deve, per contro, essere riconosciuta alla RI 1 nella
misura in cui eccepisce, fra l'altro, il mancato allestimento di un esame
d'impatto ambientale (EIA); ipotesi, questa, che si riallaccia all'art. 55
LPAmb. La RI 1 è infatti una sezione cantonale della __________, organizzazione
menzionata al n. __________ dell'elenco delle organizzazioni legittimate a
ricorrere ai sensi della LPAmb della LIG o della LPN, allegato all'ordinanza
che designa le organizzazioni di protezione dell'ambiente nonché di protezione
della natura e del paesaggio legittimate a ricorrere, del 27 giugno 1990 (ODO;
RS 814.076). La censura riferita al mancato allestimento dell'EIA,
indispensabile secondo l'art. 10a LPAmb, riguarda inoltre un ambito
giuridico che rientra da almeno dieci anni nei fini elencati dal suo statuto,
che all'art. 2 prevede come primo scopo quello di salvaguardare il Cantone
Ticino come ambiente vitale formatosi attraverso il tempo, averne cura e promuoverne
l'ulteriore sviluppo nel rispetto della dignità umana e del patrimonio naturale
e culturale. La RI 1 ha, da ultimo, prodotto la procura da parte della __________
e risulta dunque abilitata a presentare ricorso, ottemperando quindi alla
condizione di cui all'art. 55 cpv. 5 LPAmb.
1.3. Nei limiti sopra descritti, il ricorso è ricevibile in ordine e dev'essere
esaminato nel merito.
1.4. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dalle
risultanze della visita in luogo e dell'ulteriore documentazione acquisita da
questo Tribunale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.
Le obiezioni sollevate dall'insorgente in merito
all'imparzialità del Consiglio di Stato per rapporto all'__________ vanno
respinte siccome prive di qualsiasi fondamento. L'__________ è un'azienda
cantonale, indipendente dalla amministrazione dello Stato, avente personalità
giuridica propria e sede a Bellinzona. L'interesse del Cantone per l'__________
non impedisce al Consiglio di Stato di esercitare le funzioni giurisdizionali
che l'art. 35 LALPT gli attribuisce.
Nessuno dei Consiglieri di Stato siede peraltro nel consiglio di
amministrazione dell'__________.
3.
3.1. Giusta l'art. 10a cpv. 1 LPAmb,
prima di prendere decisioni in materia di pianificazione, costruzione o trasformazione
di impianti, l'autorità ne esamina il più presto possibile la compatibilità con
le esigenze ecologiche. Sottostanno all'esame
dell'impatto sull'ambiente, soggiunge la norma (cpv. 2), gli impianti che possono
gravare notevolmente sull'ambiente al punto da rendere presumibilmente
necessaria l'adozione di misure specifiche al progetto o all'ubicazione al fine
di garantire l'osservanza delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. Il Consiglio federale designa i tipi
di impianto che sottostanno all'esame dell'impatto sull'ambiente; può
determinare valori soglia a partire dai quali si deve procedere all'esame (cpv.
3).
L'art. 10a LPAmb, entrato in vigore il 1° luglio 2007 (RU 2007,
2701), riprende e precisa la regolamentazione dell'EIA sancita dal previgente
art. 9 LPAmb, che si limitava ad esigere che l'autorità,
prima di prendere una decisione sulla pianificazione, la costruzione e la
modificazione di impianti suscettibili di gravare sensibilmente l'ambiente,
valutasse il più presto possibile la loro compatibilità con le esigenze della
protezione dell'ambiente. All'EIA soggiacciono impianti che per l'importanza
delle ripercussioni ambientali non possono essere resi conformi alle
prescrizioni sulla protezione dell'ambiente senza l'adozione di misure specifiche
di progetto o di ubicazione. La precisazione introdotta nella legge dall'art.
10a LPAmb mira in sostanza ad esimere dall'EIA gli interventi che
possono essere conformati alle esigenze della legislazione ambientale mediante
provvedimenti standard correnti fondati sulle norme tecniche applicabili (STF
1C_409/2008 dell'8 aprile 2009 consid. 2.2 e rimandi). L'obbligo di sottoporre
il più presto possibile ad un EIA gli impianti che gravano notevolmente l'ambiente
è rimasto immutato.
3.2. Giusta l'art. 5 cpv. 1 OEIA, l'esame è condotto dall'autorità che, nel
quadro della procedura d'autorizzazione, approvazione o concessione, decide
circa il progetto (autorità decisionale). La procedura decisiva per l'esame è determinata nell'allegato. Se durante
l'approvazione a posteriori dei piani di dettaglio, eccezionalmente è presa una
decisione riguardo agli effetti considerevoli sull'ambiente di un impianto
sottoposto all'EIA, un esame verrà effettuato anche in questa fase (cpv. 2). Se non è determinata nell'allegato, la procedura decisiva è
designata dal diritto cantonale. I Cantoni scelgono una procedura che permetta
un esame tempestivo e circostanziato. Se per determinati impianti i Cantoni
prevedono un piano particolareggiato che permetta un esame circostanziato
(piano regolatore di dettaglio), questa procedura pianificatoria vale come
procedura decisiva (cpv. 3).
Al riguardo, va rilevato che per il
principio della coordinazione (art. 2 e 25a LPT), quando una zona è
delimitata in funzione di un progetto riguardante un'installazione sottoposta
all'EIA, la giurisprudenza federale ha stabilito che questo esame deve di
principio essere eseguito già allo stadio pianificatorio, perlomeno, nella sua
prima fase, in maniera quindi non ancora esaustiva (DTF 123 II 88 consid. 2a,
121 II 190 consid. 3b/bb, 120 Ib 436 consid. 2d/aa, 207 consid. 6 pag. 214; STF
1C_86/2008 del 10 luglio 2008 consid. 4.1, 1A.200/2006 del 16 agosto 2007
consid. 3.3, 1A.145/1998 del 7 luglio 1999 consid. 11a = RDAT II-1999 n. 62
pag. 220 seg.).
3.3. Il 19 settembre 2008, il Consiglio federale ha
modificato l'OEIA assoggettando all'obbligo dell'EIA gi impianti per l'utilizzazione
dell'energia eolica con una potenza installata superiore a 5 MW (cfr. cifra
21.8 allegato all'OEIA; supra A.d).
4.
4.1. Nel caso concreto, il 22 ottobre 2007,
quando il municipio di Airolo ha sottoposto per l'esame preliminare al
Dipartimento del territorio la variante del piano regolatore comunale volta a
realizzare un parco eolico sul passo del San Gottardo, gli impianti per l'utilizzazione
dell'energia eolica non erano soggetti all'EIA. Tali impianti non erano
soggetti all'EIA nemmeno quando, il 7 luglio 2008, il dipartimento ha concluso
il suo esame preliminare. L'assoggettamento a tale obbligo era tuttavia previsto
a breve termine. L'autorità cantonale l'ha espressamente rilevato nel suo rapporto.
Richiamandosi all'art. 47
OPT, il Dipartimento del territorio ha comunque esaminato il progetto di piano
del parco eolico anche sotto il profilo delle esigenze della legislazione
ambientale, valutando in
particolare gli aspetti riferiti alla protezione dell'aria e del clima (cap. 3.2.2),
alla protezione contro il rumore (cap. 3.2.3), alla protezione del suolo (cap.
3.2.4), alla gestione dei rifiuti (cap. 3.2.5), alla protezione della natura e
del paesaggio (cap. 3.2.6), ai beni culturali (cap. 3.2.7), alla zona agricola
(cap. 3.2.8), ai sentieri escursionistici (cap. 3.2.9), ai corsi d'acqua (cap.
3.2.10), ai pericoli naturali (cap. 3.2.11) ed agli affari militari (cap.
3.2.12).
In conclusione, il
dipartimento ha espresso un preavviso favorevole, alla condizione che il
progetto di variante venisse integrato dalla documentazione di cui si è detto
in narrativa (supra, A.c.). In particolare, ha richiesto la presentazione di uno specifico Piano
particolareggiato per l'area del Passo del San Gottardo contestualmente alla
presentazione del Piano del paesaggio. Solo il coerente inserimento dell'impianto
eolico all'interno di una tale specifica pianificazione, ha aggiunto il
dipartimento, permetterà una corretta adozione della variante di PR da parte
del legislativo comunale. Nell'ambito della successiva fase di progetto (procedura
di autorizzazione a costruire), ha concluso l'autorità cantonale, il
Rapporto di impatto ambientale dovrà valutare gli ulteriori effetti seguenti
(compatibilità OIF, impatti sulla qualità del suolo gestione dei rifiuti,
garanzia della percorribilità dei sentieri escursionistici, tutela dei corsi d'acqua
presenti, misure di protezione contro il pericolo valangario e, se del caso,
proporre eventuali misure di mitigazione da adottare) [cfr. rapporto d'esame
preliminare pag. 25].
4.2. Nel corso del mese di novembre del 2008, quando
era ormai entrata in vigore la modifica dell'OEIA che ha sottoposto all'EIA gli
impianti per l'utilizzazione dell'energia eolica con una potenza installata
superiore a 5 MW, il municipio ha inoltrato al Dipartimento del territorio gli
approfondimenti richiesti in sede di esame preliminare, definendo in
particolare gli accessi e le piazze di servizio dei singoli aerogeneratori. La
documentazione supplementare prodotta dal municipio non conteneva alcun accenno
all'EIA.
Il rapporto integrativo d'esame preliminare del 15 aprile 2009 l'autorità cantonale si è dal canto suo limitata a prospettare un rinvio di questo esame alla
procedura di rilascio del permesso di costruzione, affermando che non potendo affrontare questi temi alla necessaria scala in ambito
di procedura amministrativa, occorre che gli
stessi possano però essere opportunamente sviluppati e risolti durante la procedura
di rilascio dell'autorizzazione a costruire. Questo comporta, ha concluso, come
primo elemento da integrare nella documentazione di PR, segnatamente nel rapporto
e nelle norme di attuazione, le prescrizioni che fissino i criteri qualitativi
per la successiva fase di progettazione. In particolare le norme dovranno
fissare la necessità di elaborare il concetto paesaggistico-architettonico che
sta alla base del progetto esecutivo.
Accanto a queste considerazioni di carattere generale, il Dipartimento del
territorio ha sviluppato una serie di considerazioni di ordine puntuale,
ulteriormente fondate sull'art. 47 OPT e volte soprattutto a risolvere i
problemi dati dall'impatto sul territorio generato dagli accessi e dalle
piattaforme in cui trovano sede gli aerogeneratori. La mancanza di un EIA è
passata sotto silenzio anche in questa circostanza.
Il Consiglio di Stato, con la decisione qui impugnata,
ha avallato siffatto modo di procedere, affermando che l'esame mancante avrebbe
potuto essere recuperato nel quadro della procedura di rilascio del permesso di
costruzione. L'inoltro al Dipartimento del territorio per esame preliminare, da
parte del municipio, degli atti del progetto di piano particolareggiato (PP-SG)
permetterebbe, a detta del Governo, di valutare e coordinare la
pianificazione dell'impianto con quella dei rilievi e degli interventi previsti
nell'ambito del concetto di riordino generale del comparto.
La procedura edilizia, ha aggiunto, potrebbe essere avviata già con l'approvazione
della variante in discussione. Il RIA, da allegare alla domanda di costruzione,
permetterebbe di coordinare tale procedura con quella pianificatoria del PP-SG
(La domanda di costruzione dovrà quindi essere
corredata da un RIA i cui contenuti possono guidare anche l'ente pianificante
nell'allestimento del Piano particolareggiato, rispettivamente l'autorità
cantonale a valutarne in particolare gli aspetti ambientali).
4.3. La tesi del Consiglio di Stato non può in nessun caso essere condivisa,
poiché disattende in modo grave ed evidente l'art. 10a LPAmb, che impone
alle autorità di esaminare il più presto possibile la
compatibilità con le esigenze ecologiche degli impianti che si accinge a
pianificare, costruire o trasformare.
L'impianto eolico soggiace indiscutibilmente all'EIA. La potenza installata è
in effetti superiore a 5 MW. Si tratta inoltre di un impianto che per le sue
caratteristiche intrinseche è suscettibile di gravare notevolmente sull'ambiente
al punto da rendere presumibilmente
necessaria l'adozione di misure specifiche al progetto o all'ubicazione al fine
di garantire l'osservanza delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. Basti
al riguardo considerare gli aspetti relativi alla protezione contro le
immissioni foniche. Privo di rilievo è il fatto che l'assoggettamento
all'EIA sia stato introdotto durante la procedura di pianificazione. La
modifica dell'OEIA era immediatamente applicabile. Le procedure di
pianificazione in corso non ne erano esentate.
La procedura decisiva, non determinata
nell'allegato all'OEIA, può d'altro canto essere soltanto quella
pianificatoria. Solo questa procedura permette infatti un esame tempestivo e
circostanziato. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si
considera che già la variante del piano del paesaggio, da integrare in un ulteriore
piano particolareggiato per il riordino del passo del San Gottardo (PP-SG),
permette un esame circostanziato, anche se non esaustivo, degli aspetti
ambientali connessi alla realizzazione di un parco eolico (art. 5 cpv. 3 OEIA;
DTF 123 II 88 consid. 2a, 121 II 190 consid. 3b/bb, 120 Ib 436 consid. 2d/aa,
207 consid. 6 pag. 214; STF 1C_86/2008 del 10 luglio 2008 consid. 4.1, 1A.200/2006
del 16 agosto 2007 consid. 3.3, 1A.145/1998 del 7 luglio 1999 consid. 11a =
RDAT II-1999 n. 62 pag. 220 seg.).
Considerato che l'elevato grado di definizione degli impianti eolici della
variante di piano regolatore qui in discussione, non si capisce come il RIA,
che secondo il Consiglio di Stato dovrebbe essere allegato alla domanda di
costruzione, possa sopperire al mancato allestimento dell'EIA già in questa
fase di pianificazione. Né si vede come la lacuna possa essere colmata nell'ambito
di un non meglio definito coordinamento tra la procedura di rilascio del
permesso per gli impianti e la procedura pianificatoria in atto per allestire
il PP-SG. Ubicazione, dimensioni e caratteristiche tecniche degli
aerogeneratori sono già definite con sufficiente precisione dal piano qui in
esame, che dovrebbe già permettere l'inoltro della domanda di costruzione. È
quanto mai difficile vedere come il piano qui in esame, dopo la sua definitiva
approvazione, potrebbe ancora essere adeguato, qualora dalla procedura di
rilascio del permesso o da quella di adozione del PP-SG dovesse emerge la
necessità di correggerne determinati aspetti. Tanto meno se si considera che il
27 settembre 2011 la PI 2 ha aperto il concorso per la fornitura di 5 turbine
eoliche rispondenti a precisi requisiti, fissando come termine per la fornitura
delle controflange per le fondamenta il mese di luglio 2012 (FU __________).
5.
5.1. Sulla scorta delle considerazioni che
precedono, il ricorso va dunque accolto nella misura in cui è ricevibile,
annullando la decisione 10 novembre 2010 (n. 5611) del Consiglio di Stato in
quanto riferita alla variante del piano regolatore di Airolo relativa al parco
eolico del San Gottardo. Resta riservata al comune la
facoltà di riprendere la procedura di variante di piano regolatore integrandola
con l'EIA mancante e sottoponendola nuovamente al consiglio comunale per l'adozione.
5.2. Dato che il comune non è comparso in lite a difesa di suoi interessi
particolari, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28
LPamm). Le ripetibili sono invece poste a suo carico secondo soccombenza (art.
31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 10 novembre 2010 (n. 5611) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva
la variante del piano regolatore di Airolo relativa al parco eolico del
San Gottardo;
2. Il comune di Airolo rifonderà alla RI 1 fr. 2'000.-, a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario